全球数字经济治理现状及启示

李峄

自20世纪90年代美国率先掀起数字革命以来，数字经济逐渐成为全球经济发展的重要动力，争夺全球数字经济治理的主动权已经成为各国关注的焦点。数字经济是信息技术与产业深度融合后，引发一系列生产关系、社会关系的变化，而形成的新型经济形态。作为数字经济发展大国，我国应继续强化数字经济建设，积极探索国际合作议题的解决思路，提升政府应对数字经济的治理能力，主动推进数字经济发展全球共识。

一、全球数字经济治理的现状

（一）全球数字经济治理体系仍处在研究与探讨阶段

目前，全球性的数字经济治理框架尚未成形，数字经济治理体系仍处于探索阶段。

1.联合国一直主张在合作框架内对数字经济治理问题进行讨论，通过鼓励跨领域思考和行动破除孤岛意识，并在各利益攸关方之间建立信任关系。2019年6月，联合国数字合作高级别小组发布纲领性文件《相互依存的数字时代》，强调通过多边合作完善数字合作机制，降低全球数字鸿沟。2019年9月，联合国贸易和发展会议发布《2019年数字经济报告》，针对数字经济发展和治理提出了更为具体的内容，包括如何对数据的所有权和控制权进行分配，如何建立消费者信任和保护数据隐私，如何监管跨境数据流，如何利用数据促进相关技能的发展和能力的提升以及竞争政策和税收政策的更新等。

2.二十国集团（G20）将全球主要国家和国际组织聚集在一起，研究制定合适的数字化政策，旨在实现经济增长和解决数字化及其给社会规则带来的挑战。2016年G20杭州峰会启动了数字经济政策讨论，提出了《G20数字经济发展与合作倡议》，这是全球首个由多国领导人共同签署的数字经济政策文件，标志着世界数字经济发展正式走上全球性治理议程。2018年，G20布宜诺斯艾利斯峰会将重点放在数字政府、数字性别鸿沟、基础设施部署和数字经济衡量指标上，建立了全方位的数字政策库，并通过了《G20数字经济部长宣言》及《G20数字政府原则》等多个附件。2019年G20大阪峰会发布《数字经济大阪宣言》，宣布启动“大阪轨道”，承诺致力于推动国际政策讨论和国际规则制定。2020年以视频会议形式召开的G20数字经济部长特别会议，强调要通过数字技术和相应数字政策强化各国应对新冠肺炎疫情的能力。

（二）发达国家积极推动全球数字经济治理规则构建

一直以来，以七国集团（G7）为代表的发达国家，积极推进全球数字经济治理规则体系建设。自2016年起，G7开始组织信息和通信技术部长会议，强调基础设施投资、数字素养和可接入性的重要性，提出要促进跨境数据流动、隐私和数据保护以及网络安全，通过开放市场、交互操作标准促进创新，保护知识产权，推动研发等。2017年G7信息通信技术和工业部长会议联合发布了一份关于网络空间安全的国家责任声明，号召所有国家在使用信息通信技术时要遵纪守法、互尊互助，建立相互信任的关系，维护网络空间的稳定性与安全性。2019年G7峰会的主题之一是利用数字技术和人工智能创造的机会，针对社交网络服务等数字服务领域制定相应的消费者保护措施，进一步商讨解决有关数字税的问题。法国、英国等国试图以单边行动对互联网企业开征数字税，意图改变全球数字经济的税收规则。

（三）发展中国家参与全球数字经济治理的能力欠缺

以金砖国家组织为代表的发展中国家，以保护数据安全为主旨，参与全球数字经济治理。如2019年12月11日，印度电子和信息技术部向印度议会提交了《印度个人数据保护法草案》的修订版本，对敏感和关键性的个人数据实施限制政策，即要求本地化储存并限制跨境流动；制定社交媒体中介规范，要求社交媒体中介必须设置身份验证。2020年10月21日，《中华人民共和国个人信息保护法（草案）》公布并公开征求社会公众意见，其中，对个人信息的跨境流动进行了限制，充分保护境内个人信息安全。俄罗斯也出台了“第242-FZ号联邦法”《个人数据法》等法律，规定信息拥有者、信息系统运营方有义务将存有俄罗斯联邦公民个人信息的数据库存放在俄罗斯境内。

