行政复议法修改对实质性解决行政争议的回应

●徐运凯

2020年2月，中央全面依法治国委员会第三次会议提出，要“落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和解决行政争议的主渠道作用”。《行政复议法》修改的关键，就是通过完善相关制度设计，推动解决行政争议的主渠道目标的实现。理论上，作为解决行政争议的主渠道，确保行政复议能够吸纳大多数行政争议是基本前提，而将吸纳的行政争议真正化解在行政复议程序中，即“实质性解决行政争议”，则是关键依托。鉴于此，在修改《行政复议法》过程中，必须对行政复议如何体现并强化实质性解决行政争议提出方案，做出回应。作为近年来多元纠纷化解争议体系的基本目标导向，“实质性解决行政争议”并非学理概念，其内涵界定、价值构造及实现路径等问题亟需充分的理论供给。本文将结合行政复议实践，通过对“实质性解决行政争议”的概念溯源和解构，阐释实质性解决行政争议的现实及理论逻辑，进而分析研判实现行政复议实质性解决行政争议的内在机理及核心要素，以期为《行政复议法》修订更好地回应现实需求、彰显制度优势，切实提升行政复议实质性解决行政争议的能力，进而为实现主渠道目标提供理论注解和逻辑指引。

一、实质性解决行政争议的概念界定及类型化分析

基础概念澄清构成学术研究的始点。《行政复议法》修订要聚焦并凸显实质性解决行政争议的目标导向，有必要回顾实质性解决行政争议概念的提出背景及发展演进，进而对其作出准确界定和类型化分析，这是通过修法实现实质性解决行政争议目标的前提和基础。

（一）实质性解决行政争议的提出及其界定

“实质性解决行政争议”这一概念，最早由最高人民法院针对行政审判中出现的“上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、原告服判息诉率低”问题，作为防止程序空转的工作要求而提出的。“实质性解决行政争议是最高法院最近几年特别强调的一个命题，围绕这个命题进行了一系列的制度创新和工作机制的改革和完善。”〔1〕江必新：《论行政争议的实质性解决》，载《人民司法》2012年第9期，第13页。随着经济社会的快速发展，社会转型期行政争议高发频发的态势，推动行政复议、行政诉讼等相关制度由早期强调监督规范行政权力运行向解决行政争议转变。2014年《行政诉讼法》修改正式将解决行政争议增加为立法目的，置于保护公民权利和监督依法行政之前，并以实现实质性解决行政争议为主线，充分体现对行政审判这一新职能定位的强化。检察机关亦积极对此予以探索推进。2019年10月，最高人民检察院在全国部署开展为期一年的“加强行政检察，监督促进行政争议实质性化解”专项行动，将行政争议实质性化解工作列为行政检察的核心任务。〔2〕参见闫晶晶：《如何解决行政争议实质性化解“老大难”问题？》，载《检察日报》2020年3月8日，第2版。

理论上，法治语境中的行政争议“实质性解决”应与“法律上解决”相对应。所谓“法律上解决”，是指行政争议已走完法律程序，在形式上已经结案。但法律程序的终结并不必然意味着行政争议的彻底终结。实践中，仍然大量存在行政争议当事人对法律程序的处理结果不满意，继续申诉上访或者以其他方式表达诉求，即所谓的“案结事不了”“官了民不了”。这种现象既不利于当事人权益的维护和社会秩序的稳定，也损害了法治的权威，同时耗费了大量行政和司法资源。为回应实务界对于构建实质性解决行政争议理论和制度体系的现实需求，近年来理论界围绕行政争议实质性解决问题逐渐展开讨论。但对何谓实质性解决，目前尚未形成明确共识。有学者从纠纷解决的表现形式及社会效果出发，提出纠纷的实质性解决应包含三层意思：（1）案件已经裁决终结；（2）当事人之间的矛盾真正得以解决；（3）通过案件的审理，明确了此类案件的处理界限。〔3〕参见江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载《法律科学》2011年第6期，第54页。也有学者从争议解决效果的角度，认为行政争议实质性解决应包含三层内容，即纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。〔4〕参见贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现——以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期，第67页。还有学者认为，行政争议的实质性解决从表现形式上至少应有两方面内容：（1）行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，程序获得实质终结；（2）行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理，原告权益获得实质救济。〔5〕参见王万华：《行政复议法的修改与完善研究——以实质性解决行政争议为视角》，中国政法大学出版社2020年版，第23页。尽管前述观点在表达上有一定的差异性，但在实质性解决行政争议的基本特征就应当是在法律程序终结的同时，同步实现行政争议的实体层面终结的认识上是一致的。

笔者认为，作为解决行政争议目标演进的升级版，实质性解决行政争议，是指行政争议在法定解决纠纷体系中实现了公正化解，当事人对裁判结果予以认同，争议状态就此终结，即实现了行政争议的法律之维和事实之维终结的一致性，本质上反映了对“案结事了”和“定分止争”两种状态充分融合的追求。其内涵至少应当包含三个方面：（1）裁判程序的及时和公正，既凸显法律程序的规范优势，又注重实现效率与“看得见正义”的有机统一，确保“正义不仅能实现，而且迅速便捷”，这构成行政争议事实上得以终结的基本前提。（2）审查内容的全面和深入，强调审理构造和标准的有效覆盖，可以穿透行政争议充分涵摄当事人的法律诉求和实际利益诉求。既关注所涉行政行为的合法性和合理性，又注重对当事人维权动因的关切回应，从而在实现监督和倒逼依法行政的同时，完成对行政法律关系的整体修复。（3）裁判结果的彻底和有效，即追求裁判结果的安定性，以提升人民群众对个案结果的满意度为宗旨，裁判形式和内容要充分回应“以人民为中心”的价值要求，同时兼顾实现社会秩序的稳定，在监督依法行政过程中解决维稳的社会治理需求。

