成都市生产建设项目水土保持“天地一体化”监管模式与成效

张小波 ，秦 伟 ，曲双锋 ，郭乾坤 ，江 怡

（1.四川省成都市水利水保监测中心，6100362，成都；2.中国水利水电科学研究院水利部水土保持生态工程技术研究中心，100048，北京）

一、区域概况与监管难点

成都市地处四川盆地西侧、青藏高原东缘，全市西部以深丘和山地为主，东部主要由平原、台地和部分低山丘陵组成。根据2018年动态监测结果，全市现有水土流失面积3 245 km2，80%为轻度和中度。快速城镇化发展导致生产建设项目水土流失不断增大，随着2020年“成渝地区双城经济圈”国家战略提出，人为水土流失防治需求更为突出。同时成都市生产建设项目数量多、分布广、监管难度相对较高，仅依靠传统手段无法满足高效、精准监管的现实需要。

成都市于2018年开始启动生产建设项目“天地一体化”监管，按照水利部和四川省的总体要求，信息化工作的任务对象包括2011年以来的所有生产建设项目。主要存在如下挑战。

（1）存档项目多、分布散、数字化程度低

据统计，成都市2011年1月1日至2019年12月31日，共有批复记录的生产建设项目6 000余个，项目资料分散于省、市、区（市）县三级水行政主管部门，且以纸质资料为主，规范性、完整性均较低，造成各级主管部门对辖区内生产建设项目底数不清，对于在建项目是否依法编报方案、缴纳补偿费等情况不明。

（2）新增项目数量多、变化快、信息处理不及时

成都市经济社会发展迅速，生产建设项目量大面广、类型多样，扰动地表和水土保持措施处在不断变化中，监督任务重。开展信息化监管后，需全面掌握生产建设项目的水土流失防治状况，包括是否编报水土保持方案、实际扰动是否超出水土流失防治责任范围等，对有关问题要求及时处理，工作量大、专业性强。

（3）地方监管能力不足

区（市、县）级水行政主管部门特别是水土保持管理机构的实际监管能力有待提升，主要表现为基层工作人员岗位流动性大，绝大部分为非专业、非专职人员，往往一人从事多项工作，且专项工作经费不足。受限于人员、技术和经费，监管模式以被动监管为主，建设单位履行水土流失治理义务主要依靠其自身对水土保持工作的了解以及社会责任感。

（4）监管手段落后，执法难度大

监督监管多以文件、材料、报告、现场抽查、重点检查、举报受理等方式进行，工作时效性不强，对生产建设项目现场情况的掌握不够准确，对于发现的违法违规项目，其整改落实情况难以准确跟踪和监督，监管效率低、效果差。

二、生产建设项目水土保持信息化监管探索

1.加强顶层设计

针对生产建设项目监管难点，成都市提出“2年厘清存量、3年健全方案、5年完备体系”的工作目标，从安排谋划、工作布局、组织模式、技术保障四方面采取了以下举措。

（1）统筹推进，分步实施

针对存档项目多、分布散、数字化程度低等问题，全市进行统筹规划，通过两年时间（2018—2019年）完成2011年以来全市报批生产建设项目资料的收集、整理、数字化、防治责任范围上图、项目信息录入、规范化存档等工作。

（2）全域覆盖，动态更新

针对新增项目数量多、变化快、信息掌握不及时等问题，采用“天地一体化”监管模式，每年至少完成一次覆盖全域的生产建设项目监管，对新增项目进行动态更新，通过三年时间（2018—2020年）健全监管工作方案，逐步完善工作机制。

（3）上下联动，优势互补

针对地方监管能力参差不齐、以被动监管为主的问题，明确由市一级负责统筹组织实施，区县负责提供项目方案资料、配合现场核查、落实监督执法，由第三方专业技术支撑单位承担监管数据采集和调查，构建“市级统筹-区县配合-专业技术单位支撑”的信息化监管模式，形成上下联动、优势互补的主动监管工作模式。

（4）依靠科技，强化支撑

针对监管手段落后、监督执法难落实等问题，充分利用地理信息系统、高分辨率遥感、空间定位、移动互联网等技术，精确、实时、快速、全面地发现不合规图斑，动态跟踪整改过程，实现从监督到执法的全链条监管，力争通过五年时间 （2018—2022年）建成支撑有效、监管有力的生产建设项目信息化监管技术和业务体系。

