双循环新发展格局下我国影子银行的监管

杨明月 荆林波

摘要：影子银行作为正规金融体系的有益补充，是发展直接融资的有效渠道，在我国金融业助力双循环新发展格局构建中的作用不容忽视。目前，与其他主要经济体相比，我国影子银行资产规模占GDP比重排名比较靠后，整体体量较小，未来发展空间很大。不过，我国影子银行长期处于监管盲区，传统监管体制无法实施及时而有效的监管，既不利于我国金融系统安全稳定，也不利于双循环新发展格局的构建。特别是金融业内外循环扩大了法律关系模糊带来的消极影响，放大了刚性兑付带来的金融资源循环受阻问题，增加了监管缺乏带来的金融系统不稳定因素，导致我国影子银行监管缺位问题进一步凸显。影子银行是金融系统性风险的一个重要来源，尽管我国已经建立了以中国银行保险监督管理委员会为主体的影子银行监管体系，但分散管理的弊端依然比较明显。为充分发挥影子银行积极作用，助力我國双循环新发展格局构建，应从顶层着手设计有效的监管制度，规避影子银行可能带来的风险。具体而言，一是建立科学完善的全面统计制度，掌握内外循环中的金融家底；二是建立健全规范而有效的管理架构，防范内外循环中的金融风险；三是积极主动参与国际规则制定，实现国内与国际规则的全面接轨以及内外循环规则的连通；四是引入监管负面清单制度，平衡金融创新保护与金融风险防范。

关键词：双循环新发展格局；金融业内外循环；影子银行；系统性风险；监管缺位

中图分类号：F832文献标识码：A文章编号：1007-8266（2021）02-0110-10

基金项目：国家社会科学基金青年项目“防范金融风险与稳定经济增长关系研究”（20CJY063）

一、引言

近年来，国内国际形势双重叠加，我国改革开放已经步入深水区，中共中央根据国内外经济环境的变化提出了构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的设想，试图以新的方式推进国内国际两个方向的经济循环，深化经济改革，扩大对外开放，实现更高质量和更高层次的外循环，进一步提高我国经济的全球辐射力。在这样的背景下，我国金融业发展的基础与内外部环境也发生了重大变化，对我国金融业高质量发展提出了更高的要求。我国金融业要形成以内促外、内外共通的新发展格局，以更高的速度和效率为夯实我国在全球价值链、产业链、供应链上的地位服务，这已经成为社会各界的共识。

金融活则经济活，金融稳则经济稳。我国金融业以内促外、内外共通新发展格局形成的基础在于对金融风险的防范。随着我国改革开放的不断深入，国际经济摩擦日益频繁，金融风险防范上升到空前重要的位置。2008年以来，我国影子银行发展迅速，到2016年资产规模已经超过90万亿元。但影子银行长期游离于监管之外，严重威胁我国金融系统安全和稳定，引发系统性风险和金融危机的概率大大增加。2016年底召开的中央经济工作会议提出，要把防范和化解金融风险放到更加重要的位置。2017年4月，中共中央政治局专门就维护国家金融安全进行集体学习，强调金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。2020年初新冠肺炎疫情突发，长短期内外风险交叉，短期以“六稳六保”（稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转任务）为关键任务，长期以构建双循环新发展格局为发展方向。无论从短期还是从长期来看，对影子银行实施有效监管，防范影子银行在金融业内外循环中扩大风险，都是维护我国以及世界金融系统稳定发展的关键所在。

二、金融业内外循环中影子银行监管的背景逻辑

为防范影子银行在金融业内外循环中扩大风险，首先需要对影子银行在内外循环中的功能进行分析。从金融业在助力双循环新发展格局构建中的作用看，金融业内外循环包括两个部分：一是金融业的内外循环，二是资本账户的内外循环。金融业和资本账户的对外开放是内外循环的基础。金融业对外开放指金融机构在准入条件、业务范围、经营地域等方面的双向开放，这是目前我国金融业对外开放的主要阵地。在资本账户对外开放问题上，出于对金融风险的考量，目前我国资本账户参与对外开放主要通过合格境外机构投资者（QFII）、合格境内机构投资者（QDII）、人民币合格境外投资者（RQFII）等实现，整体开放步伐还比较缓慢。特别是拉美新兴经济体及亚洲资本账户开放国家和地区金融危机的惨痛教训，更使我国在资本账户对外开放方面持比较谨慎的态度。

