“枫桥式公安派出所”建设路径探讨——以织南派出所“公安+N”模式为例

陈 浩

一、“枫桥式公安派出所”的创建背景

1963年，浙江省诸暨市枫桥区在对“四类分子”改造中以摆事实、讲道理的形式，创造出了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的治理方案。同年11月，毛泽东同志作出批示，要各地学习推广“枫桥经验”[1]。1964年1月，中共中央下发《关于依靠群众力量，加强人民民主专政，把绝大多数四类分子改造成新人的指示》，向全国推广枫桥做法。“枫桥经验”成为化解各类基层问题与矛盾的良药。

随着社会的发展，“枫桥经验”并未因循守旧，而是不断创新发展，焕发出蓬勃生机，尤其在应对基层社会治理难题上展现出了强大的活力。公安机关坚持和创新“枫桥经验”，密切了和群众之间的联系，切实化解了社会矛盾，有力地打击了各类违法犯罪问题。2019年初，公安部发文、部署全国各级公安机关坚持和发展“枫桥经验”[2]。通过建设“枫桥式公安派出所”这个重要载体为“枫桥经验”增添新内涵。同年年底，公安部在全国评选出坚持和发展“枫桥经验”的100个先进派出所作为典型，并命名为“枫桥式公安派出所”。此后各地公安机关热情高涨，大力掀起创建热潮，形成了学习、崇尚、争当“枫桥式公安派出所”的良好风气。

二、创建“枫桥式公安派出所”的意义

自1963年以来，“枫桥经验”不断被全国各地学习和借鉴。新时代下我国社会主要矛盾已经发生变化，“枫桥经验”契合了新时代的特点，为当前基层派出所工作指明了方向。创建“枫桥式公安派出所”的意义主要体现在以下四个方面：

（一）有利于打造共建共治共享社会治理格局

共建共治共享社会治理格局既是对以往治理经验的总结，也是对未来治理的谋划，与以往治理与管理相比，更加注重社会参与及公众合作。

首先，共建是社会治理的基本要求。它强调发挥社会公众首创精神，以应对复杂的社会问题。在新的历史时期，面对多样的利益诉求、复杂的社会矛盾，单一主体在解决这些问题时显得力不从心，这意味着现代社会治理须合作应对。人民群众在基层社会治理中具有重要作用。解决社会问题、化解社会矛盾需要广大人民群众参与进来，唯此才能有效解决社会难题，构建牢固的社会基础。其次，共治是社会治理的核心。传统的社会管理是一种由上自下的强硬治理方式，难以应对当今社会各类错综复杂的矛盾，必须通过广泛协作、有效调动多元主体共同参与社会事务治理。最后，共享是社会治理的结果，是社会治理的目标指向，其根本目的是增进人民福祉，让全体人民享受社会治理和发展的硕果，让所有人都有享受社会治理成果的权利，不断增进群众的安全感、获得感、幸福感。

“枫桥经验”是打造共建共享社会治理格局的“东方模式”，是地方资源演化出的具有地域色彩的治理秩序[3]。“枫桥式公安派出所”是“枫桥经验”在公安领域的延伸，通过密切联系群众、共同打击犯罪共享治安成果，构建社会治理共同体，有效推动了共建共治共享社会治理的发展。

（二）有利于进一步提高公安机关基层社会治理能力

治理的本质在于社会秩序的保障不完全仰仗政府权威，而是依靠社会内部的互相影响。治理行为虽出自政府，但其实现需要依靠社会行为者的自主自治[4]。因此，基层社会治理需要在政府主导的前提下积极动员社会力量参与。通过协商谈判达成一致合作，并调动各方资源，解决相关问题，与“枫桥经验”的本质不谋而合。派出所作为驻扎在最前线的战斗实体，是实践“枫桥经验”的先锋卫士和重要力量。当前公安改革处在深水期，公安机关要紧紧抓住“枫桥式公安派出所”创建的良好机遇，密切联系群众。“枫桥式”派出所的创建对于化解基层风险隐患、夯实公安机关群众基础、密切警民关系、巩固基层政权都具有重要意义，对于提升公安机关基层治理能力、增强公安队伍战斗力、促进公安工作高质量发展具有积极作用。