2.完善工作模式

成都市生产建设项目“天地一体化”监管工作由成都市水利水保监测中心组织实施。工作流程详见图1。

图1 成都市生产建设项目水土保持“天地一体化”监管工作流程图

①资料收集。在省、市、区（市、县）水行政主管部门配合下，由技术支撑单位负责收集全市范围内2011年以来生产建设项目水土保持方案相关资料，并进行数字化扫描与建库。

②整编分析。技术支撑单位进行水土保持方案防治责任范围配准、矢量化上图和属性录入，并对资料不全或图示不清而无法直接上图的防治责任范围进行现场调查与补充上图，形成具有空间和属性信息的全市生产建设项目水土保持防治责任范围矢量数据库；选择不同类型典型项目，开展无人机现场调查拍摄，遥感影像解译勾绘，逐一建立各类项目扰动图斑解译标志；依据解译标志，采用人机交互方式勾绘裸地、在建建筑物、施工/硬化场地等扰动图斑（2019年直接采用水利部下发的扰动图斑）；通过矢量化防治责任范围和遥感解译扰动图斑空间叠加分析，完成“疑似未批先建”“疑似超出防治责任范围”“疑似建设地点变更”等扰动图斑合规性初判与筛选。

③复核确认。技术支撑单位在各区（市、县）水行政主管部门配合下对扰动图斑进行现场复核，确定初评结果核实补全相关属性信息。

④监督执法。制作违法违规生产建设项目清单，下发相应区（市、县）水行政主管部门进一步核查，对确定为违法违规的项目进行执法查处，并及时反馈上报查处结果。

⑤系统录入。将通过审核的水土保持方案相关资料、遥感影像、防治责任范围矢量图、扰动图斑矢量图、监管总结报告、监管过程图表资料等规范进行存档，完整录入生产建设项目水土保持信息化监管服务平台和全国水土保持监督管理系统。

三、生产建设项目水土保持信息化监管成效

按照顶层设计确定的工作目标和模式开展2018年、2019年全市生产建设项目水土保持 “天地一体化”监管，除在规定时限内保质保量完成水利部和四川省有关水土保持信息化监管相关任务外，取得了实际成效。

1.方案编报率显著提升

全市范围内审批的水土保持方案数量在2011—2019年分别为 91个、131 个、216 个、487 个、521 个、797个、868个、1 158个和1 815个，呈明显增加趋势，2018和2019年实施天地一体化监管后增加显著。

2.疑似违法违规施工项目减少

与2018年相比，处于施工状态的疑似违法违规扰动图斑占比减少约10%，反映出通过连续开展水土保持“天地一体化”监管，有效遏制了人为水土流失防治中违法违规比例。

3.水土保持补偿费征收额度提升

2019年，全市完成水土保持补偿费征收1.89亿元，较2011—2017年平均增长6.8倍，推动监管工作从以往“问题导向”被动模式向“目标靶向”主动监管转变。

4.有效保障成都市规划建设部署

重点加强了东部和南部区域监管核查，扰动图斑和项目防治责任范围空间分布变化趋势，直观反映出成都市“东进、南拓、西控、北改和中优”发展格局，为依法科学推进和落实规划建设部署提供了保障。

四、生产建设项目水土保持信息化监管强化重点

1.进一步加强区域协调

不同区（市、县）资料收集完整性、存储规范性、参与程度、监管效果存在差异，需在后期工作中进一步加强区域协调，通过制度化、规范化建设，加强人才培养，缩小区域差异，提高全市监管工作整体能力和水平，提供更加有力的机制和人才保障。

2.进一步增强监管时效性

成都市地处我国西南可见光卫星影像获取困难区，难以保障全域范围内卫星遥感影像的年度多期覆盖。受限于遥感影像分辨率和时相限制，监管工作无法满足精细化管理需求。需要进一步统筹国内外卫星遥感影像、航空摄影、雷达微波测图等多种数据获取手段，提高监管工作频率，提供高效、准确的信息支撑。

3.进一步提升信息化水平

监管工作在方案资料规范化存档管理、扰动图斑自动识别与分类、内外业工作衔接、监督执法跟踪等环节信息化支撑能力仍显不足。下一步还将充分利用信息化手段，加强与人工智能、5G移动传输、大数据等高新技术融合，着力构建省、市、县三级统筹的内外业一体化信息化监管平台，提供较强的技术支持。