“十四五”时期创新民航安全监管制度体系的探讨——以山东监管局安全监管“两会一讲堂”制度为例

民航山东监管局 沈 瑨/文

今年是“十四五”规划的开局之年，也是推动民航高质量发展的关键之年。在此背景下，构建适应时代发展的民航安全监管制度体系和安全监管文化成为重要课题，也是贯彻落实民航局“制度化、规范化、系统化”相关精神的必然要求。

“十四五”规划对民航制度创新的引领作用

正值“两个一百年”历史交汇点，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“《建议》”），谋划了中国未来经济社会发展的宏伟蓝图，为各行各业在新形势下的高质量发展指明了方向。

随着中国经济社会的快速发展，民航业也得到了长足发展，形成了运输航空和通用航空两翼齐飞的良好发展态势。以2019年的运输航空数据为例，全年共完成旅客运输量6.6亿人次、货邮运输量752.6万吨，同比分别增长7.9%、1.9%。以十年发展周期来看，中国民航十年来的旅客量年化增速达到了14%，而且发展势头依然强劲。

目前，处于新历史机遇期的中国民航已经安全运行超过十周年，民航安全管理水平得到大幅提升，运输航空和通用航空发展日新月异，中国正在由民航大国向民航强国转型，具有里程碑意义。改革开放以来，中国民航历经了三轮重要改革，每一次改革都紧紧围绕一个核心即“安全与发展”。三轮改革后，民航行政机关形成了现阶段的基本管理体系架构，即民航局、民航地区管理局、民航监管局，其中民航监管局作为民航地区管理局的派出机构，履行辖区范围内的具体安全监管职责，处于民航安全监管的第一线。

然而，与蓬勃发展的航空运输业相比，民航行政机关安全监管队伍建设和专业结构明显滞后。据统计，截至2020年5月，全国民航行政系统共有监察员2634名，行政人员编制长期没有增加。其中，飞标专业、适航专业、空管专业等对专业技术有较高要求的监察员尤其紧缺。日益增加的监管任务量和不断提升的行业监管要求与传统的安全监管模式已经形成越来越尖锐的矛盾，阻碍了新形势下民航的高质量发展，亟待进行转型升级和制度创新。

《建议》明确提出，要求政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升，防范化解重大风险体制机制不断健全。这就要求，未来中国民航安全监管队伍必须具备政治素质高、业务能力强等特征，同时，民航安全监管体制机制需进一步改革创新和健全完善，全力提升综合监管效能。

民航行业监管模式优化调整改革的核心要义

安全是民航业永恒的主题，是一条不可触碰的底线和红线，安全监管在整个民航行业管理中发挥着至关重要的作用。

为了适应时代发展需求，2015年由民航局主导的民航行业监管模式优化调整改革率先在民航华东地区管理局及其下属的十个监管局开展试点。这项改革旨在解决民航监管领域长期存在的保姆式监管、高耗能监管等问题，着力提升监管效能。在民航行业监管模式优化调整改革中，建立了行业监管事项库、制定了规范化的行政执法文书、形成了系统性原因分析方法、推行了企业法定自查制度。总体来讲，这项改革取得了显著效果，在一定程度上解决了民航监管领域所存在的突出问题。

以推进民航治理体系和治理能力现代化为目标，建立行业监管事项库是所有改革措施的基础和核心。行业监管事项库将民航行政执法所涉及的法律、法规、规章、标准等条款内容进行模块化处理，形成了两千余项检查内容，每一项检查内容都包含了具体的检查依据、检查标准、检查方法、适用范围等，为监察员开展执法工作提供了明确的法规依据，理清了职责界限。

法定自查是局方从保姆式监管向系统性监管转变的关键。法定自查的核心要求是让民航企业严格对标局方的监管事项库，建立自查事项清单，有计划地开展自查，消除安全隐患，提升自我管理能力。法定自查在标准层面实现了局方行政检查和企业自查的统一。民航企业可以通过法定自查逐步实现安全管理从他律向自律转变，进一步发挥企业安全生产主体责任。现阶段，局方行政检查和企业法定自查还是平行的两条线，并行不悖。但是，随着企业法定自查的不断成熟和完善，局方的安全监管将从盯人盯事向盯组织盯系统转变，这是民航安全监管的大势所趋。