（二）需要“实质性解决”的争议类型

当抽象一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，首先会想到的补助思考方式就是“类型”。〔6〕参见［德］卡尔·拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第337页。类型化研究范式，是全面、精准澄清实质性解决行政争议的内涵和外延，探寻实质性解决行政争议全貌的重要途径。从“实质性解决行政争议”的表达语境来看，其要解决的问题是除裁判结果不公导致当事人不满外，更多的应当是指案件裁判在事实认定和法律适用等方面并不存在明显的违法问题，但法律程序终结后未能达到“定分止争”的办案效果。只有充分研判实践中未能实质性解决的行政争议情形，才能找出“案结事不了”的症结，提出“对症下药”的良策。

自1999年《行政复议法》施行至2020年底，“全国各级复议机关累计办理复议案件247.8万件，纠正违法或不当的行政行为29.7万件，纠错率达14.4%，办结案件中约70%的申请人信服复议结论，不再提起行政诉讼”。〔7〕《出台近21年 行政复议法修订草案年底前提请审议》，载中国长安网，http://www.chinapeace.gov.cn/chinapeace/c100007/2020-07/10/content_12370359.shtml，2021年5月25日访问。实践中，有30%的案件未能通过行政复议实现“案结事了”。通过对这些未能在复议程序中结案的案件进行梳理，结合相关行政诉讼的结果，历经复议和诉讼后无法得到定分止争的行政争议，主要可以被归纳为以下两种类型：

1.未经过实体审理的行政争议。为维护法的安定性，法定救济机制设置了法定期限制度，如果当事人提出行政复议申请或起诉已经超过法定期限，将导致案件无法进入程序。正常情况下，公众应当知悉其权利受损时需在一定期限内寻求救济。若其在法定期限内怠于行使权利，则不能再继续行使权利，即所谓“法律不保护权利上的睡眠者”。但现实情况是，由于我国的法治社会基础总体薄弱，群众依法维权的意识和能力尚需加强，争议发生时，往往并未首选行政复议、行政诉讼等法定渠道解决，而是以信访投诉等形式寻求救济。这些行政争议进入信访程序后，信访部门要按规定将其分流回行政复议或诉讼渠道。〔8〕2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，要求建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，把解决涉法涉诉问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理。但此时，可能已经超过了申请行政复议或起诉的期限，无法进入正式程序，即使行政复议机关和人民法院依法作出裁判，当事人也会因诉求未能解决而继续申诉或回流到信访。

2.经过实体审理后仍未能解决的行政争议。主要表现为以下三种情形：

第一，当事人的法律诉求与真实的利益诉求显著错位。这在很大程度上是由行政争议本身的特点导致的。表面上，当事人需要以行政行为的合法性或者合理性来启动审查机制，但其真正关注的却是背后的实际利益。与此同时，以行政行为为中心的行政争议审理构造使裁判机关往往容易忽略或者无法深入对涉案行政法律关系进行全面审查。而如果仅就案论案，浮在表面进行“依法”处理，即使裁判机关依法纠正了行政行为，由于当事人的真实利益诉求没有得到满足，其也会对裁判结果表示不接受。特别是近年来，大量征地拆迁等领域的行政争议在未能有效化解后，转以政府信息公开、举报投诉等形式出现。这种制度功能异化后的行政争议，法律诉求与实际诉求的差异更为明显，也给实质性解决争议带来了更多挑战。

第二，争讼法律关系复杂或者涉及敏感因素。实践中，行政争议与民事争议交织的情形较为常见，“有相当一部分行政争议涉及民事法律关系，或以民事法律关系为基础，或因处理民事法律关系争议而引发”。〔9〕同前注〔4〕，贾亚强文，第68页。尤其是有的行政争议需要以民事争议的解决为依据，如在“一女二嫁”的农村土地承包经营合同主体中，一方申请裁判机关撤销行政机关为另一方颁发的土地权属证明等。如果不能同步解决民事争议，行政争议完全无法得到有效处理，还可能引发更多循环。此外，很多行政争议涉及历史遗留问题，作出行政行为时的政策依据或者现实情况已经发生重大变化。如有些行政复议案件中反映出的在企业职工养老保险制度、退役军人安置制度等方面的政策变迁过程中产生的行政争议。这类行政争议原始事实年代久远，又涉及重大政策调整等，且普遍具有群体性因素，客观上很难通过是非曲直的简单判断实现定分止争，实践中也必须更加包容审慎地加以解决。

第三，当事人的诉求明显超出法定限度。此类行政争议中，当事人往往片面追求个体利益的最大化，“望多无穷”“望轻无已”，甚至要求满足其超出法律规定外的利益诉求。无论裁判机关采取何种形式，只要其诉求得不到满足，就会持续采取申诉、信访等方式继续主张权利。尤其是涉及一些基本民生托底型案件。这类案件大多因征地拆迁、城市旧改、工伤认定等行为引发，当事人往往身陷艰难处境需要给予托底式的特殊民生保障。〔10〕参见章志远：《行政争议实质性解决的法理解读》，载《中国法学》2020年第6期，第126页。尽管此类案件的当事人诉求可能超出了法定限度，无法通过对争讼法律关系的裁判予以支持，但仍有必要从弱势群体基本生存权益保护的角度予以充分关注。

