广州市“12345”河长管理体系的实践与成效

2021-02-26

中国水利 2021年2期

（广东省广州市河涌监测中心，510640，广州）

河长作为河长制工作的直接推动者和主要践行者，履职效果与河长制工作成效直接相关。为使河长制高效稳步推进，广州市始终坚持“源头治理”理念，将河长管理信息系统建设作为落实河长制的重要抓手，着力落实河长湖长履职责任，力求做好河长湖长管理考核。在推动全市河湖长制发展的基础上，大胆探索出“12345”河长管理体系全过程数据驱动河长履职监管模式，打造出“可量化、可追溯、可倒查”的河长履职监督体系，推动河长制从“有名”到“有实”转变，实现河湖面貌的持续改善，水环境质量的持续向好。

一、“12345”河长管理体系的实践

“12345”河长管理体系是以“管理河长、服务河长”为宗旨，以构建责任明确、监管有力、信息共享、联动快速、互动顺畅、考核到位的河长管理平台为目标，紧密围绕河长履职全过程，从学习沟通、日常履职、社会监督、履职监管四大方面打造闭环管理体系，确保河长制工作全面落实。

“12345”河长管理体系具有丰富内涵和明确特征。“1”指一个系统，即建立一个“五位一体”的河长管理信息系统（PC 端、App端、微信端、电话端、专题网站）。 “2”是两重保障，即“规章制度和管理机制”保障。“3”是三种履职，即“形式履职、内容履职、成效履职”，是河长履职的三个不同层次，也是广州河长管理体系发展的不同阶段，从“形式履职”到“内容履职”再到“成效履职”是逐级递进、不断发展的过程。“4”是四种管理，即各级河长办依托信息化手段开展河长工作的“日常管理、分级管理、预警管理、调度管理”四种管理。“5”是五级河长，即“市级河长、区级河长、镇（街）级河长、村（居）级河长、网格长”。 “12345”河长管理体系框架示意见图1。

1.“一个系统”为依托

在广州市河长办成立之初，为加快广州市黑臭水体治理、打赢治水攻坚战，在河长制推行3个月时间内，推出了“五位一体”的广州河长管理信息系统。该系统作为河长体系化管理的重要依托和抓手，具有内容“全覆盖”、任务“广链接”、系统“接地气”、功能“便履职”四大特征。

①内容“全覆盖”。广州市依托互联网技术实现了“管理范围、工作过程、业务信息”全覆盖。“管理范围全覆盖”指广州市河长管理信息系统将各级河长、河长办、各职能部门等治理主体以及全市河湖信息纳入系统管理。“工作过程全覆盖”即满足河长制信息报送、河湖巡查、事务处理、河湖管理的工作全过程需要，实现事务全过程留痕，可倒查追溯。“业务信息全覆盖”即系统实现河长制河湖名录（一河一档）、河长名录、履职信息、社会监督、河湖监测信息等基础和动态信息全覆盖。

②任务“广链接”。广州市河长管理信息系统除了承担监督河长履职工作，还随着水环境治理深度和广度的扩大加入了黑臭水体攻坚、考核断面监测、“清四乱”行动、海绵城市、突击检查等任务模块。至2020年，广州市河长管理信息系统紧扣河长制六大任务落实，结合实际业务工作需求，已开发和新建污染源治理、四个查清、履职督导等19个功能模块，深化扩展了河长制信息汇聚共享和业务应用建设。

③系统“接地气”。广州市把“互联网+河长制”技术与治水需求相适应、把河长管理机制与信息化管理相融合，使技术从简单应用走向深度保障河长履职需求，做到切实为基层河长减负。广州市在全面消除黑臭水体后及时调整履职指标，破除巡河指标“一刀切”，开发一套以水质为导向的弹性化履职评价模型，引导河长切实解决河湖治理问题。

④功能“便履职”。广州市河长管理信息系统依据治理实际需求和基层实际情况优化功能，切实以信息化手段便利河长履职。首先，在河长履职工具“河长App”的应用功能上，紧紧把握河长需求，开发了“离线巡河”功能，即使在网络异常下也可以保存巡河路径，有效解决巡河过程中网络不佳的问题。其次，“河长App”能通过数据分析处理，在地图中筛选出问题高发区域并推送至责任河长，让河长迅速便捷发现问题，有针对性地制定巡查计划。最后，针对一些河长工作忙、忘记巡河次数的问题，系统推出“我的履职”板块，以任务清单直观地向河长和河长办展示周期履职任务、实时掌握履职数据。