山东监管局安全监管“两会一讲堂”制度就是在谋划民航“十四五”规划和行业监管模式优化调整改革的大背景下应运而生的，旨在更好地发挥行业主管部门的安全监管职能，提升行政效率和公信力，通过制度创新的形式推动企业安全生产主体责任的落实，实现局方高效监管、精准监管、系统监管。

安全监管“两会一讲堂”制度的基本架构

在民航行业监管模式优化调整改革的背景下，为进一步提质增效，山东监管局在保持现有监管队伍人员数量不变的情况下，通过制度创新、资源整合、优化配置等形式提升监管效能，逐步构建了安全监管“两会一讲堂”制度，即月度安全监管工作会、月度安全形势分析会和监管局安全大讲堂，三位一体，协调统一，共同构筑了山东监管局安全监管体系中的核心制度（见图）。

（一）月度安全监管工作会的运行机制

月度安全监管工作会对每月的安全监管计划进行统一调度和协调，最大限度地将各处室、各专业的安全监管计划统筹安排。月度安全监管工作会根据实际情况成立若干综合检查组，指定由相关处室牵头负责本次检查的综合事务，统一出发、统一检查、统一反馈、统一返回。贯彻了行政执法“综合监管、联合检查、提高效率、降低频次、保证效果”的二十字方针，提升了安全监管的合力和系统性监管水平，在一定程度上解决了高耗能监管问题，同时也降低了相关企业的迎检负担，取得了良好效果。

季度行政执法数据分析制度是安全监管工作会的一项重要配套制度，旨在对本季度的行政执法情况进行综合评估和总结。行政执法数据分析的数据源主要依托民航行业监管执法信息系统（SES系统），以整个执法流程为主轴，紧盯其中的关键环节，例如不符合项的发现、问题整改的反馈、局方复查、问题的跟踪闭环等。与此相对应，会议重点对涉及的总体执法进度数据、发现问题率数据、复查率数据、问题整改闭环率数据等进行重点研究分析。同时，会议对前期行政执法中存在的突出问题进行总结和提示，提出相应的整改建议，对相关执法风险进行预警和及时管控，实现关口前移，持续提升民航行政执法的规范化水平。

（二）月度安全形势分析会的运行机制

月度安全形势分析会以当月辖区发生的不安全事件为重点分析对象，通过特定的安全态势数据分析模型计算后，形成相应的安全系数，采用红黄绿三种不同颜色的可视化曲线和与其相对应的具体分值展示当前的安全态势水平，对辖区安全态势进行综合分析研判。月度安全形势分析会对当月发生的主要不安全事件进行系统性原因分析，利用SMS工具和Reason事故分析模型等，从安全管理角度对相关事发单位的组织架构、制度漏洞、责任落实、人员培训、隐患排查、作风建设、技术因素等多个维度进行综合分析。会议根据分析研判结果制定对应的安全措施，形成下阶段安全监管工作的重点，多措并举确保辖区安全态势平稳可控。

（三）监管局安全大讲堂的运行机制

监管局安全大讲堂为监察员提升业务能力、促进相互交流提供了学习平台。安全大讲堂由各专业监察员担任主讲，通常以特定的业务内容为主题，由主讲监察员结合相关法律、法规、规章内容和自身实际工作经验，讲述在工作中的所思、所想、所悟。“以问题为导向”是安全大讲堂活动的重要特色，主讲监察员在实际工作中遇到的突出问题是授课的重要内容，通过提出问题、思考问题、解决问题这一逻辑主线，鼓励全体监察员从不同专业的角度思考和分析，团结协作共同解决问题，锻炼监察员的思维能力和解决问题能力。

监管局安全大讲堂制度的创设主要是基于提升监察员综合能力、促进学习交流的考量。众所周知，民航是一个技术密集型行业，也是一个细分专业众多的行业。现阶段，各专业之间尚存在着明显的界限和壁垒，各专业监察员之间缺乏充分的沟通和交流，无法做到有效的统筹协作和综合监管。在新形势下，打破各专业间的界限，提升监察员综合能力，建设复合型安全监管队伍已是大势所趋。监管局安全大讲堂制度正是在这种形势下应运而生的，是安全监管制度创新的重要成果之一。

安全监管“两会一讲堂”制度中三方的互动关系

月度安全监管工作会、月度安全形势分析会和监管局安全大讲堂即“两会一讲堂”三位一体、协调统一，共同构筑了山东监管局安全监管制度体系中的核心，成为监管局层面的顶层制度设计，形成了具有特色的安全监管综合分析研判机制。