从风险聚集的主要领域看，一是商业银行信贷资源配置效率扭曲，国有企业与大量地方政府债务平台获得大量信贷资源，而真正需要资金的中小企业与弱势群体或者融资成本高，或者根本无法获得融资；二是国内银行价格机制改革相对滞后，真正的利率市场化改革尚未完全推开，大量资金涌向同业市场，导致表外业务盛行，脱实向虚问题比较严重；三是影子银行盛行，各类绕开商业银行法限制的资金池、资产管理计划、地方引导基金对金融系统稳定造成严重影响。导致上述现象的根本原因就是金融行为绕开了当前监管体系。

从业务属性和金融监管角度看，这些其实都是影子银行的集中表现形式。根据金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）的定义，影子银行指游离于银行监管体系、可能引发系统性风险和监管套利等问题的信用中介体系，包括各类相关机构及业务活动。其典型表现形式包括资金池、委托贷款项目、银信合作的各类理财产品、信托公司、金融租赁公司以及大量的民间借贷、地下钱庄、典当行等。从参与主体看，影子银行的交易主体极其复杂，既涉及大量的商业银行、居民个人，也涉及投资银行、对冲基金、私募股权基金（PE）、风险投资基金（VC）、货币市场基金等。此外，影子银行还是信贷市场、资本市场、金融衍生品与大宗商品交易、杠杆收购领域的主要参与者。影子银行通过一系列复杂的资本运作，绕开监管层现有法律和规章制度的制约，实现监管套利。

实际上，影子银行也不一定就是谈之色变的“洪水猛兽”，我国改革开放的实践表明，影子银行在正规金融体系之外也发挥了一定的积极作用。①目前其最大的问题是运行于现有监管体系盲区，监管层无法进行有效而及时的监管。在金融业助力双循环新发展格局构建的背景下，我国影子银行在参与主体上将迎来新的国际资本，在产品结构上将更加复杂，乃至出现新的业态。在这种情况下，如何对影子银行进行科学监管，实现趋利避害，值得深入研究。但受统计数据限制，②当前该领域还存在一个事实上的真空地带，不过这为本研究提供了一个难得的切入点。本研究的创新之处在于，从金融业助力双循环新发展格局构建的视角，在对影子银行相关研究进行系统梳理的基础上，通过国际比较全面分析我国影子银行发展现状与监管中存在的问题，丰富双循环新发展格局下的影子银行监管研究。

三、对相关研究的系统性梳理

（一）关于资本账户对外开放的研究

关于资本账户对外开放的研究主要包括三个方面：一是资本账户是否应该开放以及如何开放；二是资本账户开放的影响；三是国际比较。

在关于资本账户是否应该开放以及如何开放的研究中，彭红枫等[ 1 ]研究发现，我国金融市场对资本账户开放所带来冲击的响应越来越灵敏，2011年之后金融市场对实体经济的影响并不稳定，这在一定程度上削弱了资本账户开放对经济增长的促进作用，说明现阶段我国不应急于加速资本账户开放进程。付伟[ 2 ]在回顾总结发达国家和新兴市场国家资本账户开放政策与经济增长关系的基础上进行实证分析发现，资本账户开放犹如一把“双刃剑”，如果政策实施不当，可能会在促进宏观经济增长的同时导致经济的巨大震蕩甚至诱发金融危机。

