治理能力现代化视角下城市内河治理的思考——基于福州内河治理实践

林晶晶

（中共福州市委党校，福建福州 350014）

地方治理能力现代化是国家治理能力现代化的重要内容，在推进国家治理能力现代化中起到基础性、关键性的作用。党的十九届四中全会重申了必须在“推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫”，自“推进国家治理体系和治理能力现代化”重要论断提出以来，地方治理能力现代化的研究也得到了持续的充实和丰富。在地方治理能力现代化的界定方面，胡鞍钢教授在国家治理能力现代化的基础上，将地方治理能力现代化界定为“地方政府、市场、社会等治理主体，不断提升其治理能力，以适应时代发展要求，更好地实现地方治理目标的过程”[1]。因此，地方治理能力现代化可以说是地方多元治理主体回应公共需求、解决社会问题，适应日益复杂多样的现代社会的治理要求。由此概念也明确了文章论述视域不仅仅局限于地方政府治理能力的范畴，而是扩大到整体的地方治理能力现代化[2]。在治理能力现代化的评价标准方面，当前明确以地方治理能力现代化为对象的评估和评价研究较少，人民论坛测评中心曾从保障能力、调控能力、财政能力和参与能力4个方面给出了地方治理能力的测评维度[3]；俞可平[4]教授提出了治理体系是否符合现代化存在的五大标准，出于治理能力现代化是实现治理体系现代化的能力这一概念，以及治理体系和治理能力现代化相辅相成的关系基础，这五大标准推及治理能力现代化也同样适用，即包括民主化、法治化、效率性、协调性以及公权力运行的规范。其中，民主化在治理能力现代化中延伸为治理主体的民主参与，即治理主体的多元化；而公权力运行的规范则体现为治理的制度化，即以制度规范治理过程的程度。这五大评价要素也将作为文章研究对象——城市内河治理所呈现出的地方治理能力现代化水平的参考向度。

城市内河对于缓解城市雨水排放、优化城市生态空间和提升人居环境具有重要意义。我国河流众多，东部城市内河水网密布，随着城市化进程的不断加快，内河出现河道断面、生态空间挤占以及水质污染、水体黑臭等问题。而城市内河治理也因为其跨区域、层级和部门治理的复杂而成为考验地方治理能力和城市环境治理的艰困领域。近年来，城市内河治理已经不仅局限于治污技术上的投入，而是开始探索治理层面的优化和革新。党的十八大以来，中央对生态文明、水环境治理的重视程度也在不断加深，通过诸如推行“河长制”等具体举措来完善水系治理体系。福建省福州市内河治理作为治理能力现代化的地方实践，其治理过程、治理成效与治理现代化的程度对评价和推进地方治理能力现代化具有重要现实意义。

一、治理能力现代化视角下福州市内河治理实践情况

（一）福州市内河治理创新与实践成效

随着内河水环境问题的加剧，福州市开始意识到公民对内河治理的强烈需求和内河污染的严重性，20世纪90年代中期，时任福州市委书记的习近平同志提出了“全党动员、全民动手、条块结合、齐抓共治”的内河治理思路，也由此开启了福州市持续推进内河治理之路。在内河治理工作开展过程中，福州市不断探索，积极实践，取得一定的治理创新和治理能力现代化的成效。

1.实现现代化治理理念的转变

福州市内河治理早期，治理重点在改善内河的通航排洪能力上，而内河整治过程缺乏长期系统规划，碎片化、单一化治理使得内河整体污染问题没有得到有效改善。因此，福州市打破传统治理理念局限，及时转变并形成了现代化治理理念。一方面，强化法治化治理理念。早在20世纪90年代，福州市就出台《福州市内河管理办法（1993）》，赋予内河整治相关行政执法权限，设立护河员等制度。随着治理的不断推进，相关法律法规也得到了优化和完善。除了多次修订《内河管理办法》，加大对环境违法行为的处罚之外，福州市还相继出台了包括《内河分段验收移交导则》《内河管理标准化工作流程（试行）》和《内河管理考核标准（试行）》在内的一系列制度性文件来推进内河治理法律法规的完善。另一方面，建立起了系统、综合治理理念。即改变传统“头痛医头，脚痛医脚”的单一治理理念，将与城市内河治理整体成效密切相关的城市内涝、水体黑臭、源头控污、内河周边环境整治等多方影响因素纳入到城市内河治理中，实现标本兼治、环环相扣的系统性和综合性。