现阶段我国行政争议的前述特殊性决定了强化实质性解决行政争议的必要性和正当性。基于上述行政争议的产生机理，寻求实质性解决之道，必须以实践中行政争议化解难点的具体类型为切口，坚持系统思维和问题导向，研判分析每种类型的产生原因及规律特点，将“标本兼治”“辩证思治”的理念贯穿行政争议解决的全过程。具体而言，实质性解决行政争议的理想模式，就是在受理、审理及裁判行政争议过程中，基于类型化的逻辑，在坚持法治框架的同时，尽力探寻裁判机关依法履责能动性的最大限度，将个案的法律效果、政治效果和社会效果有机统一作为裁判的根本遵循，通过实质性维权实现行政争议的实质性解决，进而实现“定分止争”。

二、实质性解决行政争议应当处理好的关系

“纠纷是指社会主体间的一种利益对抗状态。作为社会现象，纠纷对于社会的意义在与秩序相映衬中，得以呈现出来。”〔11〕何兵：《现代社会的纠纷解决》，法律出版社2003年版，第1页。纠纷的解决过程，同时也是规则和秩序的逐渐生成过程。实质性解决行政争议的重点和难点，就在于要实现解决争议的规范性与实效性之间的平衡与协调。面对纷繁复杂的行政争议，法治是解决问题的底线。依法化解争议的价值不仅在于消弭分歧、化解矛盾，更在于确立规则，构建秩序。从表面上看，依法解决行政争议的成本略高，但其中既包含有解决纠纷的成本，也有秩序构建成本，而这恰恰是全面推进法治社会建设的必然要求。与此同时，纠纷解决机制在保持法治底线的同时，也必须有足够的制度弹性，才能适应社会转型期矛盾纠纷化解的社会治理刚需。针对行政争议的复杂性和多样性，推动法定机制实质性解决争议的“破解之道”，必然要求强化法治思维和法治方式，在法治轨道上推动行政争议的妥善解决，并着重处理好以下五大关系。

1.监督依法行政与解决行政争议的关系。从制度功能看，行政复议、行政诉讼等法定争议解决机制均兼具监督权力、救济权利和化解争议的三重功能。在理想状态下，三者之间应是相互支撑的，即通过对行政行为的有效监督，可以实现相对人权利的充分救济，也应实现行政争议的有效化解。而实际上三者在相互关联的同时，亦存有张力。其中，争议化解与权利救济之间的一致性更多，而与监督权力之间往往存有紧张关系。监督权力并不意味着一定能够化解争议，“原告是自身利益的最佳判断者，其对于维护行政法律秩序，推进依法行政等宏大叙事往往并不热衷，真正关心的是合法权益能否得到切实保护，争议涉及的实质问题能否得到高效彻底的解决”〔12〕同前注〔4〕，贾亚强文，第70页。。

随着中国特色社会主义事业进入新时代，社会治理面临的形势任务，以人民为中心的发展理念都决定着必须进一步协调纠纷化解机制的法治属性与政治属性，将化解争议这一功能摆在更为重要的地位。“化解争议是行政诉讼的最终目的。一个诉讼制度如果不能定分止争，这个制度注定是不能走远的。”〔13〕郭修江：《监督权力 保护权利 实质化解行政争议——以行政诉讼立法目的为导向的行政案件审判思路》，载《法律适用》2017年第23期，第12页。不论是行政复议还是行政诉讼，都要以化解争议为目标，在实质性解决行政争议的过程中，实现对行政相对人权利的充分救济和对行政权力运行的有效监督。

2.形式法治与实质法治的关系。从解决行政争议的逻辑看，这一关系主要表现为行政行为合法性审查和行政实体法律关系审查之间的关系。长期以来，理论界和实务界对于这一问题的热烈讨论，主要原因是在行政审判活动中反映出的以行政行为合法性为中心的局限性。“我国法律对行政行为合法性的要求存在某种形式主义的偏向。法院在审查行政行为时，也只能就法律要求进行合规则式的审理，而无法保证行政行为符合实质意义上的公正与合理。”〔14〕杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008版，第29页。“生动丰富的社会生活与机械严格的形式法治之间存在紧张关系，使得法官如严格适用法律对行政行为进行合法性审查，将只能在法律规范层面解决行政行为合法性问题，实现的是客观公法秩序，无法触碰到争议的核心内容及原告实体权益。”〔15〕王万华：《行政复议法的修改与完善——以实质性解决行政争议为视角》，载《法学研究》2019年第5期，第103页。这种情况下，即使当事人形式上获得胜诉，但由于争讼的行政法律关系并未变化，特别是基于首次裁判权原理，裁判机关在采取撤销行政行为或确认其违法时，无法进一步明确行政机关应当作出何种行为，当事人实体权益的维护也往往需要通过新的程序才能启动。这极大弱化了对行政权力的监督效果，还可能因当事人诉求未满足而叠加争议，造成新的社会不稳定因素。因此，必须进一步强化实质法治导向，“法治不仅是制定和遵循一些具有法律形式的规则，而是寻求和贯彻良好规则的治理，司法判决不能满足于形式的合法性，而要追求实质的合法性”。〔16〕何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2020年版，第405页。在裁决案件时，不应满足于法律上的是非曲直判断，而是要深入行政法律关系内部，识别并尽量解决当事人的真实利益诉求。

