分工深化、去依附与乡村政经分开改革

陈明

关键词广义分工 依附性 乡村治理 政经分开

现代化的本质是人的现代化，人的现代化离不开能力的提升，这既包括个人能力也包括共同体（社会）的整体能力。而促进人类能力发生质的提升的，则是分工的出现与拓展。因此，在定义和讨论现代化有关问题时，首先要扣住分工这个线索。一个现代化乡村的基本特征是：农业劳动生产率达到较高水平，城乡要素得以自由流动，农业产业政策与农村社会政策相对分离，乡村经济活动和社会治理实现专门化、专业化。① 表面上看，乡村治理水平与经济发展水平具有明显的相关性。其内在逻辑是：经济发展水平高意味着该地区经济活动的专业化、市场化程度高，其背后是经济分工的深化与拓展;这种情况下，人被卷入市场的程度加深，原有社会结构对人的束缚变弱，社会治理必然更为顺畅。从这个意义上讲，乡村治理现代化的一个重要前提是乡村经济社会分工的深化与拓展。本文的主旨即在于讨论分工深化、乡村依附性关系解体与乡村经济社会活动专业化之间的内在逻辑。

一、经济分工、扩展秩序与现代化的起点

长期以来，人们比较重视劳动分工的经济效应，但对分工的社会效应及其扩展秩序认识不够。不理解分工的政治社会意义，就难以把握人类社会现代化进程的本质，也就难以理解乡村现代化的真实意涵。

1.经济分工及其扩展秩序

亚当·斯密在《国富论》的开篇即提出：劳动生产力的进步是分工的结果;人性中互通有无、物物交换和互相交易的倾向，是分工产生的根本原因;分工的兴起和深化，往往为市场规模所局限。① 这是理解经济分工的三条基本认识。斯密在提出分工理论时，主要关注的是分工在提升劳动生产率方面的作用，至多拓展到分工深化与市场规模的相互促进。而时至今日，分工的无限深化已经被视作现代经济增长的根本原因。

古典经济学理论认为，商品交换和远距离贸易推动了专业化和分工的产生。专业化是个体（组织）在已知的约束条件下作出经济决策的结果，专业化抉择的网络化则带来了分工的深化。专业化直接增强了个体（组织）的生产能力，分工的无限深化则带来全局性的报酬递增。二者互为表里共同促进了共同体（社会）总体能力的提升。这种能力，一方面表现为社会物质财富的极大涌流，财富积累的速度以几何级数增长;另一方面，又表现为财富“普及于社会一切不同的阶级”，②人与人在经济方面的平等大大增进了。

大规模分工的社会，财富积累和经济平等水平显著提升，进一步催生了社会其他方面的进步，这也就是哈耶克所说的“扩展秩序”，③或者称之为“广义分工”。如果要对这一演进过程作一简化分析，大体可以将其概括为：交换、分工、财富、产权、竞争、道德、法治、自由，等等。在这个过程中，分工具有超边际特征，不仅局限于经济领域中的超边际，而且从经济分工跨越到社会各领域的分工，即促进了政治、经济、法律等不同领域的专门化、专业化。这已经超越交换或者交易的本能行为，毋宁是财富扩大到一定程度后为维护财富和竞争秩序而演化出的制度安排。

2.分工扩展秩序的社会历史意义

马克思也认同分工所带来的扩展秩序。他认为，分工除了扩展到经济领域以外，还扩展到社会的其他一切领域，到处为专门化、专业化的发展，为人的细分奠定基础。④ 不仅如此，马克思还对分工扩展秩序的社会历史意义进行了详细阐述，其内在逻辑大体包含以下机制：

一是劳动分工扩展为社会分工。“自然的差别，在共同体互相接触时引起了产品的互相交换，从而使这些产品逐渐转化为商品。交换没有造成生产领域之间的差别，而是使不同的生产领域发生关系，从而使它们转化为社会总生产的多少互相依赖的部门。在这里，社会分工是由原来不同而又互不依赖的生产领域之间的交换产生的。”⑤二是分工预示着共同体的终结。“商品交换是在共同体的尽头，在它们与别的共同体或其成员接触的地方开始的。但是物一旦对外成为商品，由于反作用，它们在共同體内部生活中也成为商品。”⑥ 这种趋势一旦展开，共同体也就离解体不远了。三是分工带来了个人的独立。“我们越往前追溯历史，从事生产的个人就越不独立，越从属于比较大的整体”，他本人就是“共同体的财产”。而分工将个人力量转化为物的力量，分工的进一步扩大带来了生产和交往的分离，并由此带来了社会关系的必然独立化。⑦ 这为现代社会秩序奠定了基础。