2.引入市场化机制拓宽主体参与渠道

传统治理模式以地方政府为单一治理主体，这种治理模式的局限在城市内河治理实践过程中逐渐显现，主要表现为重建轻管、建管脱节，传统设计和施工技术力量薄弱，治理不彻底不到位等问题，也因此导致内河治理效果反复，效率不高。因此，在2014年福州市初步引入了市场化机制，探索内河治理的新思路，弥补政府治理失灵。即由政府购买内河治理服务，引入政府与社会资本合作的PPP治理模式，为企业等其他主体参与城市内河治理提供了一种新的方式和渠道。通过公开招标的方式选择国内顶尖的水环境治理团队参与内河黑臭水体治理，将城市内河流域整合形成7个水系综合治理PPP项目包，同时分别设置2～3年的建设期及12～13年的养护期，不仅实现了设计、施工、管养的一体化，避免内河治理常见的建管脱节问题，也缓解了财政一次性投入的压力[5]。引入企业、社会资本参与城市内河治理无疑为治理主体的多元化提供了一种新的模式，同时也为整治工作取得新的成效。

3.机构重组与制度优化保障责任落实

城市内河治理牵涉范围广、部门多，在治理过程中，市区之间的整体部署与具体落实存在盲区、“多头管理”导致协调推进过程中推诿扯皮、落实不到位等问题都曾不同程度影响治理工作的有效推进。为了强化责任落实、完善工作机制，福州市积极推进机构重组和制度创新。一是推进机构重组，将原来分散在市一级供排水管理中心、内河管理处、城区水库管理处等多个涉水部门的治水职能和权限进行统一归口管理，组建联排联调中心，改变原来“九龙治水”的多头治水格局，实现了科学调度和统一指挥的优越性。二是实现制度创新，通过将大江大河河长制做法向城市内河延伸，将黑臭水体治理工作与“河长制”挂钩，在市、区、街（镇）、村四级逐级逐条内河确定河长，落实河面保洁[6]。除此之外，还实行一线工作法，推进“责任清单”“问题清单”和“成绩单”三单合一；灵活采用压缩立项审批时限、容缺审批等方式强化协调保障机制的工作机制等，来保障内河治理的有效推进和责任落实，为最终实现城市内河治理的长“制”久安打下良好的基础。

4.智能化、专业化提供技术支撑

治理能力现代化要求充分运用现代化治理技术实现治理的智能化、专业化，推进治理的高效。因此，治理的智能化和专业化也越来越成为地方治理能力现代化的重要评价标准。福州市内河治理过程中，积极探索技术创新，运用现代化智能手段和更为科学专业的治理方法提升治理能力。通过将内河治理与城市水系灾害相结合，建立暴雨洪水及灾害监测预警系统、绘制内涝风险图和防汛指挥图、打造城市智慧排涝防涝系统等智能化非工程措施，实现城市水系灾害智能化。同时坚持专业的事让专业的人做的理念，组织设计科研单位开展治理技术创新，引进内河治理新技术、新工艺，包括建设花园式底泥处理厂，建立生态驳岸，实现排水、蓄水与园林景观有机结合的湖体景观建设等现代化治理手段和治理举措，为治理能力现代化提供技术支持。