在关于资本账户开放影响的研究中，余丹[ 3 ]的研究发现，随着资本账户开放程度的增加，我国基尼系数显著上升，收入不平等状况加剧，资本账户开放对收入不平等的加剧效应在发展中经济体表现得更加明显。实际上，对于资本账户是否应该开放这个问题，学术界的争论一直没有中断过。但随着研究的深入，越来越多的学者开始关注资本账户开放对一个国家或经济体长期发展的促进作用。比如，刘建丰等[ 4 ]利用我国开放经济动态随机一般均衡（DSGE）模型，论证了所处经济发展阶段不同的中美两国进行国际货币长期合作面临的困难以及我国实施常态化资本管制的必要性。其研究认为，我国资本账户开放进程必须与经济当前和未来所处的发展阶段相适应，但并未否认应该推进资本账户开放。江春等[ 5 ]研究发现，尽管资本账户开放会提高经济体出现系统性银行危机的概率，进而对一国加总的生产效率造成一定负面冲击，但也会更多地通过改善国内金融市场资本配置效率促进全要素生产率的提高。

在关于国际比较的研究中，吴婷婷等[ 6 ]对1996—2014年中东欧与独联体国家资本账户开放与货币危机爆发的典型事实进行了梳理，发现不能过度以外资或举债的方式促进经济增长，合理安排金融开放顺序、健全金融监管体系与风险防控机制是资本账户开放背景下防范货币危机的有效方式。严佳佳等[ 7 ]通过比较日本、德国在本币国际化进程中的经验，认为导致我国资本账户尚未开放的原因依然是金融市场欠发达，而这又对人民币国际化形成了制约。喻海燕等[ 8 ]也得出了类似的研究结论，他们利用面板数据对“金砖五国”进行研究发现，资本账户总体开放度的提高并没有导致资本外逃的增加，反而起到了抑制作用。在资本账户开放进程中，制度质量的提升特别是关于合同保护、产权保护的法律制度质量的提升，可以有效减少资本外逃。

（二）关于金融业对外开放问题的研究

从现有文献看，关于金融业对外开放问题的研究主要集中在四个方面：一是积极影响，如有利于拓展融资渠道，降低融资成本，提高本地金融机构风险规避能力与监管机构管理水平[ 9-10 ]；二是消极影响，如导致本国金融制度扭曲，可能带来经济波动和金融动荡[ 11 ]；三是风险应对的国际对比研究[ 6，12 ]；四是金融业对外开放的政策设计。

总体来看，对于资本账户是否应该开放这个问题，学术界尚存在不同的意见；对于进一步加强金融业对外开放程度、形成对内对外双向开放竞争格局这个问题，已基本达成共识，唯一的争议在对金融业开放步伐与节奏的拿捏上面。对于开放条件下的金融监管，谭雅玲[ 13 ]认为，金融风险的防范效果与金融业开放程度与监管是否有效有关。而刘小明等[ 14 ]基于对新加坡、墨西哥、泰国金融开放实践的比较分析指出，我国需要在加快金融国际化的同时严格进行金融监管以防范金融风险。对于美国次贷危机的影响，魏礼群[ 15 ]从加强监管角度对我国应对国际金融危机、维护金融安全提出了自己的看法。张军[ 16 ]从股市异常波动入手进行研究，认为推动监管改革是金融开放的前提。李晓露等[ 17 ]从上海自贸区金融业的开放出发进行研究，认为金融业开放应包括金融开放程度的国际化和金融开放的法治化两条主线。

