河长制湖长制成效评价及思考

（水利部发展研究中心，100038，北京）

河长制湖长制是一项重大制度创新，是维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用的根本制度保障。通过全面推行河长制湖长制，全国河湖面貌显著改善，一些地区实现了河湖管理保护与经济发展的良性互动。当前是河长制湖长制由全面建立转向全面见效、实现“有名”向“有实”“有能”转变的关键期，是向河湖管理顽疾宣战、还河湖健康美丽的攻坚期，要进一步强化河长湖长履职尽责，推动河湖面貌持续好转，构建美丽河湖、生态河湖、健康河湖，努力让每条河湖都成为造福人民的幸福河湖。综合考虑当前的任务目标和阶段特征，科学评价河长制湖长制实施成效，找准问题、有的放矢、持续发力，是构建河湖管护长效机制、推动幸福河湖建设、实现河长制湖长制落地见效的前提和基础。

一、河长制湖长制成效评价相关进展

1.中央层面：完成河长制湖长制中期评估和总结评估，推动示范河湖建设

为落实好中央关于全面推行河长制湖长制工作要求，2017年年底，水利部、原环境保护部组织开展了河长制中期评估工作，中期评估指标基于全面建立河长制阶段性工作特点，重点围绕 “四个到位”（工作方案到位、组织体系和责任落实到位、相关制度和政策措施到位、监督检查和考核评估到位）设计。2019年水利部组织开展了全面推行河长制湖长制总结评估工作，从“有名”和“有实”两个方面设计17项指标，“有名”主要包括河长湖长组织体系建设情况、河湖管护制度及机制建设情况等，“有实”主要包括河长湖长履职情况、工作组织推进情况、河湖管理保护及成效等。2019年11月《水利部办公厅关于开展示范河湖建设的通知》公布拟建设17个示范河湖名录，要求用一年左右时间从责任体系、制度体系、基础工作、管理保护、水域岸线空间管控、河湖管护成效等6个方面打造一批全国典型示范河湖，为全国建立样板河湖及河湖管理长效机制提供经验。

2.地方层面：出台河湖评价技术标准规范，开展美丽河湖、生态河湖、生态河道、健康河湖评价等工作

随着河长制湖长制工作的全面推行，各项河湖治理措施相继落实，一些地方因地制宜，制定出台了河湖治理保护相关技术标准规范，推动“美丽河湖”“生态河湖”“健康河湖”等河湖评价工作。浙江围绕系统治水、生态治水、人文治水，以“安全流畅、生态健康、水清景美、人文彰显、管护高效、人水和谐”为目标，实施了全域“美丽河湖”建设。江苏全面推进生态河湖状况评价工作，制定了《生态河湖状况评价规范》地方标准，并于2019年年底开始施行，要求各地针对河湖生态评价中发现的突出问题，精准发力、科学施策，及时总结典型经验，注重培育和选树生态样板河湖。福建出台《福建省安全生态水系建设指南》，以强制性规定，强化保护和修复水系的生态功能，在全国率先开展安全生态水系标准化建设。2019年发布全国首部省级全域性河湖健康评估蓝皮书，对全省179条流域面积大于200 km2河流进行健康评价。山东出台了《山东省生态河道评价标准》地方标准，从水文水资源评价、生物状况评价、环境状况评价、社会服务功能评价和管理状况评价等5个方面，确定了16项评价指标，明确了具体评价方法。辽宁制定了 《河湖（库）健康评价导则》，推动河湖健康评价工作。部分地方出台河湖评价相关标准规范或文件要求情况见表1。

表1 部分地方河湖评价标准规范或文件要求

二、开展河长制湖长制成效评价的总体考虑

1.关于评价的功能导向

河长制湖长制成效评价不仅关注河长制湖长制组织体系、制度机制、基础工作等建立完善情况，重点是关注河湖治理保护的效率和效果，凸显公众对河湖治理保护的满意度和建设幸福河湖的价值取向。因此涉及两个基本维度，一是管理过程的优化，包括组织体系、制度机制、投入措施等；二是河湖面貌改善程度，即河湖水安全、水资源、水生态、水环境等是否得到显著改善，是否能让公众满意；还要考虑对加快地方经济发展方式转变、推动产业结构优化升级、推动经济高质量发展的助力作用。