（三）有利于推动“智慧警务”建设，深入推进科技强警战略

在我国提出“智慧城市”概念后，地方公安机关相继提出“智慧警务”概念。“智慧警务”是指借助现代信息技术，整合现有警务资源，使公安系统各个要素可以高度集成、协同运作，实现警务信息与资源整合、共享与应用的警务发展新理念和新模式。“智慧警务”作为公安基层基础工作的有力工具，“枫桥式公安派出所”的创建为其提供了理念与价值指引。“枫桥经验”发展到今天，仍经久不衰、历久弥新的一个重要原因就是能够紧跟时代步伐。随着科技的发展，在数字化深度参与基层治理的今天，基层群众的一些现实问题仍未得到妥善解决，从某种角度来看，这是由基层公安对技术应用的过度依赖造成的。如仅隔着电脑屏幕处理群众矛盾，使民警在群众工作和警务工作中显得冷漠机械又缺乏热情。“枫桥经验”与“智慧警务”的有机结合，可以使基层公安机关在运用“智慧警务”提高工作效率的同时，能够温情对待工作，热情对待群众，真情解决问题。

（四）有利于及时化解社会矛盾，维护社会和谐稳定

从社会治安综合治理到社会管理，再到社会治理，社会主要矛盾的变化推动了社会治理水平的现代化[5]。以“枫桥经验”为代表的协商式民主解决方式成为当前多元矛盾纠纷调解的主要方式，成为基层社会治理的新方向，并在新时代下创造出预防化解矛盾的“四前法”：组织建设走在前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前，最大限度从源头上消除和化解风险隐患，把一些矛盾化解在萌芽状态。

“枫桥式公安派出所”非常注重社区警务建设，通过警力下沉和服务管理前移，提高了公安机关的基础管理服务和防范能力。派出所以村委会、居委会为线，广大群众为点，使点线面有效结合，派出所民警走进社区和乡村进行治安秩序的维护，开展群众服务工作，采取社区(责任区)民警记民情日记、集中治安大排查等举措，使预防、化解矛盾纠纷的工作机制不断完善，让大多数矛盾纠纷在基层和内部得到解决，使社会秩序的稳定得以加强。同时，积极推广调解工作室，设置驻所人民调解工作室与专门的调解员制度，以乡镇司法所为主体，公安派出所等相关职能部门和村、社干部等相对固定人员积极参与，聘请有群众基础和工作经验的民警干部为专职调解员，实行行政、司法调解对接，及时调解各类纠纷，实现了“小事不出村、大事不出镇，矛盾不上交”。“枫桥式公安派出所”的出现与发展，对社会矛盾的预防与化解、社会的和谐稳定起到了很好的推动作用。

三、“枫桥式公安派出所”的织南实践：“公安+N”模式

织南派出所成立于2012年7月，隶属于湖州市公安局织里分局，是湖州市三个“枫桥式公安派出所”之一，辖区面积为17平方公里。织里镇有着超过35万的流动人口，人口密度是浙江省平均人口密度的30余倍[6]。外来人口大量涌入带来了巨大的社会服务和治理压力。围绕着织里人口密度大、外来人口多、社会情况复杂和经济纠纷矛盾多的情况，织南派出所坚持发展新时代“枫桥经验”，始终坚持党建引领，牢固树立“以人民为中心”的理念不动摇，始终坚持“防为主，防为上”的工作方针，深入推进科技强警战略，推动智慧警务建设。注重党政结合聚合力、群众与社会组织参与添动力、科技支撑强实力、典型引领挖潜力，坚持“四力齐发”，全力打造“枫桥式公安派出所”，争当推进基层治理现代化的排头兵。