（三）关于影子银行监管问题的研究

王喆等[ 18 ]研究认为，中国式影子银行以商业银行为主导，以规避监管进行信用扩张为主要目的。以2013年为界，我国影子银行的主流模式发生了从通道到同业的转变。2013年及之前，银行先后通过银信合作、银保合作、买入返售等途径投向信贷等非标准债权资产；2013年之后，同业创新加快，出现了通过同业、委外链条投资于标准化产品的新形式。郭晔等[ 19 ]研究发现，存款竞争显著促进了我国影子银行规模的扩大，且银行面临的存贷比和资本充足率监管约束越强，银行通过影子银行应对竞争的行为越激进；影子银行显著增强了存款竞争与银行系统风险间的关系，存款竞争主要通过影子银行渠道增加银行系统风险。丁建臣等[ 20 ]认为，影子银行对传统银行业务造成了影响，存在管制加强与业务限制所导致的信贷链转向表外趋势以及高杠杆率与资金链延长所引发的系统性风险，银行表外业务规模扩大趋势对传统银行信贷风险带来了挑战。对于影子银行的作用，方先明等[ 21 ]基于2009年1月至2015年12月我国影子银行资产规模数据以及通过合成指标法计算得到的金融稳定性指数进行研究发现，影子银行的发展一方面可以通过金融资源的合理配置对金融系统稳定性产生正面影响，另一方面极易通过内部风险累积与向外传染对金融系统稳定性造成负面影响。吴兆丰[ 22 ]基于对欧盟影子银行监管经验的分析认为，欧盟对货币市场基金和证券融资交易及金融工具再利用的透明度问题进行立法的做法，为我国影子银行监管国际国内两个层面工作的开展提供了有益借鉴。对于影子银行监管问题，李锦成[ 23 ]认为，为推动我国影子银行发展和进行有效监管，首先需要一套能对影子银行进行有效统计的办法，而目前这项基本工作尚未取得实质性进展。

上述研究分别从金融业对内对外开放和影子银行监管等视角进行了认真细致丰富的研究，从中可以看出，加快推动我国金融业开放，稳步有序推进资本账户开放，基本成为学术界的共识。此外，还有一项蕴含其中的重要研究，就是金融风险防范问题。从近年来金融市场的实际情况看，处在法律监管与资金需求之间的监管套利行为催生了巨大的影子银行市场。在国内外长短期风险集聚和构建双循环新发展格局的大背景下，金融业内外循环将从资产来源渠道、融资去向、参与主体三个方面对影子银行产生影响，其影响如何，监管层应如何应对这种变化，需要进一步探讨。本研究的目的是通过设计有效的监管制度，在双循环新发展格局构建中切实发挥影子银行的作用，规避其可能带来的风险。

四、我国影子银行发展现状

（一）影子银行的界定

一般认为，影子银行指那些无银行之名而有银行之实的机构和业务。影子银行既包括可能引发系统性风险的信用中介机构和业务，即狭义影子银行，也包括所有影子信用体系之外的信用中介体系，即广义影子银行。根据金融稳定理事会的界定标准，狭义影子银行类别与典型机构如表1所示。

我国监管层对影子银行的关注由来已久，特别是美国次贷危机发生后，我国进一步加强了与金融稳定理事会的合作，但我国首次明确影子银行风险问题的时间是2013年，那一年《国务院办公厅关于加强影子银行监管有关问题的通知》（俗称“107号文”）发布。107号文明确，我国影子银行主要包括三类：一是不持有金融牌照、完全无监督的信用中介机构，包括新型网络金融公司、第三方理财机构等；二是不持有金融牌照、存在监管不足的信用中介机构，包括融资性担保公司、小额贷款公司等；三是机构持有金融牌照，但存在监管不足或规避监管的业务，包括货币市场基金、资产证券化、部分理财业务等。

2020年12月4日，中国银行保险监督管理委员会发布《中国影子银行报告》，首次对影子银行的定义和标准进行了系统性界定[ 24 ]。根据这项报告，影子银行可分为广义和狭义两种。广义影子银行包括同业理财及其他银行理财、银行同业特定目的载体投资、委托贷款、资金信托、信托贷款、非股票公募基金、证券业资产管理、保险资产管理、资产证券化、非股权私募基金、点对点（P2P）网络借贷机构、融资租赁公司、小额贷款公司提供的贷款，商业保理公司保理、融资担保公司在保业务、非持牌机构发放的消费贷款、地方交易所提供的债权融资计划和结构化融资产品。其中，同业特定目的载体投资和同业理财、理财投资非标债权等部分银行理财、委托贷款、信托贷款、P2P网络贷款和非股权私募基金等业务，影子银行特征明显，风险相对较大，属于狭义影子银行。