3.命令裁判与协商合意的关系。上世纪末以来，随着西方国家争议解决实践的发展，传统的单向命令式裁判越来越不能满足国家治理的全部要求，以“协商合意”为基础的替代性争端解决机制（ADR）理论和实践应运而生。事实上，命令裁判和协商合意体现出不同的价值取向，“用意识形态一点的话说，裁判（Judgment）和合意（Agreement）是两种基础性程序，却有着相逆的价值选择”。〔17〕［英］西蒙·罗伯茨、彭文浩：《纠纷解决过程——ADR与形成决定的主要形式》（第二版），刘哲玮、李佳佳、于春露译，北京大学出版社2011年版，第5页。前者更强调构建秩序，而后者更强调稳定秩序。如果从实质性解决行政争议的角度出发，则应当更加强调协商合意在争议解决中的重要作用。因为“只有在冲突当事人认可并自愿接受冲突解决方案的时候，消灭既存的冲突才是可能的。而只有冲突解决方案被冲突当事人认为是合乎公道的、不偏颇的，对冲突解决方案的认可和接受才是可能的”。〔18〕李琦：《冲突解决的理想性状和目标——对司法正义的一种理解》，载《法律科学》2005年第1期，第15页。尤其在有着数千年“耻讼”“和合”文化传承的中国，“纵然基层社会呈原子化转变趋势，但熟人社会行事逻辑仍在发挥作用”。〔19〕曾令健：《纠纷解决合作主义：法院调解社会化研究》，商务印书馆2020年版，第152页。调解作为中华民族独特的法律文化意识和重要的社会治理模式，已经成为嵌入淳朴人心的处世原则和生存法则。以调解为主要代表的非诉纠纷化解机制，既契合中国古代“天下无讼”的思想，也体现了新时代的“枫桥经验”，也应当成为实质性解决行政争议的重要抓手。当然，这并不意味着提倡调解万能论，“那种为了追求调解结案的百分比，违背当事人自愿，搞强迫调解，或者久调不决的做法，同样是不对的”。〔20〕常怡：《民事诉讼法学研究》，法律出版社2010年版，第22页。对于经协商仍不能达成合意的，裁判机关仍要及时依法做出裁断。

4.完善单体制度与优化多元纠纷化解体系的关系。从实质性解决行政争议的维度看，现行行政复议、行政诉讼等相关制度在功能定位、体制机制设计及具体程序设置等方面还需进一步完善，化解争议的能力还需进一步提升。同时，也要深刻认识到，在任何一种社会形态下，都不可能靠单一制度来解决所有争议，必须构建多元纠纷化解机制。实践证明，制度耦合的质量决定纠纷化解的实际效果。

从目前看，现行多元纠纷化解机制还存在体系化程度不高、结构布局不合理、法治化水平不足等问题，必须进一步加强制度协同，形成制度合力。特别是要逐步强化行政司法功能，提升行政机关依法解决纠纷的能力。如探索将行政复议、行政裁决、行政调解等相关制度进行整合，一个口子对外，一揽子解决行政争议、与行政管理密切相关的民事争议，实现公平与效率、维权与维稳，及规范主义与功能主义的协调和平衡，同时注重发挥社会解决纠纷系统的基础净化作用和法院对少量重大、疑难、复杂案件的终极裁断作用，“金字塔宽宽的底座代表存在大量争议，而窄窄的塔尖象征着能够进入法院系统进行诉讼，这样的案件只占大量争议中很小一部分”。〔21〕赵蕾：《“枫桥经验”的理论提升》，载《法律适用》2018年第17期，第39页。最终形成分工科学、衔接顺畅、协同高效、优势互补的法治化多元纠纷化解体系。

5.建设法治政府与培育法治社会的关系。从行政争议化解的实践看，大量的行政争议未能得到实质性解决的深层次原因，一方面，是法治政府建设的精细化水平还要进一步提升，行政执法“重实体轻程序”、裁量权行使不够规范、行政规范性文件管理和行政效能还需加强等问题还比较突出；另一方面，就是法治社会进程的总体滞后，一些群众权利意识蓬勃觉醒的同时，责任意识和规则意识仍相对欠缺，无法准确把握权利边界，也缺乏对法治的信仰和对法定纠纷解决机制权威性的尊重。实践中表现为多数群众不懂得依法表达利益诉求，维护自身合法权益，法定救济机制利用率较低。与此同时，也有少数人滥用权利，反复通过政府信息公开、举报投诉、行政复议、行政诉讼等机制非理性表达不满或者试图向行政机关施压。而随着全面依法治国方略的不断深化，法治政府建设的推进方式已经由过去自上而下的高位推动向上下结合、法治政府与法治社会建设互动转变，法治社会建设的进展对法治政府建设的深化形成明显牵制。

在此背景下，推动行政争议的实质性解决，既要深入推进依法行政，加快法治政府建设，提升行政执法水平，从源头上预防和减少争议，更要高度关注推进法治社会建设。要充分认识到，与域外部分国家在建构成熟的司法与诉讼机制后，又从实用主义角度研究替代争端解决机制的发展路径不同，以上两者在我国是同步进行的。如果模糊法治底线过分追求争议的弹性解决，也容易造成行政争议解决的无序化，影响规则形成和秩序形塑。基于自上而下和自下而上同步推进法治的现实国情，平衡好确立司法权威和发育非诉纠纷解决机制的共生关系，发挥法定纠纷解决机制建构和维护公法秩序、教育引导社会成员行为等的作用，尤为重要。相应地，强化依法化解矛盾纠纷的社会治理理念，增强全社会遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识和能力，夯实实质性解决行政争议的社会基础，也是关键因素。