马克思进一步讨论了高度工业化条件下分工所带来的人的异化与复归。在他看来，分工只能靠分工不断深化加以消除。⑧ 然而，分工和专业化水平也并非越高越好，因为分工深化会带来交易成本的上升，最优的分工水平应该能够在专业化所带来的报酬递增与交易成本之间达成某种平衡。但在发展中的一个重大悖论是，一个社会的专业化和分工程度越高，与交易有关的衡量成本便越大，发明有效伦理道德准则的成本也就越大。诺斯认为这一自相矛盾的难题，乃是发源于第二次经济革命的近代社会中许多问题的根本原因。⑨ 专业化和分工意味着社会复杂程度的加深，如何在一个高度复杂的社会中建立公正的社会秩序，是人类面临的时代命题。本文讨论的乡村社会分工和治理问题，很大程度上即寓于这一悖论当中。

3.低度分工水平下的社会形态

人类借助于专业化和社会分工实现财富大幅增殖，走出马尔萨斯陷阱，也不过只有二三百年时间。在此之前长达数千年的时间里，人类社会普遍处于低度分工水平状态。要认识分工及现代化的真实含义，有必要对传统社会的生存状态作一个描述，同时这也可以为乡村社会转型分析提供一个参照框架。

传统社会具有以下特征：（1）生产特征。社会分工水平很低，导致生产效率低下，物质匮乏。（2）阶级特征。极少数特权者垄断绝大部分资源，社会等级秩序比较固定，社会流动性差，穷人的生存状况不易改善。（3）交易特征。市场不发达且货币化程度很低，农民只是部分参与不完全的市场，契约关系约束下的交易活动无法大规模展开。（4）治理特征。解决资源稀缺性问题依靠的是强制、惯例和权威，公共领域泛化与公共生活狭窄并存，人无隐私和自由可言，处于支配地位的是人与人、人与共同体之间的依附性关系及统治—服从关系。（5）变迁特征。传统社会的变迁是通过“简单再生产”完成的———不断瓦解、不断重建、经常改朝换代，但是社会形态并无变化。①

传统社会里，市场化程度低，资源总量小，宗法力量强大，权势人物往往与有限资源相结合而产生贪欲和控制欲。他们为了更好地生存，就必须奴役和剥夺别人。由此不难看出的一个道理是，低分工、低效率人群凑在一起，必然形成一个压迫性、依附性的社会。传统社会，实际没有独立的城市经济，可以认为整个社会都是低度分工水平的社会，当然乡村尤甚。工业革命和大航海时代以来，城市率先进入现代社会分工体系，实现了现代化;而乡村特别是欠发达地区的乡村长期游离于社会分工体系之外，成为落后的代名词。乡村社会现代化的问题，实际上也就转换为如何使大规模分工渗透进乡村社会，促进乡村依附性社会关系解体的问题。

二、去依附：传统乡村转型的政治经济学

在发展经济学的框架中，传统乡村的转型实际就是一个经济结构变迁问题，分工问题的讨论也主要聚焦于其带来的效率提升上。现在我们认识到，乡村依附性关系的解体同样也是乡村社会卷入社会分工体系的结果。但这个过程的展开在任何国家都不是一个纯粹的经济问题，而毋宁是一个政治经济问题。因为每个国家都有自己独特的“体制存量”。

1.传统乡村：分工介入和秩序扩散的最后堡垒在全球化条件下，贸易互联、信息互通早已打破了传统的国界，国际分工体系在动态中不断深化。然而即便是在这样的条件下，全世界仍然有数十亿乡村居民处于封闭和半封闭状态，未能充分进入社会分工体系。揆诸历史，可以发现无论是在发达国家还是欠发达国家，乡村从来都是分工深化最后的堡垒。这一方面受到社会分工演化规律的影响，另一方面又受到社会上下层结构之间关系的制约。

就社会分工本身的规律而言，乡村很难独立启动分工进程。斯密从人性中互通有无的交易倾向出发演绎出局部市场的必然性，并进而认为分工的兴起与扩展受到市场规模的局限。② 波兰尼则认为，分工真正的起点是远途贸易，而非近距离交换。③穆勒持有同样的认识：“在文明的早期阶段，当每一地区的需求肯定都很小时，产业只是在这样一些人当中蓬勃发展，这些人控制着海岸或通航河流，能把全世界或所有沿海地区或通航地区当作其产品的市场。”④“如果他们（乡村）离最近的非农产业太远，以致不能把其作为吸收剩余产品的市场，从而不能靠其使他们的其他需要得到满足，那么一般说来，就不会生产出这种剩余产品或与其相等的东西。”⑤综上可见，传统时代乡村几乎占据全局，城市尚未得到有效的发展，近距离的城乡之间抑或乡村内部难以形成必要的商品市场，只有通过远距离贸易才有可能真正启动大规模分工。

分工与城市，实际上是互为表里的;分工一旦启动之后，必然带来城市的崛起。正如马克思所说：“一切发达的、以商品交换为中介的分工的基础，都是城乡的分离。”①城市大规模出现之后，分工深化的进程大大加快了。但这一进程却带有将乡村排挤到分工体系之外的技术性格。分工深化、贸易网络都先是在全球工商业系统中进行整合，同一地区的城乡之间虽然在地理空间上更加接近，但全球依存度却带有分工联系上的优先性。世界市场兴起之后，分工主要在全球工商业也就是城市之间展开，全球化实际成为城市的全球化。这个过程中，农业产业当然会介入全球分工链条，但其是作为城市經济依附者的形象出现的。更为重要的是，农业产业介入全球分工，甚至实现了农业经济向工业经济的转变，并不意味着乡村社会卷入了社会分工体系，更不意味着乡村现代化的实现。

