“后扶贫时代”的贫困治理思路——基于福建省永泰县嵩口镇考察分析

林艺凡

（集美大学 马克思主义学院，福建 厦门 361021）

0 问题的提出与文献简述

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央始终把贫困治理作为重大民生工程，从全面建成小康社会目标出发，高举思想之旗帜，落实精准之策，强化精准之义，在实践过程中形成系统、完整、深刻的中国特色扶贫开发理论[1]。到2019 年底，贫困人口减至551 万人，贫困发生率降至0.6%，区域性贫困得到基本解决。但是脱贫攻坚工作仍然面临不少问题和挑战，截至目前全国建档立卡中因病、因残的比例达到45.7%，近200 万人存在返贫风险，约300 万边缘人口存在致贫风险[2]。随着2020 年现行扶贫标准下农村贫困人口全面脱贫，中国扶贫事业将进入“后扶贫时代”，站在新的历史节点上，党的十九届四中全会提出：“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”，为持续性贫困治理指明了方向”。因此，随着贫困治理目标的变迁，需要明确指出“后扶贫时代”贫困治理的三个显著特征：一是贫困治理目标由解决绝对贫困向相对贫困转变；二是贫困治理重心由农村贫困向统筹解决城乡贫困，重点解决城乡发展的不平衡问题；三是由解决国内贫困向国际减贫合作[3]。在此背景下，系统分析“后扶贫时代”的贫困治理难点，探讨相对贫困治理方案，优化持续性贫困治理机制和路径，以期夯实乡村振兴战略根基，为全面建设社会主义现代化国家创造有利条件。

目前国内学者主要从以下几个方面进行相关研究：一是探讨相对贫困的特征及其治理。韩广富[4]等系统分析农村相对贫困治理特征、困境，提出要构建以农村相对贫困人口为对象的长效机制；李小云[5]等指出2020 年后农村贫困将会进入相对贫困和次生贫困阶段，贫困群体、治理目标将会出现新特征，提出要创新综合性贫困治理机制，开展扶贫制度供给侧改革。二是探讨乡村振兴与脱贫攻坚衔接机制和乡村治理现代化目标。贾晋[6]等、汪三贵[7]等指出要规划、组织、监管、统筹好脱贫攻坚与乡村振兴衔接的内在逻辑、内涵、实践路径以及机制构建等方面，有效衔接乡村振兴各个部门共同参与、协同治理。三是提出2020 年后扶贫工作重点、任务和政策。高强[8]等提出要及早谋划2020 年后的扶贫任务、战略思路、战略目标，从产业、脱贫村、搬迁户、“三保障”、兜底保障式扶贫等五个方面构建长效脱贫机制；张琦[9]等提出要将巩固和拓展脱贫攻坚成果作为“十四五”时期的减贫目标，为破解新时代城乡主要矛盾问题，有效解决相对贫困问题，实现乡村振兴现代化建设；陈明星[10]提出要着眼于农业农村高质量发展的突出问题，树立贫困治理思维，推进系统性、全方位的贫困治理路径，为农业农村现代化奠定基础。

众多学者的研究丰富和发展了脱贫攻坚理论内涵和现实意义，为贫困治理提供了坚实的理论基础和实践经验，但是这些研究大部分从宏观叙事层面思考减贫战略目标、战略重点、政策取向、路径优化，从微观层面研究相对贫困治理的困境、路径则显不足。就嵩口镇这个案例而言，厘清2020 年后贫困治理的难点，建立持续性贫困治理机制，推动城乡贫困治理问题将是我们必须回应的核心议题。基于此研究目的，通过对福建省永泰县嵩口镇展开实地调研，把握事件发展特征、场景脉络、动态过程、研究发展现状和存在问题，获得全面、具体、丰富的实地材料，深入探究持续性贫困治理难题。

1 案例概况及脱贫实践情况

1.1 基本情况和贫困状况

嵩口镇位于永泰县西南部，面积257.6 平方公里，人口3.2 万人，下辖一个社区和20 个行政村，是一座具有千年历史的文化古镇、商贸重镇和元朝置镇，明设巡检司，科举历史辉煌，每月初一、十五的赶圩习俗和远近闻名的虎尊拳正是发源于此，纸狮、伬唱、肥狮已列为非物质文化。此外，拥有大量的明清古建筑和丰富的农业生态资源，盛产芙蓉李果，仅森林面积38 万亩、生态林面积15.2 万亩、林木蓄积量69 万立方米、大樟溪贯穿全境。丰富的自然、生态、人文资源为嵩口镇提供得天独厚的发展条件，享有首批中国特色小镇、福建省级特色小镇、全国首批乡村旅游创客示范基地等多项荣誉。