三、实质性解决行政争议对行政复议制度的更新提出新要求

“无论什么样的纠纷解决制度，在现实中其解决纠纷的形态和功能总是为社会的各种条件所规定的”，〔22〕［日］棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年版，第21页。行政复议也概莫能外。行政复议的功能定位，在不同的历史时期均有热烈的讨论，也在不断回应时代诉求的基础上与时俱进。《行政复议法》的修改工作已经启动，行政复议的功能定位问题，仍是理论界和实务界的关注焦点。实际上，自1990年《行政复议条例》出台开启我国行政复议统一立法之路以来，无论是1999年《行政复议法》、2007年《行政复议法实施条例》，还是此次《行政复议法》修订，这一问题始终困扰着立法者。“极难发现有哪一领域的法律制度像行政复议立法这样长期纠结于性质定位问题，而且因性质功能的不同理解而给制度设计和实务操作带来如此巨大的影响。”〔23〕方军：《论行政复议的性质界定与功能定位——兼议我国行政复议立法宗旨的变动》，载《河南财经政法大学学报》2020年第6期，第10页。而纵观近30年来行政复议制度的发展实践，行政复议的功能定位对行政复议的具体制度设计和体系构建也确实具有支配性地位。不同时期对行政复议的功能定位，直接影响着不同时期行政复议制度具体条文规定所体现出的利益保护倾向与价值排序。早期的行政法学研究普遍将行政复议视为行政诉讼制度的配套制度，对其功能多定位为一种救济手段。“行政复议制度是一种由行政相对人所提出的救济请求引起的行政申诉制度。”〔24〕周卫平：《行政复议制度的属性剖析》，载《法学杂志》1991年第5期，第6页。统一的行政复议制度建立之初，对行政复议的定位主要是内部监督。国务院原法制办公室主任杨景宇在第九届全国人大常委会第五次会议上做《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）的说明〉》中强调：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。而随着行政复议理论研究的深入和行政复议实践的不断深化，对行政复议的功能定位经历了由单一功能到复合功能的认知变化过程。〔25〕参见甘藏春、柳泽华：《行政复议主导功能辨析》，载《行政法学研究》2017年第5期，第3页。行政复议兼具化解争议、监督权力和救济权利三项功能的认识逐渐成为学界和实务界的共识。“经过10余年的理论研究和实践探索，应该说，现在的认识已经逐渐趋于一致。行政复议的功能应该是多元的，它既是一种监督制度，又是一种救济制度，还是一种解决行政争议的制度。”〔26〕应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，载《法学论坛》2011年第5期，第6页。近年来，改革深化和社会转型背景下，实现治理能力现代化的刚需使强化行政复议化解争议的功能逐渐得到了更多的认知和支持，“事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的‘监督’、‘保权’等立法目的也都是没有法律价值的”。〔27〕章剑生：《行政复议立法目的之重述——基于行政复议立法史所作的考察》，载《法学论坛》2011年第5期，第25页。

2007年国务院在出台《行政复议法实施条例》时，已极大强化了解决争议功能在行政复议制度中的重要地位。国务院原法制办公室在《行政复议法实施条例》释义中提到，“化解矛盾的功能与作用，从民主政治的角度来看，这是新形势下行政复议的首要功能……充分体现了党和政府更加重视通过行政复议这一法定渠道解决社会突出矛盾的决策和部署”。〔28〕曹康泰主编：《〈中华人民共和国行政复议法实施条例〉释义》，中国法制出版社2007年版，第7页。中央全面依法治国委员会第三次会议关于“发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和解决行政争议的主渠道作用”的要求，在为新时代行政复议工作创新发展指明方向的同时，也对有关《行政复议法》修改的功能定位问题做了更为清晰的界定。作为解决行政争议的主渠道，自然要以解决争议为核心功能。“解决行政争议”强调的是行政复议的制度功能，而“主渠道”则侧重于制度的定位，即要求行政复议通过纠正违法和不当行政行为等方式，监督行政机关依法行政及维护相对人合法权益，最终实现行政争议的实质性化解。其中，解决行政争议是确立主渠道目标的逻辑起点，能否实质性解决争议构成行政复议实现主渠道程度的决定性要素，亦充分彰显了行政复议必须要回应老百姓维权需求的行政救济功能，这也是行政复议发展的原动力，铸造了行政复议便民为民、公正高效的应然优势。〔29〕参见曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，载《中国法学》2020年第4期，第176-177页。

因此，从“实质性解决行政争议”到“化解行政争议的主渠道”实现，行政复议至少应具备并不断优化以下三方面要素：（1）在行政争议的入口环节，要能做到全覆盖，既要在范围上能涵盖各类行政争议，也要保证法律程序启动的迅速、顺畅；（2）在解决行政争议过程中，应当具有稳定的，能够全面、深入、直接地解决各类行政争议实体问题的能力优势，并能够从权益保障视角通过解决争议进行维权；（3）足够的公信力，要让老百姓愿意主动选择复议，而不仅仅依靠制度的强制性规定进行分流。因此，《行政复议法》修改的核心任务，是在立法技术层面实现制度包容性的同时，解决制度供给如何确保行政复议实质性解决争议优势得以充分发挥的问题，并能够实现行政争议进入行政诉讼前的“过滤器”及流向信访前的“分流阀”功能，进而助力主渠道目标之实现。简言之，就是要以最大限度地实现行政复议实质性解决行政争议为突破口，将制度优势转化为治理效能，进而完成制度重构。