（一）“公安+党建”的党建引领模式

要想更好地服务人民，党建工作必不可少。为了践行公安姓党的誓言，织南派出所推行了“公安+党建”的党建引领模式。一是强化党建引领，以党建示范促进自身建设，严格落实党风廉政层级化管理，加强思想政治教育，规范党内组织生活，严肃监督、执法、纪律、问责。二是深化支部联建，以“堡垒共建，先锋同行”支部联建为载体，充分发挥辖区村社区党支部、外来流动党支部间的优势互补作用，共同开展党内活动，拓宽基层党建思路，带动异地流动党支部实现共建共贏。三是细化素质提升，以“提升执法素养”为牵引，向素质要警力，强化信息化运用，规范执法，提升群众工作能力，进一步挖掘内部潜力，培育骨干尖子，抓好“传、帮、带”，全面带动队伍整体素质。四是优化人本管理，以精细化管理为抓手，注重人文关怀，营造拴心留人的好警营，以民警需求为导向，着眼改善民警的食、宿、行、学、工环境，提高民警生活质量，以“民警有难及时帮，民警权益必维护”为出发点，最大限度保障民警执法权益，以打造生态绿色警营为基础，融合“三爱”文化，努力营造温馨警家，提升民警幸福感、获得感、归属感。

“公安+党建”党建引领模式的推行，打牢了织南派出所的根基，锻造了一支为党为民、对党忠诚的公安铁军。

（二）“公安+群众”的全民参与模式

织南派出所突出群众参与，深耕基础，推行“公安+群众”的全民参与模式。坚持民意导向，大力开展“三大一提升”活动，延伸触角、拓展内容，不断丰富“家园+卫队”项目。

一是积极化解矛盾，联合公安、司法、劳动等单位人员，联系律所、平安社会志愿者、社区（村）干部、热心群众、织南商会等多方民间组织力量，全面深化社会力量参与、线上线下结合、法理情相融合的矛盾纠纷多元化解机制，充分发挥“劝客团”等本土社会组织的作用，实现“以乡音解乡愁”。二是积极调动群防，持续深化“一格多警、六员五联”警务网格机制。即按照社区、行政村划分网格，一网格配一名社区警、协警、刑警、治安警、交巡警、消防员，再配备辅助人员和监督员一同协助工作。调动“楼长”积极性，积极动员“楼长”参与邻里守望、治安联防等群防群治活动，促进社区和谐发展。三是积极发动宣传，以“平安创建”为抓手，结合“三服务”扎实开展“解忧创安”活动，积极组织发动“家园卫队”参与开展如“小手拉大手”“卫士守护家园”“联建支部一家亲”等民意恳谈会和文艺汇演活动，同时开辟新媒体模式，通过活动加大平安宣传面，拉近警民间的距离，不断提升公安形象和群众满意度。

（三）“公安+社会组织”的协同共治模式

动员社会组织是创新社会治理的重要途径，自治组织日益成为城市社区建设的重要力量，成为激发基层民主活力的重要来源。为发挥社会组织参与基层治理的协同作用，织南派出所推行“公安+社会组织”的协同共治模式，促进社会组织积极参与公益事业、民生建设、社会治理、一体化发展等，充分激发社会力量活力。目前织南派出所辖区共有以陈建如创建的“老兵驿站”为代表的社会组织30余个，组织成员涵盖社会各个方面，在扫黑除恶专项斗争、化解群众矛盾、预防通信网络诈骗等方面发挥着重要作用。随着社会组织在织南公共服务、社会生活、社区建设中的主体性越来越凸显，社会组织成为公安机关联系社会的重要枢纽，社会组织日益成为基层民主建设的重要载体，在创新社会治理中起到不可或缺的作用。公安机关和人民警察要不断加强与社会组织的联动互动，培育社会组织的自治精神和民主意识，促进社会组织在基层协商、纠纷矛盾化解和基层治理中发挥更大作用，推动社会组织高质量发展，扩大群防群治队伍，形成共建共治共享的良好局面。