二、我国参与全球数字经济治理面临的机遇与挑战

（一）机遇

1.数字经济发展为我国参与全球数字经济治理奠定了基础。从总量来看，据中国信息通信研究院发布的《全球数字经济新图景（2020年）——大变局下的可持续发展新动能》测算，2019年我国数字经济规模居全球第二位（仅次于美国），达到5.2万亿美元。从贸易来看，据商务部研究院发布的《中国数字贸易发展报告2020》测算，2019年我国数字服务进出口总额达2718.1亿美元，较2005年增长了4.6倍，其中，数字贸易企业在2019年全球500强中上榜217家，总估值为9413.8亿美元，位居世界第一。从数字基础设施来看，5G布局走在世界前列。国家统计局数据显示，2020年以来，我国5G商用加快推进，截至2020年10月，从已建成开通5G基站超过60万座，5G终端连接数超过1.5亿台（部）。从技术研发来看，据德国联邦经济事务和能源部2020年3月公布的最新5G行业专利报告数据，截至2020年1月，全球5G专利声明达到95526项，申报的5G专利族21571个。其中，我国企业声明的5G专利占比32.97%，居全球第一。随着我国数字经济的持续快速发展，未来，我国参与全球数字经济治理的需求将逐渐增大。

2.丰富的数字经济议题为我国争取国际话语权提供了新契机。传统议题下的国际话语权格局较难打破，基于数字经济发展的新议题成为我国争取国际话语权的新渠道。我国作为2016年G20峰会的主席国，首次将数字经济列为峰会的一项重要议题，主持起草了《G20数字经济发展与合作倡议》，提出了数字经济概念、发展理念以及原则，贡献了中国智慧。在2019年5月举行的世贸组织电子商务谈判中，我国积极提交首轮提案，旨在通过互联网实现交易的跨境货物贸易及物流、支付等相关服务，推动建立规范便利、安全可信的电子商务交易和市场环境。在2019年的日本G20峰会上增加了人工智能（AI）议题，新原则主张AI在带来促进经济增长等好处的同时，可能对就业造成影响并带来数字鸿沟，倡导为人类意志决定留下余地等安全措施以降低伦理风险。目前，全球数字经济领域的相关议题还包括数据流动、知识产权和数字贸易等，均为我国争取国际话语权提供了新契机。

（二）挑战

■风月窗间｜李强/摄

1.利益多元化增加了我国参与的难度。当前各国数字经济发展阶段不同，利益多元化显著，导致我国参与全球数字经济治理的难度增大。数据作为数字经济的生产要素，是参与全球数字经济治理的关键领域，各国对数据安全问题主张不同。如美国在数据治理领域树立“长臂管辖”规则。2018年通过的《澄清境外数据合法使用法案》规定，只要是在美国实际开展业务的公司，无论数据存储在何处，都属美国管辖，赋予美国政府调取存储于他国境内数据的合法权利。但美国的数据，只有符合特定条件的外国政府经美国同意后才能调取。欧盟注重数据安全、电子商务公平性原则及个人信息保护，并出台了个人隐私保护法案《通用数据保护条例》（GDPR），欧盟境内成员国之间的非个人数据能跨境自由流动，对于欧盟外国家和地区的数据流动，欧盟采取分级管理的策略。对于欧盟认可的、能够提供“充分保护措施”的国家或地区，数据流入不需要获得额外批准和授权（目前仅有加拿大、阿根廷等12个国家和地区满足这一条件），对于其认为无法达到“充分保护”水平的国家、地区和企业，欧盟则通过提供标准合同文本约束和保护其与数据接收方之间的传输行为。日本则在TPP/CPTPP条款的基础上，提出政府不得限制特定网站和互联网服务、不得违反正当程序要求企业披露数据和商业秘密等，对数字贸易安全治理制定了较高的标准。

2019年以来，各国都已经意识到数据安全治理的重要性，纷纷加快构建数字经济治理体系，这对我国参与全球数字经济治理提出了更大的挑战。

2.数字技术的广泛应用加剧了我国参与的复杂性。数字技术与各领域的深度融合要求国际治理体系随之进行适度调整，增加了我国参与全球数字经济治理的复杂度。如人工智能与交通运输融合，出现自动驾驶。2017年以来，美国就开始使用无人驾驶卡车进行全境送货。2020年10月21日我国首个常态化运营的5G无人驾驶公交落地苏州，北京和长沙也先后放开了无人驾驶出租车服务。随之出现的是亟需解决的伦理问题：无人驾驶出现车祸时，应该如何做出判定，其中的算法法则应该如何设定，责任应该如何划分。此外，数字贸易中的知识产权问题也是近年来各国关注的重点。据联合国贸易和发展会议统计，2019年全球云服务市场规模同比增长26%，全球服务贸易中一半以上已实现数字化。数字贸易成为国际贸易发展的新方向。由于数字贸易处于网络虚拟空间，侵权行为更为隐蔽，相应的知识产权保护难度将增大。加之数字技术应用还需要克服数据跨区域流动障碍、解决信息不对称、调整不同区域的资源分配不均等多方面的适配性问题，这对我国监管体系均是巨大考验，进一步增加了我国参与全球数字经济治理的复杂性。