2016 年嵩口镇贫困范围涉及17 个村（大喜、东坡和龙湘除外），共65 户、203人，贫困村有5 个，分别是邹湖、玉湖、溪口、梧埕和溪湖。从5 个村庄的贫困情况看，玉湖村脱贫难度最大，贫困户数和贫困人数在全镇中位列第一；其次是溪口村，它是永泰县56 个贫困村之一，该村庄生态农业资源丰富，农业耕地面积广，具备一定的农业生产优势。但是外出务工人口占比达到59.2%，2016 建档立卡8 户27人中因病致贫的有4 户13人、因残致贫的有2 户5人、缺乏资金致贫的有2 户9人，说明乡村对青年人吸引力有限、乡村人口和产业空心化严重、贫困户增收缓慢（见表1）。从这5 个贫困村的贫困状况看，因病致贫的占比最高，对此要重点关注农村残疾群体，加强农村最低生活保障制度，这也对实施综合保障式扶贫政策提出更高的水平和要求。

表1 嵩口镇贫困村建档立卡数据

1.2 脱贫实践与成效

嵩口镇立足于地方实际情况，紧紧围绕福建省农村扶贫开发办法、福州市精准脱贫实施方案以及地方扶贫办工作部署要求，深入调研、分析、找准贫困原因，运用精准识别、分类发展的方式制定帮扶措施，确保实现全面脱贫，2016 年共脱贫42 户129 人，2017 年脱贫23 户71 人。具体实践表现为：一是创新“两个一体化”机制，即健全城乡公共基础服务设施和公共服务体系。通过实施光伏发电、建设月洲村停车场、修复各村主干道、修缮传统建筑等扶贫项目，依托交通建设重点项目——莆炎高速福州段，修建村级卫生服务所，提高村级卫生室设施服务水平，切实保障贫困人员能够享受到优质医疗资源，解决城乡医疗资源不均衡问题。二是首创福州市嵩口镇产业联盟组织结构。如图1 所示，坚持政府主导作用，成立联盟理事会，构建以政府服务、辅导培训、整合营销、市场监督为主体的综合性服务平台；开通北京新农场二十四集市、福建乡味网等线上服务平台和集中销售、专项销售、爱心代售为特征的线下服务平台；形成传统工艺、山地农业、民宿酒店等8 大联盟类型，实现65 户贫困对象脱贫致富。三是打造“党支部+合作社”“党建+企业+基地”组织扶贫模式。通过建设“油茶基地”，成立农友之家果蔬专业合作社、桃花溪农民专业合作社等多家合作社，引导扶贫户新造5 000 多亩油茶林，举办油茶种植技术培训，辐射嵩口镇芦洋、东波、三峰、佳洋、际头和溪口等61 户贫困户，提供近百个就业岗位，解决农村贫困户就业问题。四是坚持生态发展理念，以精品旅游村和特色文化资源为抓手，培育特色旅游新业态。通过引进文创项目，打造“农文创+企业+乡村旅游”模式，开展农事体验主题活动，将农业“看点”变成“卖点”，实现传统农业和乡村旅游一体化。同时，依托嵩口伬唱、纸狮、虎尊拳等传统文化，挖掘地方工匠精神，整合传统文化资源发展乡村旅游新业态，构建“文旅+企业”发展新模式。比如与福建省月洲文旅和永泰县庄寨之光文化公司合作，锻造最美乡村图书馆“月溪花渡”，修缮传统建筑宁远庄，投资建设冷兵器博物馆和共享农庄项目，形成多元主体共同参与、协同合作的文旅融合新格局。

图1 嵩口产业联盟架构

2 持续性贫困治理面临的困境

“后扶贫时代”的贫困治理重心由绝对贫困向相对贫困转变、由解决农村贫困向统筹解决城乡贫困，相比绝对贫困治理难度大、治理周期长、治理手段复杂。因此，通过深入分析嵩口镇脱贫实践，尝试厘清其贫困困境的发生逻辑，聚焦相对贫困治理阶段的难点，是今后反贫困工作的必然要求。