（四）“公安+智慧警务”的工作模式

科技支撑，智慧防控，借力智慧警务强实力越来越成为科技强警的一种趋势。织南派出所坚持“智慧公安，科技强警”，推行“公安+智慧警务”的工作模式，依托“云上公安，智能防控”战略，向科技要警力，以科技添实力。一是加深多元融合，深度融合防控体系建设与科技的应用，凭借“互联网+”、大数据和人工智能优势不断提升警务现代化水平，从而提高警务工作效率。二是加大科技投入，持续推进“雪亮工程”“智慧安防”的建设，充分借助人脸识别技术服务侦查破案和重点管控等实战行动。三是加推安防建设，助推“宿舍革命”，抓紧“智慧用电”“智慧消防”的建设，加快“智慧织里”系统的推广，提升流动人口登记、消防安监、出租私房的监管能力，积极促成政府引导社会化、管理手段集约化、安防监管专业化、设施设备智能化、职责落实前端化的第三方托管新模式。四是加快系统应用，加快“鱼池系统”的建设，以提升视图、虚拟身份和公安传统信息的多种维度数据融合，实现对重点人、事、物的精确掌控、智能预警，不断提升社会面智能防控水平。

四、建设“枫桥式公安派出所”的几点启示

（一）坚持“党建引领”基本原则

党的领导是“枫桥经验”的本质特征，巩固和加强党在基层社会治理中的领导地位，任何时候都不能动摇，这是“枫桥式公安派出所”建设和推进“枫桥式”社区警务的根本保证。党建工作融入基层派出所工作是坚持和发展“枫桥经验”的必然选择，这样才能发挥好“枫桥经验”对社会治理的引领作用。第一，始终把政治建警摆在首位。公安机关和人民警察是党的“刀把子”，是平安中国和法治中国建设的可靠守护者，必须坚守政治本色，要把政治建警放在第一位并贯穿始终，始终保持绝对纯洁、绝对忠诚、绝对可靠的思想不动摇，结合当前政法队伍教育整顿契机，并通过红色教育活动和党史学习不断提升广大干警忠诚纯度，把“刀把子”牢牢握在党的手里。第二，基层党组织领导核心作用在基层工作中要充分发挥出来，通过整合各类社会人员和资源，充分发动广大群众，稳定好民众心态，利用好自身政治优势，充分动员社会各界力量和社会各类资源参与基层社会治理和基层派出所工作。第三，发挥好党员先锋带头作用。广大民警要以身作责，模范做事，要凸显行为示范，特别是在突发性公共安全事件面前，要冲锋在最前面，做到敢带头不退缩，用实际行动带领广大群众抗击突发事件和公共安全事件。

同时要强化党员意识，党员民警在基层工作中要时刻记住自己的党员身份，在群众工作中要始终坚持宗旨导向，把理念由管控向服务转变，诚心诚意地站在广大群众的立场上，把群众满意作为工作的目标。此外还要抓好党员民警的思想教育工作，特别是要进一步提高青年干警和基层社区民警的思想觉悟，不断提高民警的认识高度，通过不断学习党章党规和法律法规、不定期开展党史教育和红色文化教育，保持和发挥党员民警的先进性，由党员民警带头做好社区工作。

（二）坚持“以人民为中心”基本理念

织南派出所的“公安+群众”全民参与模式和“公安+社会组织”协同共治模式之所以能大获成功，是因为人民群众是基层社会治理取之不竭的力量源泉，“枫桥经验”的本质就是坚持走群众路线。以人民为中心，也是“枫桥式公安派出所”建设的核心要求。在基层派出所实践中，只有坚持公安工作与群众路线相结合，才能保持同人民群众的血肉联系，才能顺应人民群众的期盼，赢得人民群众的信任和支持。“枫桥式”派出所建设不是一个摆设，不是标榜功绩的空架子，而是一个能够让广大群众参与进来的平台，创建推广“枫桥式公安派出所”，绝不可照搬照抄，必须深刻领会“枫桥经验”坚持人民主体的基本理念。

