数字政府背景下全球个人数据开发进展研究

罗力

摘要：如何更好地发挥原本位于政府部门或民营企业内的数据，让数据能被更灵活的开发应用，也被各国视为推动数字经济发展的重要手段。MyData是促进以人为中心的个人数据运用为目的的先进理念，最早是由芬兰交通运输部在2014年提出来，这也是一种新方法，能够在一定程度上实现个人数据管理的范式转换，将个人数据转化为作为个人可以控制和开发的资源。该文回顾了芬兰、英国、日本、韩国和新加坡的相关政策与做法，发现这个理念已经在一些国家推广，涵盖了政府、金融、健康医疗等领域。目前最常见的MyData服务，就是由中央或地方政府提供的单一窗口或一站式整合服务。如果要进一步推动MyData的发展，有必要对MyData服务架构进行定义，构建良好的数据治理环境，制定一套明确的操作指南。

关键词：数字经济;数字政府;数据治理;MyData

中图分类号：TP3      文献标识码：A

文章编号：1009-3044（2021）34-0022-03

近些年来，在全球数字化转型浪潮冲击下，数据的价值得到进一步重视。如何更好发挥原本位于政府部门或企业内的数据，让数据能被更灵活地开发应用，也被各国视为推动数字经济发展的重要手段。经济合作与发展组织在2019 年出版的《衡量数字化变革：未来的路线图》（Measuring the Digital Transformation： A Roadmap for the future）研究报告将移动互联网、云计算、物联网、人工智能和大数据看作主要的数字转型驱动力，而数据将扮演一个重要角色，数据也将成为数字治理的核心要素。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》将加快数字发展、建设数字中国作为独立篇章，提出要加快出台大数据、软件、信息通信等产业“十四五”专项规划，推进数字产业化和产业数字化，加强数字社会、数字政府建设，分级分类推进新型智慧城市建设，建设智慧城市和数字乡村。2021年初，浙江省、上海市相继出台了数字化改革，数字化转型的重磅文件。然而数据的开发应用，尤其是极具价值的个人数据，因为涉及个人隐私，在全球纷纷出台法律或设立监督部门，加强对个人数据进行保护，以免个人数据被泄露和滥用的背景下，一些国家在个人数据保护法律中积极融入了个人数据自主控制的原则，试图在数据保护之间取得一种平衡。欧盟《一般数据保护条例》赋予了数据主体一系列新的权利，比如数据可携权，即数据控制者必须同意用户带走自己的数据，在不同的服务商中转移自己的个人数据，这充分体现了个人数据的自主权。MyData数据自主开发利用是试图在个人数据保护与开发利用两者之间找到平衡的一种创新理念，目前已经在一些国家推广，涵盖了政府、金融、健康医疗等领域。本文对近些年来芬兰、英国、日本、韩国、新加坡等国家推动MyData的情况进行梳理，以期对我国数字政府的建设提供有益的借鉴。

1 MyData的起源和内涵

MyData是一种理念，而非一个具体的产品、服务，解决方案或平台，涉及包括政府、银行、证券、保险、健康医疗等行业。这个理念最早正式出现在芬兰交通运输部在2014年发布的关于《MyData-A Nordic Model for human-centered personal data management and processing》白皮书。该报告介绍了MyData的框架、原理和模型。其核心思想是将过往以组织为中心的数据管理模式转向为以个人为中心，并将个人数据视为数据主体所能掌控的资源。MyData讲求互惠互利，对个人、组织和社会都会带来不同程度的好处，能增加彼此之间的信任。

MyData包含四个不同角色，分别是个人/数据主体或者账户拥有者、数据系统管理者、数据源及数据用户/服务提供商。个人/数据主体或者账户拥有者是个人数据的建立者，使用MyData賬户连接新的应用服务，且以表示同意的方式授权数据传输。数据系统管理者负责提供MyData账户和相关服务。账户可以用来进行同意授权的数字管理服务。数据提供者经个别民众同意收集个人数据，再将个人数据提供给服务提供商。数据用户/服务提供商则是利用个人数据提供服务的角色。MyData的基本运作模式是采用授权的方式，促使数据在数据提供者和用户之间流动;同时数据可移植性使得数据的转换变得更为便利。MyData的基本原则是：（1）个人可以访问和控制数据，并保护数据的隐私;（2）数据在技术上应易于以标准化格式访问和使用;（3）利用共享基础架构和分散管理打造开放型商业环境。