（二）国际比较下的我国影子银行资产规模

根据万得（Wind）数据库最新统计数据，2002—2018年，全球影子银行资产规模及其占全球金融中介机构总资产的比重均呈现出明显递增的发展态势。2002年，全球影子银行资产规模仅为28.19万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为21.77%。在资本逐利动机驱使下，全球影子银行资产规模不断扩大，占全球金融中介机构总资产的比重不断增加，2007年上升至阶段性高峰，资产规模为59.10万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为26.96%，六年时间里，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重增加超过了5个百分点。2008年，受全球金融危机影响，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重自2002年以来首次环比下降，当年全球影子银行资产规模为61.11万亿美元，占全球金融中介機构总资产的比重为25.98%。从发展趋势看，受金融危机后各国对影子银行加强监管影响，2009—2012年，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重基本保持不变，但全球影子银行资产规模依然稳中有升。2012年之后，全球影子银行资产规模及其占全球金融中介机构总资产的比重持续增加，从整个样本观察期看，2002年以来的最高峰出现在2017年，当年全球影子银行资产规模达到114.76万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为30.70%。2018年，全球经济不确定性加大，全球影子银行资产规模占全球金融中介机构总资产的比重继2008年、2011年环比下降后出现了第三次环比下降，当年全球影子银行资产规模为114.30万亿美元，占全球金融中介机构总资产的比重为30.16%。具体参见图1。

根据万得数据库的金融稳定理事会全球影子银行监测数据，全球影子银行资产规模占GDP比重2011年为113.08%，2012年为116.05%，2013年为121.86%，2014年为127.64%。可以看出，在此期间全球影子银行资产规模占GDP比重一直呈现明显递增的发展态势。从主要经济体影子银行资产规模占GDP比重（表2）看，2011年，占比较高的经济体有荷兰、英国、瑞士、欧元区、中国香港、美国等，占比较低的经济体有印度尼西亚、阿根廷、俄罗斯和沙特阿拉伯，说明经济发展水平和资本账户开放程度较高的经济体其影子银行资产规模通常也比较大，当年我国的占比为20.00%，在各主要经济体中的排名比较靠后。2014年，荷兰以837.82%的占比位列第一，英国和瑞士分别以326.25%和277.07%的占比位列第二和第三，美国和加拿大分别以148.35%和146.66%的占比位列第四和第五，我国的占比为29.04%，在各主要经济体中的排名依然比较靠后。综合来看，发达经济体和开放型经济体其影子银行资产规模占GDP比重的排名整体好于发展中经济体和资本账户开放程度不高的经济体。

（三）我国影子银行内部细分结构

从我国影子银行内部细分结构（表3）看，我国影子银行的统计数据集中出现在2008年金融危机之后的2010年。在此之前，只有银行理财产品余额、银银同业缺口两项数据可以观测。2008年金融危机爆发后，为加强对影子银行的监管，我国开始对影子银行进行较为全面的数据监测。2011年，我国影子银行资产来源中占比较高的是信托资产余额和银行理财产品余额，分别为48.11亿元和45.90亿元，银银同业缺口规模也相对较大，为18.97亿元。2015年，占比最高的是银行理财产品余额、信托资产余额、券商资产管理业务规模等。2018年，银行理财产品余额以321.00亿元位列第一，信托资产余额以227.01亿元位列第二，券商资产管理业务规模以141.10亿元位列第三。整体来看，在我国影子银行内部，银行理财产品余额、券商资产管理业务规模和信托资产余额占绝对大的比重，是我国影子银行主要的资产来源。