2.“两重保障”护实效

两重保障指“制度保障”与“机制保障”。在“法”与“行”的双重层面上为河长履职搭建了一套 “议事有规则、管理有办法、操作有程序、过程有监控、职责有追究”的全过程保障体系。“制度保障”与“机制保障”是河长管理的“软硬面”，一手抓硬管理、一手抓软服务，相辅相成。在有效整合下分别在履职前、履职中、履职后河长管理的三个阶段制定了 “责任追究、履职规范、履职监督、考核评价”四种管理制度，并在信息化手段的辅助下形成了“学习机制、沟通机制、监督考核机制、预警响应机制、激励问责机制”五大工作机制，实现了制度规范与制度执行的统一。“两重保障”关系见图2。

图1 “12345”河长管理体系框架示意图

3.“三种履职”提层次

“三种履职”指河长履职的“形式履职”“内容履职”“成效履职”三大方面。“形式履职”指河长按河长制相关文件工作要求，完成巡河及问题上报等日常任务，考核的具体内容为河长巡河次数、里程数及巡河覆盖率等。“内容履职”的关注重点从履职形式转移到履职内容，指河长在日常履职的基础上，以专项任务方式控制管辖范围内的污染源工作。“成效履职”的关注点则从 “过程”转向 “效果和产出”。根据广州城市排水监测站每月的水质监测数据、系统内各级河长履职综合数据、河长责任河湖问题反弹情况等数据挖掘和分析，开发了以水质结果为导向的 “弹性化巡河”模型，引导河长关注水质状况，切实解决河湖问题。

“形式履职”“内容履职”“成效履职”是不同层次的逐级递进、不断发展的过程。“形式履职”是通过信息化手段实现河长制工作内容全覆盖，目标更多以“全覆盖”带来“强监管”；内容履职则是在形式履职的基础上以“强监管”带来过程上的“真履职”；成效履职则从衡量履职过程到衡量履职结果，以“真履职”带动“高效能”。从“形式履职”到“内容履职”再到“成效履职”的转变不仅是任务更迭、治水工作循序渐进的过程，还是深化河长履职能效的螺旋式上升发展过程。三种履职均坚持以基层河长履职需求为导向推行改革，极大提升了基层河长的履职水平与履职“获得感”。

图2 “两重保障”关系示意

4.“四种管理”促履职

①日常管理。各级河长通过河长管理信息系统对河长巡河、问题上报、事务处理、沟通交流、学习培训等日常履职行为的管理。该系统一方面能实现对河长日常工作的各项任务实时把握、追踪和管理。另一方面，也是辅助河长履职，减轻河长履职负担的重要支撑。“问题上报”和“问题处理”更是在保持原有组织结构下，在新的层面上通过线性交办的协作模式整合不同职能部门，有效破除九龙治水困境。总体而言，河长管理信息系统已整合了河长进行日常履职所需要的各种需求，极大提高河长履职水平与业务能力。

②分级管理。分级管理明确了市、区、镇（街）、村（居）不同层级的河长肩负不同使命，在河长管理信息系统中采取分级授权的方式，明确各级河长的权力与职责，理清各级河长之间的关系。上级河长监督指导下级河长履职，对下级河长的日常工作的监督督促和考核评价；下级河长履职向上级河长负责，主动请示上级河长协调解决重大问题，实现上下联动。

③预警管理。以河长巡河为基础，水质变化为参照，以河湖问题为导向，制定预警监测指标，利用信息化手段对河涌水质、河道问题、河长履职情况进行监督，实现风险日常化、可量化和可视化管理。预警管理的具体表现为对河长巡河、问题上报、问题处理、水质变化、下级河长履职等进行预警。

④调度管理。通常与预警管理相结合进行，通过采集河湖数据、河长履职数据进行关联分析和统计。通过“一张图”可视化展现、“河湖数据”与“履职数据”交叉分析等技术让河长办作统一部署和指挥调度安排，从而实现全面、及时、准确分析，第一时间掌握河长履职动态和水质风险，迅速做出科学的决策和协调。

5.“五级河长”强体系

五级河长指广州市设立的多级河长制度体系，并在市、区、镇（街）、村（居）末端加设了“网格长”。2019年3月，《广州市总河长令》3号令签发，决定在广州推行网格化治水。全市19 660个网格设立网格长和网格员，形成“网格长、基层河长巡查发现问题，镇街河长处理处置问题”的水陆共治机制，实现污染源巡查工作由“水”向“岸”深化、控源重点由“排口”到“源头”转换。总体而言，广州河长制的五级河长巡河体系形成，是实现“河长领治、上下同治、部门联治、水陆共治”的重要基础。