2 国外推动MyData开发利用的实践进展

2.1 芬兰的实践进展

芬兰是较早开展MyData实践的国家，早在2014年就通过《MyData-A Nordic Model for human-centered personal data management and processing》白皮书向全世界介绍了MyData的框架、原理和模型。芬兰将MyData模式定位为国家基础建设的高度，主张以民众作为数据经济发展的中心，以及增加个人数据使用方式的透明度，让民众主动提供个人数据的可能性大大增加。目前芬兰大力推动MyData在健康数据以及大众交通运输服务方面的运作。在健康数据分享和使用方面，芬兰将MyData的数据自主理念扩展到民众的电子医疗纪录，让民众能够获得自己的医疗纪录、用药处方、个人健康信息，并可和医疗保健服务业者、药店分享数据。在大众交通运输方面，芬兰交通运输部在名为traficom eService的大众交通数字化服务中，引入MyData理念。当个人用户注册后，即可在系统中查询自己使用大众交通运输的纪录，也可以禁止这些个人数据分享给第三方服务商使用，还可以选择禁止事项，例如禁止商业应用、禁止出现在公开接口、禁止与交通有关目的的使用、禁止用于发展创新活动等。芬兰从2016年开始每年举办MyData年会，让个人、组织在年会现场交流MyData经验。他们将数据开放的精神拓展到个人数据的收集和使用，确保民众有了解、查阅、修改、使用、分享、出售个人数据的权利。

2.2 英国的实践进展

Midata计划是英国商务创新技术部在2011 年发布的消费者赋权策略中的一个重要组成部分，是由政府和产业界共同组成的“Midata 创新实验平台”负责运行，旨在通过安全的电子格式与程序对接，消费者可将其消费数据进行转移和使用，企业除了可以增强与消费者间的信赖关系外，并使消费者根据个人需求做出更好的决策，更进一步促进企业间竞争与推动创新的服务模式。该计划目前仍属于自愿性参与计划，不过仍授权主管机关可以强制要求企业释放出与Midata有关的数据。2013年英国通过《企业与规制改革法案》获得授权，指定能源、个人银行活期存款账户、信用卡与手机产业率先配合实施Midata，同时提供评估未来是否需要以法规强制企业实施Midata。

为改善 Midata 所面临障碍，英国政府修正推动方向与利用其他政策来弥补缺陷，包含通过API接口将数据开发达到最大效果，使消费者可以通过设计平台直接了解个人事务数据轨迹，而无须下载与上传增加传输流量与储存空间，进而鼓励自愿性将其数据进行共享。2015年起英国政府以法律形式推动发展开放银行，不仅要求银行开放数据，还主导制定技术规格，建立统一的开放银行API标准。政府规定只要用户同意，银行就必须通过统一的API接口，将数据授权给受到监管的第三方服务商使用，从而改善用户的金融服务体验。英国民众已经可以通过第三方服务商提供的App获取自己在多家银行所开立的账户信息，比如账户余额汇总、交易纪录分析等，不用再逐一登录各家银行的App。

2.3 日本的实践进展

日本政府认为，在保护数据与隐私的同时，仍要促进数据流通，打造让各种数据流通、利用的环境，才能实现第四次工业革命与社会5.0的愿景。因此，日本政府希望构建一个能使个人积极参与，进而促进数据流通与利用的机制，这称为“数据信托机制”。数据信托在名称上并没有使用MyData，但其内涵都和其他国家推动的MyData相近。日本推动建立数据信托机制最主要的原因就在于促进数据的自由流通。在数据信托机制中的关键角色便是数据银行，这是基于与数据当事人间的委托契约，通过个人数据保存系统管理个人数据，根据数据当事人指示或事前指定的条件，在判断合理性后向第三方服务商提供数据。日本政府还针对数据银行的资格、业务内容及委托契约，分别在2018年至2019年先后出台了《数据信托功能认定指引》的第一版及第二版，分别针对数据银行的基本功能、目的，及其与数据主体间的关系进行说明。与数据银行相关的是个人数据保存系统，是指可让数据当事人根据自己的意思，保存跟管理个人数据，并且可向第三方服务商提供自己数据的系统。个人数据保存系统可以是分散型，也可能是集中型。

目前有不少公司希望以数据银行身份，在市场中推出数据信托服务，较著名的有三菱UFJ信托银行、电通集团、日立制作所、富士通等。日本My Data Intelligence公司在2019年7月宣布推出数据银行服务，该服务保存个人购买历史等数据并提供给想要利用数据的企业。

2.4 韩国的实践进展

2018年，韩国科学技术信息通信部发布了包括三大策略在内的《数据产业促进战略》。该战略是韩国为应对第四次工业革命而制定的DNA战略的一部分，其包含的三大策略分别是数据使用系统模式的转化、创新数据的全周期价值链以及奠定全球数据产业的发展基础。保障民众的MyData是数据使用系统模式转化的一大重点。个人可以直接从医疗机构、金融机构下载和使用个人数据，也可以提供给第三方服务商。个人数据使用项以本人意愿为主进行转换。在没有个人信息相关法律修订的情况下，通过引入MyData，可以不需要进行身份识别就可以使用数据，这能够提高数据的使用价值。