五、我国影子银行监管存在的问题

（一）我国金融业与世界金融市场“隔离”，制约畅通内外循环的金融价值链的形成

改革开放以来，我国在全球的经济地位迅速跃升，截至2019年底，我国GDP接近100万亿元，人均GDP突破一万美元，经济总量稳居世界第二位。我国经济融入世界市场的广度和深度均在增加，而作为国民经济核心部门的金融业长期以来却受到各种各样的隐形保护。这种与世界金融市场的“隔离”，一方面使我国金融业保持在一个相对稳定的安全区间，为我国经济稳定发展奠定了坚实的基础；另一方面使我国金融业和金融机构国际竞争力相对匮乏，在国际市场上与发达国家金融机构竞争的经验和能力欠缺，对我国经济高质量发展与全球价值链攀升形成了制约。

（二）影子银行长期处于监管盲区，对双循环新发展格局构建具有负面影响

2020年国内外风险加剧，迫切需要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。未来，随着我国在世界上地位的持续提高，与世界经济的联系将更加紧密，为其他国家提供的市场将更加广阔，并将成为吸引国际商品与要素资源的巨大引力场。金融业在构建双循环新发展格局中的作用应包括四个维度：一是制度的设计，如金融业和资本账户稳步有序对外开放所连接的顶层设计；二是市场的准入，如金融业对外资金融机构在业务开展地区和产品准入等领域的国民待遇；三是规则的统一，主要是国际规则与国内金融制度的逐步规范与对标；四是风险的防控，主要是选择合适的内外循环路径与步伐，构建双循环新发展格局下金融业内外循环中稳定有序的金融监管体系。

考虑到金融业在经济中的独特作用，如何建立健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线，对游离于监管体系之外的影子银行而言显得更加重要。稳定开放健康发展的金融业是我国经济持续快速健康发展的前提和必要保证。影子银行作为处于监管盲区的金融业态，尽管是现有融资渠道的有益补充，但因监管缺乏很容易导致金融风险聚集，并带来系统性金融风险。

（三）监管体制落后，难以有效应对双循环新发展格局带来的新机遇新挑战

长期以来，我国分业经营、分业管理模式在管理各自所属的金融业态时发挥着重要作用，有力促进了金融业的健康稳定发展。但是，金融创新和各种以规避金融监管为目的的影子银行的出现给金融监管带来了新的難题。其突出表现是，产业边界模糊，跨行业跨机构合作频繁，形成了表面分业、实际混业的行业乱象。在这样的情况下，之前的“一行三会”③监管格局存在职责不清、监管交叉等问题和管理盲区。对此，2018年3月，根据《深化党和国家机构改革方案》，中国银行业监督管理委员会与中国保险监督管理委员会进行职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，作为国务院直属事业单位。2018年7月2日，新一届国务院金融稳定发展委员会成立，包括国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会在内的“一委一行两会”金融监管新框架形成。

从当前我国影子银行业务类型与监管方式（表4）看，影子银行的监管主体是中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国人民银行、工商管理部门和地方人民政府。但考虑到影子银行存在的某种意义恰好就是监管套利，与通俗意义上的“猫鼠游戏”类似，尽管我国已经建立了相对完整且成体系的影子银行管理架构，在多方监管的空隙地带，现有分业经营、分业管理模式所发挥的作用依然有限。在金融业助力双循环新发展格局构建的大背景下，我国影子银行无论是在参与主体上还是在市场规模上，均将面临新的竞争者和新的市场环境，而这势必会对当前监管模式提出新的挑战。