（二）当前福州市内河治理推进过程中存在的问题

福州市内河治理历经几十年的实践和探索，在治理理念转变、拓宽治理主体参与渠道、机制创新等方面取得诸多治理成效，不仅完成城区扩河、清障、清淤、生态驳岸改造等内涝治理，显著改善城市32条内河水质，还依托城市内河，通过城市内河串联分散的绿地公园，推进城区水系及周边环境明显提升，也因此获得全国人居环境（范例）奖。然而，在福州市内河治理过程中，仍然存在一些问题制约治理成效，反映着地方治理能力现代化方面的不足。

1.主体参与局限

相对此前以政府为主的单一治理，福州市内河治理运用市场化模式实现企业参与治理，但是相较于治理能力现代化所追求的多元共治这一状态，当前内河治理主体仍然存在参与局限，主要表现在内河治理中主体参与与配合度不高。内河治理的长期运营和管护过程中，企业参与相对局限于国有企业和市场化合作企业，非合作企业参与不足。同时，治理主体仍旧局限于市场化模式中的政府和市场主体，非政府组织与公众的治理参与作用尚未得到充分发挥。

2.主体博弈拉锯

福州市在治理过程中坚持市主导、区负责、部门统筹、国企挑重担的工作模式，但是在内河治理开展过程中，主体之间存在着不同程度的协作障碍与博弈拉锯。一是层级、部门协作拉锯。市区层级乃至部门之间的层层交接和反馈存在滞后，层级、部门之间职责交叉、缺位以及推诿扯皮等现象依然存在。二是政府和社会资本合作博弈。引入市场化治理模式中，政府追求治理的进度和效果，而企业追求投入效益最大化，以基本的施工人员和设备投入分歧为例，二者都从符合自身利益最大化的治理目标出发，导致内河治理项目跟进乏力，难以形成治理合力。除此之外，政府和公众之间也存在着主体拉锯，在内河治理开展中的沿岸拆迁、施工噪声污染，施工围挡等问题都可能导致公众的理解度、配合度和满意度降低，影响内河治理和推进的整体成效。

3.监管投入与监管效果不匹配

福州市内河治理引入市场化模式后，开始积极探索内河治理监管模式，在市场主体参与治理监管中，通过在项目承包企业内派驻董事会成员和财务管理人员监管企业运作；成立现场推进组全脱产驻点、质量监督组每天巡河监管工程质量等举措，这些监管方式虽然能有效确保项目资金的使用和项目有效运转，但是从总体投入效果看，监管人力投入和管理资源的损耗比较大。从长期看，监管投入效益较低，监管效果不佳，部分内河水系支流河道治理不彻底，治理后仍旧出现黑臭反复苗头。

二、福州市内河治理推进过程中存在问题的成因分析

探究当前福州市内河治理存在问题的原因，对进一步分析内河治理存在的问题，进而提出相应完善对策、提升地方治理能力现代化具有现实意义。福州市内河治理不断推进过程中存在的问题，究其原因，除了城市内河本身跨域广、治理难度大的因素影响外，还受到治理主体发展不成熟和相关机制不健全等因素的影响。

（一）主体参与意识与能力不足

福州市内河治理中存在的主体参与局限，主要原因在于主体参与意识与参与能力的不足。就企业来说，当前我国治理市场化模式尚不完善，企业本身发展模式与市场化资质要求等问题不同程度制约着企业治理参与的能力。同时，引入市场化治理模式对非政府组织与公众参与带来了新的问题——企业参与治理的目的性和营利性倾向在无形中对非政府组织和公众参与治理形成排斥，增加了非政府组织和公众参与治理的难度。而就非政府组织与公众本身参与情况来说，虽然社会发展进程中非政府组织的服务意识与公众的主体意识开始觉醒，但主动参与社会治理的意识与能力还有很大提升的空间。当前，非政府组织越来越成为实现多元共治不可或缺的主体组成，而福州市与生态环境、水系保护相关的环保类非政府组织数量较少，更难说在内河治理中发挥其影响作用。公众作为内河面源污染中生活污染的主体，生态和环境意识仍旧比较薄弱，参与内河治理保护的主动性也比较欠缺，往往存在着自身利益相关性导向。此外，主体参与治理的相关激励性手段也比较欠缺。因此，如何更加有效地调动其他主体参与到内河治理中，从而实现治理成效的最大化，成为下一阶段内河治理、尤其是后期管护中应当考虑的问题。