2.1 农民主体意识不强，内生发展动力不足

尽管脱贫攻坚取得了一定的成效，但是仍然有部分贫困群众主动脱贫致富的意愿不强，参与政策的积极性和主动性不高，过度依赖国家扶贫政策和干部帮扶，普遍存在“等、靠、要”思想。并且由于村干部年龄、能力和素质有限，基层村民自治组织宣传、引导作用不到位，与普通农户出现脱节现象，一些农民对脱贫攻坚与乡村振兴政策不了解，缺乏政治参与感和认同感。比如在引进台湾文创项目中，老年人与文创团队因为文化、理念差异而引发的冲突和矛盾时有发生。另一方面，封闭的区位、交通、自然地理环境也制约乡村发展，间接导致资金、人才、技术等市场要素单向流出，使得原本的贫困状况更加突出。嵩口镇2016 年全镇共有32 人因病因残等原因导致家庭缺失劳动力，其中因病致贫的比例最高，达到48.48%，致贫类型中因灾因病暂时贫困类型占比最高，为40.89%，有智有力无用型和有智无力型占比较为接近，分别是22.16%和21.18%，表明贫困健康状况差，劳动能力和农民自我发展能力较弱。(见表2）而大量青年劳动力外出务工，留下的大多为老年、病残弱群体、妇孺，这类群体大多是被外部市场边缘化的结果，只能从事简单的农事活动维系基本生活需要，“半工半耕，半工半农”成为贫困户的生计模式。且随着城乡二元户籍制度和新型城镇化、市场化不断深入，给传统农业生产带来诸多不确定性，使得边缘人口的生计脆弱性日益凸显，容易再次陷入“贫困陷阱”。

表2 嵩口镇2016 年建档立卡统计特征

2.2 特色产业基础薄弱，产业融合程度不高

产业融合发展的制约因素包括种植技术水平落后、产品附加值低、产业链综合利用率不高。以油茶合作社为例，大多数仍以小农生产、家庭小作坊为主，种植经验一般都是祖辈邻里相传，一旦遇到突发的自然灾害，林农往往因为处理不当导致茶果低产，并且加工设备陈旧使得产品生产效率低，基本上以食用油加工为主，缺乏精细化加工技术处理。另一方面，产业缺乏集约化、规模化、市场化经营，不能高效利用土地、生态、农业、电力等资源，促进一二三产业交叉融合发展。比如将丰富的生态资源、农业资源转化为产业经济发展优势，培育李果采摘园、孔雀观光园、蛋鸡养殖基地和环保、绿色、健康的有机生态农业，但是基本依赖种植、养殖、采摘等粗放型生产方式，缺乏后期农产品研发、加工、储存、销售、物流等精细化生产环节。同时，涉农金融机构对新型业态资金保障力度不足，政府对集体经济、合作社的产业基地建设、产业发展规划、特色品牌建设扶持力度明显不足，不能充分利用财政资金吸纳金融机构信贷资金、社会资金、龙头企业的投资建设，以期营造良好的营商环境，开发特色化、规模化、市场化的产业项目。

2.3 人才队伍短板突出，缺乏人才保障规划

现有人才队伍结构不合理，机构职能部门衔接不明确。虽然成立扶贫开发工作领导小组和下设办公室，构建驻村扶贫工作队、“第一书记”、“1+3+N”扶贫捆绑机制，即由基层部门、乡镇干部、村干部挂钩乡镇，但是基本上由镇扶贫办负责全镇扶贫开发日常工作，扶贫办组织成员较少。脱贫攻坚作为一项系统性工程，更需要基层组织与农业局、文化旅游局、国土资源、环境卫生局等多个部门互相配合、协同作战，发挥各个机构的组织作用。另一方面，需要建立考核奖惩制度和完善基层干部晋升指标。尤其在“春耕”“秋收”等自然灾害频发的时间节点，更需要帮扶责任人、包村领导、工作队和村干部帮扶到位，对发现的问题要及时整改，保障脱贫成效，扶出“真实效”。然而当前驻村干部和村“两委”工资待遇和晋升政策倾斜有限，没有针对本镇具体扶贫情况的奖励制度，县乡干部只有正常的乡村干部工资和工作补贴，奖励手段较为单一。而且对基层干部能力提升关注度不够，事业编制的门槛依然很高，县乡级干部晋升困难，不利于激发基层县乡干部的工作热情和引进优秀年轻的村干部。