三、启示

（一）加快数字技术与产业融合

我国应大力发展数字经济，夯实内生动力，为参与后疫情时代全球价值链重塑打下基础。

1.加快大数据中心、人工智能、产业互联网和5G等数字经济基础设施建设，为数据、技术、人员和服务的流动提供更好的基础条件。鼓励集成电路、新材料、新能源和生物医药等战略性新兴产业与数字技术融合，积极推广自动驾驶、智能穿戴和智能研发等，提升我国经济的价值层级。

2.加大对中小企业数字化转型的支持力度，进一步降低宽带上网和移动通信费用，增加对贫困人口数字产品消费的补贴，缩减“数字鸿沟”。同时，增强数字贸易对国内产业发展的拉动作用，培育一批细分领域的数字贸易龙头企业，打通国内国际“双循环”。

（二）以先行先试探索国际议题的解法

以自贸区、自贸港为抓手，先行先试全球数字经济领域的重要议题。

1.在数据治理方面，探索建立科学分类、风险分级的治理体系。考虑公众权益、个人隐私、企业合法利益和国家安全等因素，结合数据共享需求，分类制定不同的风险管理规范和流动标准。对涉及国家秘密、国家安全的重点行业（如金融、石油、电力、水利等）的数据，交由相关主管部门进行统一监管，实施跨境数据流动限制；对与政府有关的数据、企业商业秘密数据以及个人隐私的敏感数据，严禁跨境数据流动；其他纳入统一治理体系的数据，可由企业（平台）承担安全主体责任，适当放宽数据自由流动的要求。

2.在网络空间安全方面，实施分级分类多元治理。分类即针对政府和公共部门的算法系统和商业领域的算法系统设定不同的监管要求；分级即对于一般的商业算法系统如定向推送、个性化广告等采取事后追究法律责任的方式，对于具有与政府和公共部门的算法系统应用类似的重大影响的商业算法系统可考虑一定程度的事前监管。此外，在防范技术滥用的同时也要给网络空间发展留有余地，采取分类分场景监管、行业自律、技术对抗以及数字素养提升等多元化的举措，在防范风险的同时促进对深度伪造技术的妥善利用。

（三）促进治理能力与数字技术应用的协同

数字经济的发展给政府治理带来了新挑战，因此，应尽快建立适应数字经济发展的治理体系。

1.给予数字企业试错机会。强化引导类产业政策，创新政策支持方式，鼓励数字新业态新模式发展，建立数字经济企业保险基金，降低企业“试错、容错”风险。

2.构建系统性风险防范机制。建立健全数字经济统计体系，探索风险监测、预警、处置体系，及时发现潜在经济风险，科学划分风险等级，强化风险控制能力。

3.完善国内数字贸易治理能力。推动个人和企业数据使用规则、数据管理规则和电子交易相关规则建设；推动数字经济相关行业的自律机制建设；建立数字贸易核算体系和信用体系，搭建数字贸易数据库。

4.提升应对结构性失业的能力。引导企业妥善处置员工安置和补偿工作，建立健全失业保险、社会救助与就业的联动机制，完善“互联网+”灵活就业的工资保险制度。

（四）以新冠肺炎疫情防控为契机寻求发展共识

自新冠肺炎疫情在全球蔓延以来，线上购物、娱乐、教育、办公和医疗已经成为常态，我国应抓住机遇寻求数据流动、信息共享、数字贸易等领域的国际合作新路径。

1.推动人类生存发展所需的数据流动和信息共享，加快医药研发交流，加强生态环境数据互通，共同抵制全球性灾难。

2.探索构建全球数字贸易新规则。着力推动跨境货物贸易便利化等相关规则的制定，打造“中国模板”。积极推进数字贸易中的知识产权保护规则制定，构建“一带一路”跨境电子商务标准框架，为制订全球数字贸易规则提供参考。维护多边贸易体制，以自贸区建设为重点，加强区域之间的贸易协作，为数字贸易规则谈判提供良好的外部环境。

注释：

①数字革命指将计算机所产生和处理的电子信号，用“1”或“0”转换以后可以变成图像、文字、声音和数据等方式加以处理的数字处理方式的变革。其标志是电脑的发明和数字化时代的到来。