六、我国金融业内外循环对影子银行监管的影响

从影子银行的定义和范围出发，结合其自身属性，在构建双循环新发展格局与金融业内外循环的背景下，我国影子银行存在的监管缺位问题无疑会被放大。

（一）会扩大法律关系模糊所带来的消极影响

在影子银行的法律关系中，交易的主体包括融资方、影子银行机构本身和资金的需求方，交易的客体通常是各种创新型的金融产品和工具。从双方的权利义务看，影子银行的市场交易行为通常情况下要么就是处于监管的灰色地带，要么就是以金融创新之名行规避创新之实，为规避监管而生，是新的金融风险“堰塞湖”。对于影子银行的监管，西方发达国家均有明确的法律规定。比如，2010年，美国《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）通过，确立了针对影子银行的实质性监管措施，用以保护消费者利益；2011年，欧盟《另类投资基金经理指令》（Alternative In？ vestment Fund Managers Directive）正式生效，意味着欧盟对另类投资基金设立了统一的监管制度和标准，影子银行被纳入监管框架且监管力度加大。相比之下，目前我国尚未制定明确各方权责关系、保护消费者、维持金融市场稳定的专门法律，立法比较滞后，在我国金融业对外开放过程中势必会对市场监管产生负面影响。

（二）会放大刚性兑付所带来的金融资源循环受阻问题

长期以来，基于风险防控方面的考虑，我国对金融业给予了各种各样的隐形保护，尽管这样的做法可以降低系统性风险发生的概率，但对在“温室”中发展的中国金融市场而言，其资源配置效率低下的弊端也饱受诟病。在扩大金融对外开放的背景下，较低的资源配置效率显然不利于我国金融企业在国际市场上与同行展开竞争。具体到影子银行，出于对资金提供者的承诺和保护，我国影子银行系统形成了刚性兑付的惯例。然而，投资本身就是一种风险行为，对风险的兜底表面上看确实可以降低投资风险，有利于市场稳定，但如果逾期资金体量足够大，导致影子银行系统无法消化，就势必会引发系统性金融风险。而打破刚性兑付惯例，可在一定程度上提高金融资源配置效率，这对双循环新发展格局下的我国金融业而言尤为重要。

（三）会进一步增加监管缺乏所带来的金融系统不稳定因素

我国影子银行的野蛮生长在某种程度上是经济高速发展和金融管制的产物，在正规金融体系无法发挥效用的地带，影子银行的积极作用不容忽视。同时，资本的逐利性反过来又会导致金融的脱实向虚和体内空转，并在很大程度上成为金融系统不稳定的重要来源。金融业内外循环会进一步暴露我国市场存在的问题，导致发生风险的概率随之上升。毫无疑问，缺乏规制的市场是不确定性风险的主要来源。因此，需要加强对影子银行的监管，发挥其积极作用，避免其消极影响，这既是有效监管和风险防范的出发点，也是双循环新发展格局与金融业内外循环背景下我国影子银行监管体系改革的落脚点和最终归宿。

七、构建影子银行有效监管体系的初步设想

（一）建立科学完善的全面统计制度，掌握内外循环中的金融家底

当前，金融稳定理事会统计的对象主要是机构和业务，强调从经济功能角度识别显性和隐性的影子银行。我国对影子银行的综合统计工作始于2018年4月9日国务院办公厅印发《关于全面推进金融业综合统计工作的意见》（国办发〔2018〕18号）。2018年4月27日和11月26日，一行两会和国家外汇管理局联合发布《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号）和《关于印发<金融机构资产管理产品统计制度>和<金融机构资产管理产品统计模板>的通知》（银发〔2018〕299号）。自此，中央银行牵头的金融机构资产管理产品综合统计制度基本框架搭建完成。但由于协调统一、兼容可比的统计基础尚未形成，监管层对交叉性金融产品以及跨行业、跨市场、跨部门金融活动数据的掌握并不全面。因此，应尽快界定影子银行范围，对各类产品制定清晰而明确的身份编码，精准把握影子银行规模，这是当前和今后一个时期我国影子银行监管体系改革的一项首要工作。

（二）建立健全规范有效的管理架构，防范内外循环中的金融风险

具体来讲，一要建立跨部门联席工作机制，设立专门机构跟踪监测影子银行数据，构建全面而系统的影子银行监管体系，同时充分发挥学术界和行业自律协会在影子银行监管中的智力支持作用；二要坚决遏制影子银行所造成的金融乱象，严厉打击各种违法违规经营行为与非法金融活动；三要引导影子银行资金流向实体经济，避免资金脱实向虚和空转，充分发挥影子银行在支持实体经济发展、产业转型升级与高质量发展中的重要作用。