四、实质性解决行政争议应充分发挥行政复议制度的行政性优势

“我国的行政复议制度基本上是在借鉴西方类似制度的基础上建立起来的，但同时又受到我国传统上行政与司法合一制度下行政官员解决纠纷方式和以政策和‘领导意志’为依据的行政方式的影响。”〔30〕刘恒、陆艳：《我国行政复议管辖制度缺陷分析》，载周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第230页。关于行政复议的特点和优势，以往很多学者从监督和维权的角度予以了充分阐释，大体可归结为专业、高效、便捷、低成本等。近年来，学界更多从解决行政争议的角度对此进行了剖析。如有学者指出，“行政复议机关是上级机关，权限比较宽、审查比较全、裁量空间大、资源非常多、手段特别足，完全可以做全面的审查、及时的协调、给力的解决”。〔31〕莫于川：《行政复议机制和方法创新路径分析》，载《行政法学研究》2019年第6期，第5页。有学者提出，“行政复议解决行政争议的优势突出体现在范围广、审查深度强、对规范性文件的附带审查监督更彻底、复议程序更加简单且高效、不收取费用等”。〔32〕同前注〔29〕，曹鎏文，第173-174页。

理论上，行政复议作为行政机关依法处理纠纷的行政司法行为，具有行政性和司法性双重特征，居中裁决争议的司法性面向，必然要遵循裁判的基本原理和构造。同时，从行政复议机关的性质，其与被申请人的关系和裁决结果的法律效力等方面，行政性是其更为显著的特征。基于实质性解决行政争议的理论逻辑，行政复议的优势应当突出体现在以下四个方面：

1.广泛的覆盖面。行政复议的权力来源是行政系统内部的领导权和监督权，决定了其审查范围可以涵盖行政机关的绝大多数行为，涉及行政行为的全周期、各方面。附带审查机制使行政复议不仅能及时解决具体执法引发的争议，还可以将一些涉及“红头文件”的合法性争议也纳入审查范围。

2.较强的专业性。行政争议涉及行政管理的各个方面，多数是对行政管理专业领域的事实认定、政策适用争议，以及因政策调整产生的历史遗留问题。兼具行政、法律专业知识的复合型复议人员队伍和充分引入外部专家、学者参与的专业咨询辅助机制，〔33〕中央全面依法治国委员会印发的《行政复议体制改革方案》，要求各级行政复议机关要建立政府主导、部门和专家学者等参加的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的行政复议案件办理提供咨询意见。有助于更好地有效化解这些专业性很强的行政争议。

3.良好的效率性。行政争议涉及公共利益，必须快速得到解决以避免行政管理关系长期处于不稳定状态。从社会心理学角度而言，纠纷两造的对抗性往往随着时间推移而加深。纠纷解决机制介入越早，化解效果越好。行政复议通过在行政执法末端建立便捷高效的快速审查机制，可以在弱化对抗强烈度、降低化解难度的同时，更具时效地实现争议的有效解决。

4.独特的实效性。行政复议权的性质决定了其运行机制的行政执行力特征。行政复议机关往往是上级机关，复议决定的实效性具备法定层级强制保障；对行政行为合理性的审查，使其能够更具体地介入争议核心。在行政主导体制下，政府也具有统筹调度的资源配置优势，通过调解、和解等方式加大矛盾纠纷调处力度，一体化解决群众隐藏在法律诉求后的真实利益诉求，从而真正实质性化解争议，实现“诉源治理”。让大量行政争议通过行政复议在法治轨道上解决，“强化行政机关的初次判断权，一定程度上起到缓解司法压力、减轻群众诉累的积极效果”，〔34〕赵大程：《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》，载《中国法律评论》2019年第5期，第32页。又能更好地适应当前复杂社会治理“短平快”的发展需要，快速弥合矛盾，修复党群干群关系，降低行政成本，恢复政府公信，从而助力于法治国家建设。

需要提及的是，“行政性”特质亦可能带来公正性不足的先天性缺陷。（1）裁判机构的独立性问题。“审查活动的独立性，是行政复议对行政行为产生有效制约效果的基本条件，如果行政复议审查机构完全混同于一般的行政执法机关，或者附属于被审查机关的指挥机关，审查就必然流于形式，制约也必然归于乌有。”〔35〕方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载《环球法律评论》2004年春季号，第42页。虽然行政复议机关通常是作出原行政行为机关的上级机关，具有一定的独立性，但“复议机关也是行政机关，与被申请人行使的同样是行政权，且复议机关与被申请人往往有着上下级隶属关系，所以复议机关的独立性是相对而非绝对的”。〔36〕孔繁华：《从性质透视我国行政复议立法目的定位——兼与行政诉讼之比较》，载《社会科学辑刊》2017年第4期，第51页。故应通过行政复议体制、机制改革，最大限度地强化行政复议机构的中立性，避免权力干预，实现行政系统内的超脱办案，这应是解决形式上“自己当自己案件法官”的必然选择。（2）裁判程序的正当性问题。程序的繁简在某种意义上与公正性成正比。强调行政性，往往意味着裁判程序设计的相应简化，也会对裁判的公正性造成一定影响。故平衡好公正和效率及灵活和僵化之间的关系，通过程序再造实现最低限度的程序公正，解决复议个案正义且是看得见的正义，尤为重要。因此，要让行政复议实质性解决行政争议，必须对行政复议体制、机制在实质性解决争议方面的优缺点进行深入分析，在制度完善和工作推动中强化优势，弥补劣势，最终实现逻辑理性与制度理性的协调统一。

五、实质性解决行政争议导向下行政复议法修订需从多方位做出回应

“行政复议主渠道目标的实现与行政复议法良法善治实为一体两面。主渠道是法治理想，是复议法应然发展方向，但应然不等于必然，必然亦无法替代实然。”〔37〕曹鎏：《中国特色行政复议制度的嬗变与演进》，法律出版社2020年版，第256页。要真正实现行政复议解决行政争议的主渠道目标，必然要围绕“行政争议解决机制”这一性质定位，循照实质性解决行政争议的内在机理与核心要素，完成《行政复议法》修改的充分回应。