2.4 脱贫攻坚与乡村振兴衔接机制不健全

从当前的扶贫实践看，单一的开发扶贫方式效果甚微，综合保障性扶贫政策和制度供给明显不足。虽然嵩口镇积极与县劳动保障局、卫生局等部门合作，为因病致贫类型、建档立卡贫困户提供医疗保障、免费办理新农合、宣传太平洋人寿保险等政策，帮助重特大疾病的贫困户申请医疗补助，但是镇村医疗专业救治能力、医疗基础设施建设水平等综合保障水平依然较低。在义务教育方面，农村学校教学质量有待提升，城乡师资配置不均衡，缺乏专业学科教师，依靠团委、计生协会、妇联等组织争取社会群体对建档立卡中贫困户子女实施教育帮扶带来的作用有限。在住房保障方面，需要立足农村实际情况，健全农村土地等生产生活要素，盘活利用闲置农房和宅基地，以期吸纳社会资金帮扶力量参与农村保障性住房建设。同时，乡村振兴与脱贫攻坚的衔接机制不健全，主要原因是政策制定、组织部门、内容衔接困难。当前脱贫攻坚组织有中央统筹、国家扶贫办负责，而乡村振兴涉及产业、生态、文化、组织等多个部门，两个机制部门之间协调难度大，虽然国家层面上已开始设制定行动方案，但地方政府还没有专门针对两个机制之间衔接的细则和实施方案。

3 “后扶贫时代”的贫困治理思路

科学把握相对贫困治理的现实困境，以更大合力、信心、决心统筹各项组织力量推动扶贫工作向系统化、制度化、体系化发展，培育贫困人口的发展能力，实现农民、政府、市场、社会等多元治理的扶贫格局，创新现有的贫困治理机制，构建相对贫困治理的长效机制，深化我国扶贫举措。

3.1 激发乡村内生动力，培育主体意识

坚持扶贫先扶志、治贫先扶智的工作理念，扎实开展基础教育，激发和唤起贫困群众的主体意识和身份意识，引导农民增强自我发展能力。具体表现为：一是加强贫困地区扶志理念。通过引导、宣传、学习先进人物典范，开展“农民讲习所”“美丽乡村人物”“乡村劳动模范”等乡村活动，以“教、引、传、帮”等方式转向“造血式扶贫”，让贫困户意识到劳动光荣、勤劳致富的脱贫理念，强化贫困户职业技能，增强自主发展意愿和脱贫动力，防止政策养“懒汉”。二是坚持扶智工作理念。巩固和保证现有基础教育水平上，地方政府应对贫困户实行教育倾斜政策，改变优质教育资源、人才流向城市的历史性问题，弱化贫困的代际传递；加强对乡村教育事业的投入力度，尤其是义务教育较为薄弱的乡镇地区，要着力改善办学条件，提高寄宿制学校保障力度，加强困难学生资助政策，实施农村义务教育营养制度；完善乡村教师编制管理，提高乡村教师综合福利待遇和奖励机制，鼓励和增加乡村教师外出培训交流的学习机会，稳定乡村教师动态调整机制[11]。三是注重人民群众的过程参与。通过发挥新乡贤地方优势，将其纳入到乡村人才发展规划中，建立乡贤参事条例、监督体制，让人民群众真正融入到扶贫项目中成为乡村发展的参与者、建设者和受益者，有利于深化乡村多元主体的共商共建共治理念，创新乡村有效治理模式。