（三）积极主动参与国际规则制定，推动国内国际规则全面接轨，畅通内外循环

要尽快在影子银行的立法层面寻求突破，可参考美国、欧盟等在影子银行责任主体确立、有序竞争、消费者保护、风险防范方面的经验，制定出台我国影子银行专项法律，进一步明确法律责任，推动市场持续稳定健康发展。

（四）引入监管负面清单制度，实现创新保护与风险防范之间的平衡，为构建双循环新发展格局保驾护航

影子银行是一把“双刃剑”，实现金融创新保护与风险防范之间的平衡显得尤为重要。具体来讲，可以参考负面清单管理模式，尽快出台影子银行监管负面清单，重点规避金融风险的主要来源业态，并明晰外资影子银行的边界。充分发挥影子银行在满足企业融资需求、丰富金融市场业态方面的积极作用。最终趋利避害，共同推动我国金融业健康稳定发展与经济发展方式转型，实现高质量发展目标。

注释：

①影子银行尽管是系统性金融风险的重要來源，但其在整个金融体系运作中的作用不容忽视。在2014年5月举行的清华五道口全球金融论坛上，吴晓灵明确表示，客观来看，影子银行是正规金融体系的有益补充，是发展直接融资的有效渠道。

②监管部门对我国影子银行整体规模与嵌套情况首次系统而完整的摸排工作始于《金融机构资产管理产品统计制度》的公布，该文件公布于2018年11月26日，距今只有两年多，因此我国影子银行的系统性数据仍然比较缺乏。

③“一行三会”系2018年国家机构改革前我国金融界对中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会的简称。“一行三会”构成了当时我国金融业分业监管的格局。

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责任编辑：陈诗静

Research on Chinas Shadow Banking Regulatory Issues under the New Development Pattern of Dual Circulation

YANG Ming-yue1and JING lin-bo2

（1.National Academy of Economic Strategy，CASS，Beijing 100028，China；2.Chinese Academy of Social Sciences Evaluation

Studies，Beijing 100732，China）

Abstract：As the beneficial complement of formal financial system，shadow banking system is the effective channel for us to develop direct finance；and we should not ignore the role it plays in promoting the construction ofthe new development patternof dual circulation. At present，comparing to other main economic entities，the proportion of Chinas shadow banking system asset in GDP is low，and there is more development space for it in the future. However，Chinas shadow banking has long been in a regulatory blind zone，the traditional supervision system cannot exercise timely and effective supervision，which not only has seriously threatened the security and stability of Chinas financial system，but also is not beneficial for the construction of the new development pattern of dual circulation. The dual circulation in the financial industry increases the negative impact brought by the fuzzy legal relation，worsens the hindered circulation of financial resources that is brought by rigid payment，increases the unstable factors in the financial system that is brought by the lack of supervision，and leads to the highlighted problem of the lack of supervision on the shadow banking system in China. The shadow banking system is the important sources of financial systematic risk. Though we have established the supervision system taking CBRC as the main body，drawbacks brought by the decentralized management is very obvious. To give play to the positive role of shadow banking system，and boost the construction of Chinas new development pattern of dual circulation，we should start from the top level to design the effective supervision system，and avoid risk that would be brought by the shadow banking system. Specially speaking，first，we should establish a scientific and comprehensive statistical system to control the financial resources in domestic and international circulation；second，we should establish and perfect the standardized and effective management structure to prevent financial risksin domestic and international circulation；third，we should actively participate in the formulation of international rules to achieve the comprehensive domestic and international rules integration and the connection of that；and fourth，we should introduce a regulatory negative list system to balance the protection of financial innovation and the prevention of financial risks.

Key words：dual circulation new development pattern；financial domestic and international circulation；shadow banking；systematic risks；the lack of supervision