第一是“枫桥式公安派出所”建设必须动员号召广大群众参与其中，拓展联系群众途径，将线上线下结合起来，让社会群众不仅通过抖音、微博等群众熟知又常用的网络社交工具与公安机关、人民警察沟通，还能通过这些便利快捷的渠道反映问题和提出批评建议。第二是必须警力下沉、保障下投，基层民警要深入人民群众开展警务工作，民警要以脚步丈量社区内土地，要贴近老百姓，与老百姓站在一线，增进警民关系，扎实做好社区警务工作，提高社区警务效能。第三是把增进人民福祉作为“枫桥式公安派出所”建设的重要目标，人民群众既是基层社会治理的重要参与者，又是服务对象，要坚持并切实做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，要怀揣着深厚的感情，深入群众当中做好联系和服务群众的工作，要主动了解人民群众的真实诉求，真心实意地和群众沟通交流，帮助群众解决问题和化解矛盾纠纷，减少可能影响到社会和谐的不稳定因素。第四是必须坚持民意主导警务。民意体现的是广大民众的社会诉求，关系到群众的切身利益。随着公民权利意识的觉醒，公民对公安工作的要求发生了显著变化，所以基层公安机关要结合人民群众现实需求，创新“枫桥式公安派出所”建设，革新“枫桥式”警务工作，以达到切实维护群众切身利益、满足群众美好生活需要的目的。

（三）坚持源头治理，始终遵循“防为主，防为上”工作理念

“枫桥经验”充分体现出预防为先，源头治理的治理理念。化解社会矛盾和应对社会治安问题以及防控犯罪，源头治理是关键。源头治理、预防为先和末端治理是两种不同的治理思路。末端治理的成绩容易看得见摸得着，短期目标收益明显，但这种短期收益容易与长期目标相冲突，并且还不能从根本上解决社会治理问题。源头治理的社会效益虽不能立竿见影，但对社会发展的影响是深远的。创建“枫桥式公安派出所”就要始终坚持“防为主，防为上”的工作理念，主动顺应信息化时代新要求，积极应对风险社会新挑战，把排查、化解、管控风险作为最重要的基础工作，切实把“两防”工作理念贯穿于派出所工作的各领域各环节，着力将派出所打造成为维护稳定的第一防线、警民关系的第一桥梁、市域治理的第一平台、公安工作的第一堡垒，努力实现矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位。

（四）坚持科技强警战略，推动智慧警务建设

科学技术的价值旨向就是服务于人类社会发展，人工智能、大数据等高新技术引发了新一代科技革命浪潮，这对国家安全、社会治理提出了新的挑战。公安机关需要抓住机遇，紧跟时代潮流，借助现代信息技术推动新时代科技强警战略向纵深发展[7]。首先是通过智慧警务平台整合社会资源，调动广大群众和社会组织的积极性，改变传统方式动员群众参与不充分，民众参与热情有待提高的被动局面，不断提升社会治理能力和水平。其次是运用大数据对社会治安情况进行分析和研判，提高对社会治安问题和突发性事件预测和研判的精准度，提出精准防控策略和靶向应对举措，在更高水平上维护社会和谐稳定，保障人民群众安居乐业与国家长治久安。最后是打造智慧服务应用体系，整合抖音、微信公众号、微博等网络社交媒介，统一搭建民生服务平台，向群众推送社会治安情况，传播防诈反诈小知识，针对不同人群和年龄段的社会群体，精准推送安全防范小知识，提高群众安全防范能力和意识。建立网络业务窗口，嵌入网上办证大厅、自助业务办理终端和智能机器人服务等，实现便民服务高效智能化办理。