2.关于评价的思路框架

随着河长制湖长制工作的不断推进和深入，河长制湖长制工作重点将逐步从“见河长、见行动”向“见成效”方向转变，河湖面貌改善情况以及河湖管理保护长效机制建立成为全面推行河长制湖长制成效评价的重点。因此，河长制湖长制成效评价主要是围绕着河长制湖长制维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用的根本目标，以实现河湖 “堤固、河畅、水清、岸绿、景美、人和”和建立“责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制”为主要出发点，以持久水安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、科学水管理、先进水文化“六位一体”指标体系为内容主线，综合评价河长制湖长制实施前后的河湖面貌改善情况以及对促进流域高质量发展的作用。进而，从河长制湖长制“有名”“有实”“有能”三个方面关联分析引起河湖面貌变化的河长制湖长制组织体系、制度机制、基础工作、制度措施、治理能力等驱动因素。河长制湖长制成效评估框架和总体思路如图1所示。

图1 河长制湖长制成效评价总体思路

3.关于评价的指标体系

河长制湖长制成效评价主要以河湖为评价对象，真实反映河湖面貌改善程度。以河长制湖长制成效评估框架为基础，结合示范河湖建设标准以及地方出台的美丽河湖、生态河湖、生态河道、健康河湖评价指标体系，构建水安全、水资源、水环境、水生态、水管理、水文化“六位一体”河长制湖长制成效评价指标体系（见表 2）。

表2 全面推行河长制湖长制成效评价指标体系

三、推进河长制湖长制成效评价的几点建议

1.因地制宜、分区分类完善河湖评价指标体系

从河长制湖长制制度不断完善的角度，需要明晰化、统一化、可操作的成效评价指标体系。但从全国情况看，不同区域的河湖状况、功能、问题和保护需求不同，因此建议采取体系统一、分区分类的评价指标体系，科学设置评价指标和权重。体系统一是以防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、科学水管理、先进水文化“六位一体”内容要求为基础，选择反映河湖自然特性、社会需求和管理要求的成效评价指标。分区分类主要体现不同区域河湖状况和管理要求的差异，要充分考虑地区河湖特点和管理水平，合理设定预期目标，不超越发展阶段。同时做好指标体系的跟踪评价反馈工作，并根据情况及时调整完善评价指标体系。

2.强化基础工作，为河长制湖长制成效评价创造条件

一是建立完善河湖管理保护技术标准体系，修订制定河湖等级划分、河道治理、水域岸线保护利用、采砂管理、水环境监测等技术标准，推动河湖管理维护标准化、规范化。进一步推进河湖水域空间管控标准化建设、河湖监测能力标准化建设、河湖管护保洁标准化建设。二是加强河湖空间管控。加快推动编制河湖岸线保护利用规划，划分保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，强化岸线分区管控；加快推动编制河道采砂管理规划，明确禁采期、可采期，划定禁采区、可采区，限制开采总量和开采强度，强化规划约束。三是加强关键问题研究。分析推动河长制湖长制“有名”“有实”“有能”中存在的普遍性问题，从法律、行政、技术、经济等方面系统研究推动河长制湖长制落地见效的对策措施。四是加强河湖管理能力建设。进一步加快建设完善河长制湖长制信息管理平台、河湖预警监测平台、社会监督平台和联合执法平台；加快建设完善河湖监测监控设施，利用卫星遥感、互联网、大数据、云计算等技术，建成“天地一体”的河湖监控网络，推进以河湖智慧管理为核心的智慧河湖信息化建设。

3.深入推进示范河湖建设，为全国河湖治理保护提供样板

贯彻习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会重要讲话精神，统筹推进水资源、水生态、水环境、水灾害治理，建设示范河湖，深入开展健康河湖、生态河湖、幸福河湖建设标准研究，为河湖系统治理修复提供标尺，打造全国河湖治理升级版。按照统筹山水林田湖草系统治理思路，因地制宜、综合施策，着力将每一条河流、每一个湖泊打造成 “堤固、河畅、水清、岸绿、景美、人和”的河湖，实现防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、科学水管理、先进水文化“六位一体”总体目标，为人民群众提供优质生态环境和基本公共服务功能，促进流域高质量发展，增强人民获得感、安全感、幸福感。

4.探索全面推行河长制湖长制与高质量发展的联动机制

在城镇化快速发展与气候变化等复杂环境下，全面推进河长制湖长制落地见效，建设美丽河湖、健康河湖、生态河湖和实现流域高质量发展是一项长期艰巨的任务。河湖面貌改善与相关利益者的行为密不可分。如何规范相关利益者的行为，需要综合法律、行政、技术、经济等手段和措施，持续完善河长湖长履职尽责、党政齐抓、部门联动、全社会参与、考核奖惩等相关配套制度；持续完善河长制湖长制组织体系、考核评价体系和技术支撑体系。通过推进河长制湖长制“有实”“有能”，统筹好水资源保护与水环境治理，统筹好河湖生态空间管控与水污染防治，统筹好河湖治理与产业发展，实现河湖生态保护和高质量发展，让每一条河流、每一个湖泊都成为造福人民的幸福河湖。