（一）包容性回应

行政复议要实质性解决行政争议，必须进一步扩容，并增强申请的便利性，以吸纳更多争议。因此修法的首要任务就是要敞开入口，尽可能将行政争议引入行政复议渠道。“作为带有监督性质的制度，行政复议的受案范围远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外，凡行政机关影响公民权利的行为都应该纳入复议的范围。”〔38〕同前注〔26〕，应松年文，第9页。为此，可以借鉴《行政诉讼法》修改的思路，将“具体行政行为”修改为“行政行为”，并将规章授权组织的行为明确纳入复议审查范围。在理想状态下，立法技术应采用完全负面清单模式，即采用受案范围的“肯定式概括+否定列举式排除”之模式，一举解决入口环节可能存在的“挂一漏万”问题，但过于原则和概括的规定可能又会引发明示性差等问题，故稳妥起见，采用“正面列举+兜底概括式条款”之模式，既能从立法规定上实现行政争议的全覆盖，又能同时增强条文本身的可操作性。理论上，行政复议受案范围应当大于行政诉讼，即可纳入行政诉讼受案范围的行政行为，必然属于行政复议范围。实际上，行政复议的监督功能的面向，就决定了对行政复议范围的把握不能过于机械和僵化，可以适当放松标准，将关联性争议也纳入行政复议范围，故对于与行政管理密切相关的民事争议，比如与自然资源所有权相关的民事争议等也可纳入一并审查，探索建立行政争议和民事争议一体化审理机制。

有关行政复议和行政诉讼在受案范围方面的衔接问题，即对于哪些行政争议进入行政复议要采用强制性规定的方式，目前《征求意见稿》在原法基础上增加了部分适用简易程序的处罚案件和信息公开的案件纳入法定复议前置范围。理论上，行政复议实质性解决争议优势决定了复议前置实际上并非限制当事人诉权，而是从法律规定层面直接实现复议对诉讼的分流，实为引导当事人直接通过复议维权。故从充分发挥行政复议实质性解决争议的优势出发，也可以考虑将前文所论证的亟需实质性解决的争议全部纳入复议前置的范围，做到“应收尽收”，从而助力于主渠道目标的实现。此外，对于实践中浩如烟海的行政规范性文件，可以充分利用复议机关的监督优势，进一步完善附带审查规则，通过个案实现对行政规范性文件的抽象监督，确保行政规范性文件的合法性，维护法治体系的统一性。此外，在发挥便利性优势方面，在保留口头申请行政复议的方式的同时，应当允许群众通过网络等更加灵活的方式提交复议申请。同时，对于群众因误入其他程序等客观原因而超出申请期限的，也可以考虑建立相应的衔接机制，尽量减少法定争议解决机制的效能盲区。

（二）公正性回应

实质性化解争议最重要的前提就是公正，既要保证案件的公正审理，还要让群众相信案件得到了公正审理。为此需要在制度设计上考虑从以下五个方面进一步提升行政复议的公正性和公信力。

1.落实行政复议体制改革方案，明确除中央垂直部门外，实行地方各级政府集中管辖的行政复议体制，由地方政府统一受理以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件，〔39〕目前，除海关、金融、外汇管理等实行中央垂直领导的行政机关及税务和国家安全机关外，还存在大量省以下垂直管理及部分业务实行垂直管理的部门，对此不建议将其作为垂直领导部门而实行“条条管辖”。并在行政复议机构设置的表述上尽量突出其相对的独立性。确立相对集中的行政复议体制，可以有效整合过去分散化的行政复议资源，通过整体政府的理念，解决“同案不同判”“资源碎片化”等难题。

2.根据行政复议体制改革方案的要求，设置有专家学者等外部人员参与的行政复议咨询委员会，以解决行政复议存在的天然结构性缺陷，改变原本在形式上存在的“官官相护”之嫌。即通过引入外部专家，尽量体现裁量主体的中立超脱，并确保其专业性。因此，包括委员会的专家构成、议决规则、委员会决议的法律效力等配套规则亟需跟上，以避免咨询流于形式。

3.实现行政复议审理最低限度的程序公正。行政复议的行政性特点决定了复议案件审理的高效性，而从实质性解决争议的要求出发，结果的正义性亦需要通过看得见的正义来补强，故行政复议程序要避免对司法程序的简单复制，要充分发挥行政复议灵活化解争议的优势。行政复议程序应当以听取意见为办案的基本要求，但听取意见的方式则由个案所决定，即在保证复议效率性的同时，允许行政复议机关采取线上、线下等灵活的方式听取意见，但是对重大、疑难、复杂案件，应当举行听证会。听证是听取意见程序最正规的方式，并非每个案件都要适用，但如果当事人提出申请的，应当尊重当事人的选择。这既是正当程序的基本要求，也可以通过保障相对人的知情权、参与权、表达权和监督权，缓解其“暗箱操作”“官官相护”的揣测和担心，实现正义“看得见”“摸得着”。

4.应当强化行政复议决定的公开，明确行政复议决定书不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，一律向社会公开，接受公众监督，以公开求公正，推动行政复议机关及其工作人员不断提升行政复议的裁判质量。

5.要进一步强化监督和法律责任，解决“刀刃向内”的自我监督的持续性和有效性的问题，确保行政复议决定的执行力。要进一步明确违反行政复议法定职责的法律责任及追责机制，并建立与监察机关的衔接机制，对于办案时发现的违法违纪线索应及时向监察机关移送，以倒逼行政复议机关及其工作人员尽职履职，防止出现懒政、怠政和不作为等问题。