3.2 夯实特色产业支撑，保持政策稳定

坚持政府主导作用、遵循市场机制、保持政策延续性、壮大乡村产业发展能力。习近平总书记提出，产业扶贫是最直接、最有效的办法，也是增强贫困地区造血功能的长远之计。因此产业发展要遵循市场规律和市场主体，对特色产业的资源禀赋、市场定位、生产环节进行全方位的分析、引导和科学论证。坚持“科技兴村”发展理念，运用大数据和科学生产技术发展主导产业、数字产业、新兴产业，大力发展数字型、智慧型乡村建设，延长产业链，提升价值链，优化供应链，走高质量的特色产业融合发展道路。另一方面，要重点关注新型经营主体，对新型重点项目实施“一企一策”“一事一策”“一业一策”等全方面的服务，以财政投入量化入股、小额贷款等方式，增加新型经营主体资源[12]。习近平总书记强调，发展集体经济是“实现共同致富的重要保障”，也是“振兴贫困地区农业的必由之路”。这要求我们要增强村集体经济活力，盘活农村集体资源和资产，切实提高贫困群众在新型经营主体的参与度，积极构建共商共建共治共享的利益联结机制，实现贫困户脱贫致富。同时在保证资金投入、项目整合、基础设施建设、公共服务体系政策稳定上，发挥金融保险的功能性，提高涉农金融机构对扶贫产业贷款力度和规模，加强对地方特色产业、扶贫项目的金融服务，尤其是对区域特色产业给予一定的财政补贴和特色保险，优化乡村营商环境[13]。

3.3 强化基层人才队伍，保障扶贫工作

着力解决脱贫领域中责任主体、资金使用、项目管理、考核评估等突出问题，保障基层组织工作机制。首先，强化基层组织工作体制。坚持“党委书记统筹、分管领导牵头、包村领导配合、支部书记落实”的工作理念，树立“书记抓、抓书记”的工作思路，定时反馈、定期督查、限期问责地开展普查工作，落实帮扶责任人职责，坚决杜绝虚假脱贫、数字脱贫、官僚主义和厌战、急躁、懈怠等不正之风。对于扶贫资金量大、涉及面广、社会关注度高，要确保项目资金使用精准和健全公告公示制度，以严实作风做好农村贫困治理工作。其次，定期组织干部培训，提高脱贫攻坚队伍工作能力和思想意识。根据省、市、县干部的主体责任和工作职责，采取不同的培训内容和方式，对于省、市、县干部侧重于思想认识，研究脱贫工作顶层设计，健全组织体制机制；基层干部则侧重于精准脱贫实战方式，提高实地作战能力，按照县-镇-村合理分工，简化办事程序，提高组织工作效率，真正为民服务办实事。最后，完善组织人才保障机制。保障基层组织主体权益，创新基层干部选用制度，降低乡镇公务员编制门槛，提供考核机会晋升县乡干部职务；提高基层组织人员福利待遇水平，注重给予精神层面的鼓励，保证基层扶贫人员不走队，落实好帮扶干部衔接机制。

3.4 建立脱贫长效机制，衔接乡村振兴

协同推进脱贫攻坚与乡村振兴，是确保如期实现全面建成小康社会，推动全面建设社会化主义现代化国家的重要支撑，因此通过优化防范返贫机制，构建脱贫长效机制，有利于推动乡村振兴全面发展。一方面，建立预警、识别、利益联结、协同参与、考核为特征的防范返贫机制，优化新的贫困评估体系，加强对边缘人口的监测。借鉴新的“五评”“六看”等评估指标，即通过农户、群众、专班集中测评房屋、粮食、劳动力、教育、病残、家当，及时了解收入情况、影响范围、影响原因，提前采取帮扶措施，防止再次陷入贫困陷阱，导致脱贫程序恶性循环。要继续巩固“两不愁”和“三保障”工作，完善兜底保障工作，提高贫困地区基础设施建设和医疗、教育、养老、住房等公共服务水平，加强农村残疾群体、最低生活保障群体、农村留守群体、无人供养群体的特殊保障制度，推动开发式扶贫向综合保障式扶贫转变，健全综合保障长效机制。尤其是加强财政扶贫资金收益管理，确保扶贫资金用于特困群体，提高贫困户抵御风险的能力，消除贫困产生制度性条件问题，完善国家乡村治理体系，推进乡村治理水平现代化[14]。另一方面，做好乡村振兴与脱贫攻坚内容衔接，主要是由产业扶贫到产业兴旺、生态扶贫到生态宜居、激发贫困户内生动力到乡风文明、多元扶贫到治理有效、两不愁三保障到生活富裕，把脱贫攻坚的成果纳入到乡村振兴规划体系，全面推进乡村振兴，走具有中国特色的乡村发展道路[15]。