（二）合作共治机制不健全

随着参与治理主体的增加，共治的系统环境也变得相对复杂，各主体治理缺乏配合容易形成集体行动困境。因此，治理主体之间联动协调的有效程度也就成了治理成效提升的关键。内河治理中主体联动协调程度主要受到两方面的影响，一方面，沟通交流渠道的不健全。治理信息共享是实现有效协调与沟通的前提，政府和市场主体、政府内部层级、部门乃至政府和公众之间产生分歧、发生不协调情况的一个重要诱因是信息失称。福州市内河治理过程中，主体间的信息交互渠道尚未疏通，政府系统内部作为统筹安排的市直部门同其他配合的同级部门以及区级部门在协调沟通上的能力有限，政府与市场主体之间信息资源的整合和共享利用程度水平较低，以及居民自下而上的信息反馈渠道不畅通、不便捷等问题，导致内河治理中主体间信任不足，加剧了内河治理过程中协调化解的难度，影响着主体治理的协调和开展。另一方面则是共治渠道和共治平台建设缺位，导致治理主体间联动协同的乏力。当前内河治理中，虽然市场化模式、第三方治理等参与模式得到初步开展，但这些模式的运用尚不成熟。同时，政府统筹调动其他主体参与治理的主导性和关键性作用没有充分发挥，与市场主体、非政府组织等治理主体之间有效整合、协作机制尚不健全，协调联动效能有限，导致其它主体在内河治理过程中基本上是处于被动的状态。

（三）监督评估机制不完善

治理监督评估是实现治理目标、推进治理能力现代化的重要保障。在引入多元主体参与治理后，如何有效实现对治理主体和治理行为的监督评估关系到主体有序参与的实效[7]。当前福州市内河治理监督评估机制不完善，监管科学化程度不高。一方面，过于重政府监管。对治理行为与治理过程的监督评估过于侧重和依托政府，忽视了市场主体内部监督评估反馈与第三方评估等其他监督评估的作用。另一方面，内河治理监督评估存在着重过程，轻后期管护。实现内河治理的长效化，后期管护是关键。如何衡量建设转入运营的标准并实现建设和管护的有效衔接需要进一步完善后期监管。随着内河治理工作的推进，对后期监督和评估机制重视程度不足等问题开始突显，由业主单位牵头企业研究各项目包后期管养机制的做法缺少了统一部署和跟进，落实也很难到位，相关的后期管护机制也不健全。

三、治理能力现代化下推进城市内河治理的思考

地方治理实践不仅反映治理能力，同时也推动着地方治理能力现代化的反思和提升。福州市内河治理所面临的困境和难题，需要从优化多元治理、建立协作共治机制、完善监管评估3个方面入手，探索提升城市内河治理的路径。

（一）推进治理主体的多元互补

治理主体的多元化和参与程度是治理能力现代化的重要标志，而调动社会主体参与治理也成为推进地方治理能力现代化的必然要求。内河治理既需要政府发挥主导作用，也需要政府以外的主体共同参与治理，实现多元主体的有机互补。首先，提升企业参与治理能力。完善地方治理市场化模式，扩大企业参与治理的方式与渠道，通过政策倾斜、税收减免、道德激励等举措强化企业参与内河治理的动力，提升企业参与内河治理的社会责任。引导、鼓励企业从产业结构优化，技术创新和设备引入，污水处理和利用的效率等非工程项目层面实现内河治理的参与。其次，培育调动非政府组织参与治理。加强对非政府组织的培育和孵化，调动非政府组织参与内河治理，发挥现有与生态环境、水系保护相关环保类非政府组织在政府互动、影响社会舆论和监督企业违规排污行为等方面的影响力和号召力。再次，调动公众参与内河治理的积极性和主动性。通过社区搭建政府与公众之间的桥梁，提升政府在社区开展工作的经验和技能，开展一定规模的内河治理专项志愿者活动和环境保护的宣传活动，扩大对公众的影响力，提升其理解度和配合度[8]。探索试点“百姓河长制”，鼓励公众对个人日常内河保护行为和后期管护运营企业的有效监督。