此外，要提升行政复议的办案质量和公信力，还应当积极推动行政复议队伍的专业化、职业化发展。这是行政复议准司法特性和办案工作专业化的要求决定的。作为居中裁决行政争议的行政司法行为，行政复议与普通行政执法不同，既要有一整套解决行政争议所必需的公正的程序机制，也要有一支具备和法官同样的专业知识、能力素养和道德品行的行政复议人员队伍，能够客观公正地查明事实、裁断是非、解决争议。这就需要对照法官的任职要求，对行政复议人员的任职条件、能力素质、遴选晋升等作出规定，让“专业的人做专业的事”，同时增强行政复议人员的岗位荣誉感，解决实践中“招不来、留不住”的现实问题。

（三）效率性回应

回溯行政复议制度在世界范围内的发展沿革，不难看出，行政复议作为非诉纠纷解决机制，是在行政权与司法权的有限交叉与融合的基础上产生的，是传统司法审查机制无力应对数量庞大、时效性要求较高的行政争议而自然演进的结果。从这个角度看，便捷高效是行政复议制度在实质性解决行政争议方面的重要优势。因此，修订《行政复议法》，必须要防止过度“司法化”的倾向，平衡好公平与效率的关系，保持并进一步凸显其效率上的优势。具体而言，包括以下三点：

1.在审理期限上维持现行做法，仍规定原则上60日内审结，最长不超过90日，体现快捷特点。

2.在审理程序上，要在保证最低限度的程序公正的前提下尽量简化程序，同时，应当探索建立“繁简分流”的审理机制，以实现简案快审、繁案精审。其中，对于案情简单、争议不大的案件，通过简易程序快速处理，但同时也要建立转化机制，对于审理过程中发现应当适用普通程序或者当事人申请适用普通程序的，可以转为普通程序审理。简易程序可以采用书面审理方式，审限可以进一步压缩到30天。

3.加快推进行政复议数字化进程。可以考虑在立法中对行政复议信息化作出专门规定，通过新技术手段实现数字赋能，进一步提升群众寻求救济的便利度和获得感，使群众足不出户即可参加复议活动。办案人员可以充分利用人工智能等信息化手段增强办案效果，并通过对法治政府建设总体情况的实时大数据分析，拓展制度功能，更好地发挥行政复议作为依法行政的“晴雨表”功能，及时查找依法行政的“痛点”“堵点”和“难点”，有针对性地推动行政执法水平改善，从源头上预防和减少争议产生。

（四）实效性回应

要实质性解决行政争议，关键还是要增强实质性解决行政争议的效果。要真正落实复议为民的宗旨，解决群众最为关切的实际问题。这既要求公正高效、便民为民地办理行政复议案件，有效纠正违法和不当行为，切实维护群众合法权益，也要从顶层设计上提升行政复议的制度弹性，使行政复议机关有足够的制度工具，来关注并解决群众法律诉求背后的真实利益诉求，能够运用行政机关统筹调度资源的优势，切实解决群众关注的合法、合理诉求，避免程序空转，力争实质性化解争议，真正将行政争议解决在行政复议程序中。具体而言，包括三个方面：

1.考虑将调解作为行政复议的基本原则和基础程序，在立案前和复议决定作出前均可以按照合法、自愿的原则进行调解。这里的调解关注规范性和释理性，侧重于在查明事实、分清责任的基础上对案件结果做预判，以及形成对相关成本和风险的分析，以引导当事人达成合意，案结事了，也降低了后续的执行成本。

2.考虑以变更决定为中心的行政复议决定体系，强化变更和责令履行等实质性改变决定形式，规定对事实清楚、证据确凿但裁量不当的或者适用依据错误，以及事实不清、证据不足，但经行政复议审理已经查明事实、证据确凿的，应当决定变更原行政行为，这里的“应当”强调强制性，即复议人员没有裁量空间，是法定义务。

3.完善行政复议赔偿补偿机制。充分发挥行政复议的行政性优势，在复议审理程序中主动积极解决赔偿补偿争议，以实现违法行为的“应赔尽赔”，合法行为的“应补尽补”。在作出确认违法的行政复议决定的同时，应考虑进一步强化确认违法的后果责任，在确认违法的同时，责令被申请人采取补救措施和承担赔偿责任，避免相对人需要继续启动程序才能获得进一步救济；对于合法的行政决定被撤回或者变更，但已经造成当事人实际损失的，应当依法判令补偿。此外，还应当在统筹考虑行政复议和行政诉讼制度分工侧重的基础上，研究二者之间科学、合理、顺畅的衔接机制，减少制度内耗，形成实质性解决行政争议的合力。

六、结语

2021年2月19日，中央全面深化改革委员会第十八次会审议通过的《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》强调：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。”作为重要的非诉行政争议解决机制，行政复议在未来的多元纠纷化解体系中的地位将越来越重要。结合对当前实质性解决行政争议的类型化分析可以看出，行政复议的主渠道之路，关键在于其制度优势的充分发挥。要通过《行政复议法》的修订，使行政复议在强化规则导向，发挥规范权力运行、倒逼依法行政的作用的同时，保持制度弹性。立足实质性化解争议，进一步强化非诉纠纷化解机制的矛盾调处功能，全面回应解决群众真实的利益诉求，特别是凸显作为法定争议化解机制更规范、稳定、可预期的特点，充分利用行政主导体制下更便捷、高效、有效的优势，努力打造比信访更规范、比诉讼更简便、比二者均更务实管用的行政争议化解机制，以真正实现“定分止争”“诉源治理”，将行政争议主要解决在基层，解决在初发阶段，解决在行政程序中，使行政复议切实发展成为解决行政争议的主渠道。