韩国政府在2019年亚太经济合作组织电子商务指导小组中还提出《促进亚洲太平洋区域MyData生态系统：挑战、机会及最佳实务》倡议计划。韩国Mydata 生态系统计划主要强调个人是其个人数据的原始所有人，通过新兴服务使个人能够通过“以个人为中心的控制方式”主导个人数据使用，该计划的总体目标是期望同时达到个人数据的保护与再利用。2019年更进一步在MyData计划中强化数据主体对于数据利用的目的及第三方直接与间接利用形式的确定，并将MyData扩展到医疗领域和能源领域。韩国金融委员会于2020年12月22日举行了例行会议，在35家申请MyData初步许可的公司中，有29家公司通过初审。其中，有13家金融公司。金融服务委员会计划发布“MyData指南”，其中包括MyData服务订阅和同意方法、通过MyData提供的信息范围、安全数据传输方法，以及消费者保护计划等。

2.5 新加坡的实践进展

2016年，新加坡政府推出了MyInfo计划，并在同年5月上线平台。MyInfo是新加坡科技局建立的一个重要的平台，也是推动新加坡数字政府建设的重要助手。MyInfo由科技局从移民局、税务局等各个政府部门将民众的个人姓名与登记地址等基本数据整合成单一的数据文件。民众可以自行决定是否加入额外的信息，如年收入、教育程度、就业情况等。民众还可以从政府提供的个人数据库MyInfo中，更新个人的基本数据，包含姓名、联系方式、就业、教育、家庭等个人数据，并且只需要填写一次，未来使用任何政府服务时，就无须再填写个人数据。在MyInfo平台上民众可享受的服务横跨六大政府机关、涵盖公共住宅、育儿津贴申请等。不过，MyInfo的功能并非建立一中心化数据库，而是让有关部门在民众同意下，能够获取使用该民众提供给其他部门的数据，因此民众个人数据仍然由个别业务主管机关所保有与管理维护。民众在MyInfo完成注册后，后续在此平台进行任何业务申办，只要点选表单网页上的”获取我的信息“按钮，承办机关就可取得现有数据，从而减轻民众向不同机关申办服务就要重复提供数据的负担。新加坡政府在2019年还推出了MyInfo Business服务，即通过MyInfo平台扩展，使企业能够管理其自身与其客户的个人数据，并为其提供更为方便的服务。自2019年1月以来，MyInfo Business已与三家新加坡本地银行：新加坡星展银行（DBS）、华侨银行（OCBC）和大华银行（UOB）进行试点，促进中小企业的快速信贷评估，平均交易时间将縮短60%至70%。

3 小结

Mydata是促进以人为中心的个人数据运用为目的的先进理念，最早是由芬兰交通运输部在2014年提出来的，这也是一种新方法，能够在一定程度上实现个人数据管理的范式转换，将个人数据转化为作为个人可以控制和开发的资源。各国政府都在寻求如何兼顾个人隐私保护与个人数据开发效益的创新领域，本文回顾了芬兰、英国、日本、韩国和新加坡的相关政策与做法，发现目前最常见的MyData服务，就是由中央或地方政府提供的单一窗口或一站式整合服务。但随着时间的推移，越来越多民营企业也积极加入，协同提供跨部门的数字服务。目前我国正处于发展数字政府和提供个性化数字化服务的时间点，除了要做好网络安全和数据安全防护外，还要兼顾数据开放与数据再利用及经济价值的发挥，借助5G、人工智能、大数据、云计算等新兴信息技术和新的理念，实现数据驱动创新，最终实现智慧政府。鉴于MyData涉及多种个人数据，而这些数据又多分散在不同机构中，因此如果要进一步推动MyData的发展，有必要对MyData服务架构进行定义，构建良好的数据治理环境，制定一套明确的操作指南。民众作为MyData数字化服务的使用者，其使用习惯、经验、身份验证、个人数据授权等流程，也值得诸如上海“一网通办”平台在升级改造时加以借鉴。另外，为了落实当事人权利保障，这些中介平台的基本权利、义务及相对应的规范，如当事人权利的维护及授权范围内使用的确认，必须通过一定的内部流程，甚而需要依靠第三方的监管。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm.

[2]  刘新海谈本人数据管理：个人数据管理和处理的新模式[OL].http：//finance.sina.com.cn/zl/china/2021-01-12/zl-ikftpn nx6187666.shtml.

[3] 芬蘭数据输入：我的数据我可以做主[OL]. https：//finland.fi/zh/shangyeyuchuangxin/fenlanshujushuruwodeshujuwokeyizuozhu.

【通联编辑：朱宝贵】