（二）优化多元主体协同共治机制

不同主体之间协同完成治理目标的能力是地方治理能力现代化的重要评价指标。地方治理能力现代化作为多元主体共治的复杂系统，需要提高多元主体之间的协调联动能力，从而构建多元主体资源共享、优势互补、无缝联动的共治格局。一是要打好治理信息共享基础。完善信息公开和诉求表达机制，设立内河治理专项政务公开，通过强化实绩公示、定期总结专报、广泛听取意见等信息公开机制，保障治理主体的知情权、参与权和表达权。二是要优化治理主体之间的联动沟通。构建横向和纵向协调联动机制，在横向部门之间、企业与业主单位之间搭建信息交互平台，完善纵向层级与业主部门、企业乃至公民之间的双向反馈互动机制。通过民主协商机制实现政府与企业、非政府组织联通合作的有效保障；完善协商平台和协商流程，依托协商议事会议平台，建立便捷畅通的信息反馈渠道，提高协同效率。推进居民与治理主体之间的信息沟通，保障居民诉求的表达和矛盾的化解。三则要增强主体共治的协同力。探索公共服务主体合作承诺机制，强化主体合作承诺行为，促进主体责任意识和合作治理互信意识的提升[9]。推进主体之间的治理资源、信息的共享，建立问题反馈和协助机制，如通过建立服务保障指挥部，统筹协调工作进度，建立绿色通道，缩短审批时间，形成集聚高效的工作合力等。

（三）建立现代化治理监督评估机制

多元主体合作治理的责任落实和成效存在合作失灵的风险，因此需要建立现代化的治理监督评估机制加以保障。一方面，要完善治理的行为监督和过程监督。建立项目责任制，明确治理项目责任归属、追责程序和处罚结果；优化监管形式，对项目决策、执行和监管的领导部门以及项目落实承包企业实行终生责任制，强化以结果倒逼行为监督机制。同时，将长效化、全过程监督纳入到监督评估体系中，建立涵盖治理前、中、后期的全过程监管评估机制，尤其要加强治理后期监督评估[10]。完善后期考核指标体系，将内河治理效果、后期管护状况以及公众对内河环境满意度等指标纳入内河后期验收考核指标，提高后期监管在监督评估中的比重。另一方面，建立合理、科学、长效的多样化主体评估机制，强化企业等其他主体的自律和他律。通过网上公开评价、专业机构检测和企业自我监管等渠道定期开展企业环保等级评定，加大企业违规成本，将违规行为纳入企业诚信档案，与企业税费优惠和相关资质进行挂钩。进一步加大社会第三方公众、媒体和专业机构等异体监督评估力度。如搭建城市内河污染曝光平台，调动公众与社会媒体的积极性，将公众监督、媒体曝光与政府执法处罚相结合，发挥公众对个人或企业破坏内河污染行为监督举报的作用。

四、结语

城市内河治理作为地方治理能力提升和治理能力现代化的一个实践侧写，丰富和推动地方治理能力现代化。福州市内河治理创新和治理能力现代化取得的成效具有一定借鉴意义，而其面临的推进障碍也是很多地方推进城市内河治理和治理能力现代化所面临的共性问题。因此，在当前推进城市内河治理和治理能力现代化过程中，需要不断探索多元主体参与治理渠道，提升主体协调共治的能力，建立起现代化监督评估机制。同时，推进治理能力现代化是一项长期目标，地方治理能力现代化反过来又对地方治理创新和治理实践提出了更高的要求，因此也要求政府更多地致力于类似城市内河治理这样的地方治理创新和治理实践的探索，从而进一步推进地方治理能力现代化的提升。