月度安全监管工作会聚焦于全局层面安全监管计划的统一调度和执法数据的统一分析，为精准监管提供了制度保障，也为辖区综合安全态势的分析研判提供了有力的执法数据支撑。月度安全监管工作会对全局的行政执法力量进行统筹安排和优化配置，对月度安全形势分析会提出的安全监管要求进行重点关注，有针对性地调配行政执法力量对特定地区和企业进行精准监管，贯彻落实月度安全形势分析会的相关会议精神和要求。安全监管工作会每季度对行政执法数据进行总结和分析，这些重要的行政执法数据在很大程度上可以反映出当前辖区的安全态势和安全监管水平，为安全形势分析会的综合分析研判提供了有力的执法数据支撑，使辖区安全态势的分析研判更加科学、精准。

月度安全形势分析会着力于对辖区发生的不安全事件的综合分析，明确现阶段风险隐患的防控重点，为精准执法、高效执法提供明确的指引，对辖区安全态势进行有力把控。安全形势分析会对主要不安全事件的分析结论，恰恰反映出当前安全隐患的集中分布情况，同样也是行政执法应当关注的重点。月度安全形势分析会通过反向推演的形式，从事件结果推导出相关民航运行单位在安全管理中存在的漏洞，及时消除安全隐患，避免事故发生。因此，安全形势分析会得出的分析结论和确定的监管要求，会顺理成章地成为下阶段行政执法的关注重点。可以说，安全形势分析会为安全监管工作会的综合调度工作提供了明确的指引。

监管局安全大讲堂致力于为提升监察员综合能力和学习交流提供平台支撑。虽然民航是一个技术密集型行业，但是人的因素仍然起到主导作用。目前，民航安全监管队伍的人员数量和专业结构长期保持不变，在行业快速发展的形势下，必然要求监管队伍加强自身建设，提升监管能力，进而满足不断提升的安全监管需求。安全大讲堂平台极大地锻炼了监察员的业务能力和研究能力，为学习型机关的创建提供了有利条件。监察员业务能力的提升必然会带动整体执法水平和监管效能的提高，为综合执法、高效执法提供了人才支撑，促进了局方从保姆式监管向系统性监管的转变。安全大讲堂以业务交流和学习研讨为依托，为月度安全监管工作会、月度安全形势分析会提供了有力的人才保障和智力支持。

安全监管“两会一讲堂”制度的借鉴意义

如前文所述，新形势下民航安全监管模式面临着转型升级，在行业体制、机制、编制长期维持不变的前提下，如何进行高效的制度创新成为民航各界关注的焦点。民航监管局是民航行政体制中的重要一环，也是民航安全监管的一线单位。民航监管局具有垂管部门属性，各地民航监管局在业务性质和监管模式上高度一致。但是，受到经济发展、地域环境等因素的影响，各地民航监管工作的实际开展情况不尽一致。所以，积极借鉴他方经验，主动结合自身实际进行监管制度创新，必将成为有效提升监管效能的方法和路径。

安全监管“两会一讲堂”制度充分整合了现有监管资源，实现了优化配置，提升了监管效能，具有一定的借鉴意义。安全监管“两会一讲堂”制度的核心在于坚持问题导向、强化精准监管、确保提质增效，培育具有地域特色的安全监管文化。通过制度创新的形式将地域文化融入安全监管工作，形成了具有地域特色的安全监管文化，并通过培育安全监管文化的形式又进一步促进了安全监管工作的高效开展，达到一种良性循环状态。

从实践层面来看，山东监管局安全监管“两会一讲堂”制度在实际运行中取得了良好的效果，较好地契合了民航行业监管模式优化调整改革的重点和要点。一方面有力地推动了局方的监管模式从“保姆式”监管向系统性监管转变，使监管效能得到进一步提升；另一方面，也促进了相关民航企业从他律向自律转变，提升自身的安全管理水平，充分发挥企业安全生产主体责任，实现了局方和企业同步提质增效。

从全国范围来看，民航山东辖区面临的监管问题同样也是其他地区所面临的共同问题。如何同步提升局方的安全监管效能和企业的安全管理水平，是相关民航部门需要共同研究探讨的课题，也是“十四五”时期推动民航高质量发展的必然要求。全国各地都具有不同的行业特征和地域文化，山东监管局安全监管“两会一讲堂”制度及其安全监管文化，为其他民航监管局探索制度创新和打造具有地域特色的安全监管文化提供了一个研究样本。