城乡分离之后一定会有一个再融合的过程，但这个过程是极其缓慢的。从现代社会兴起的大历史观来看，社会上层结构与下层结构的互动是影响这个过程的关键。黄仁宇对此做过深刻分析：现代化过程中，每个国家既要改组上层结构，适应新的法制;又要翻转下层结构，以便促进社会交换;此后还要重建或改组当中制度性的联系，实现上层结构和下层结构的适配。③ 纵观近代以来大国崛起的历史，因为经济社会条件的差异，不同国家的上下层结构调整通常遵循不同顺序。历史发展的事实是：英、美等国因为缺少严密的一元化控制体系，一旦条件成熟上下层结构变化起来都很快;德、日等国历史上缺少统一的中央政府，上层的政治集权与下层的社会重组成了一个合二为一的过程;中国历史上私人产权比较发达，社会交换和分工的自由度要远远超过西方，但中央集权的政治文化性格不断绵延和递进，限制了下层结构的持续演化。

下层结构变化，归纳起来并不复杂。其实就是土地产权受到法律保护，社会领域各要素能够公平自由交换，资金融通、人才流动、技术扩散能够有效展开，使原来的农业社会逐步与商业社会习惯相适应。但在改革开放之前的体制中，上层对下层的禁锢和压力不能放松，指令经济联通上下，分工体系难以嵌入，现代化的社会基础始终难以形成。改革开放后，上层放松了对下层的控制，社会分工体系才得以卷入乡村的经济社会进程，现代化逐渐具备了实现的条件。

2.农民形态：分工深化与农民分化

改革开放以来，中国乡村先后经历了三波分工深化的浪潮。第一波是乡镇企业的兴起，第二波是民工潮的出现，第三波是专业农户的崛起。20世纪80年代，工业化开始大步前进，乡镇企业兴起给当时的中国乡村乃至整个中国带来了极大的冲击，但短短数十年间大多数的乡镇企业便销声匿迹，少量存活下来的也转制或转场。可以说，乡镇企业虽然短暂地将工业分工体系引入了乡村，但并没有在乡村生根发芽，也没有能够实质性地改变乡村社会。20世纪90年代，城市化的大幕拉开，大量农民工涌入城市，这个过程一直持续到今天还没有结束。这个过程中，乡村充当的角色是为城市经济体系源源不断地提供劳动力供给，进城农民卷入了社会化大分工，但乡村社会亦未发生本质变化。总的来说，前面两波分工浪潮并没有直接触发乡村的分工深化和社会进步，但毋庸置疑的是这为乡村社会分工的启动奠定了基础。因为，如果没有全局性的工业化、城市化进程，农业商品化则无从谈起;如果没有上述进程带来的乡村人口减少和人地关系重组，农业商品化也只会带来过密的劳动投入，而难以转化为乡村的现代化。

近十年来，第三波分工浪潮大规模启动，专业农户崛起成为中国乡村最典型的特征。农业的分工和专业化进程乃是积微成著、润物无声的，这个进程容易被感知，但要总体概括则颇为不易。我们用三个替代性的指标来反映其中的变化。一是农林牧渔业总产值与第一产业增加值的比值，自1978年以来呈总体上升态势，体现出农业产业链的延长和迂回交易的增加;二是租赁作业费占直接费用的比例超过40%，已经比1978年时翻了一番，体现出农业生产内部环节分工的深化;三是特定区域内规模化种植的农作物品种在减少，各种作物的优势区域渐趋显现，体现出农业生产区域分工的逐步深化。① 这一波分工浪潮是实实在在地归于农业、落在乡村的，而其直接结果则是带来了农民的分化。当前，就典型农区而言，乡村中主要有三类农户：一类是专业农户，一类是小农户，还有一部分处于二者之间的过渡状态。

专业农户，是专业化程度高、技术水平高、经营收入高的商品化农业生产者。当前作为中国农业主导形态的是商品化家庭农业生产，其直接的组织单元是家庭农场，专业农户实际是家庭农场的人格化主体。还有一部分从事农业社会化服务的专业户，也可以归入专业农户范畴。根据大致的估算，农场主直接耕种的土地超过5亿亩，专业户通过社会化服务进行管理的土地达到15亿亩。② 这意味着，专业农户已经成为乡村振兴的中坚力量。

小农户的情况则要复杂一些。正确理解小农户的境况和内涵，需要把握两个关键问题。首先，小农户不同于传统社会的小农。在农民研究的传统中，小农是有着严格定义的。沃尔夫指出，理解小农的一个重要前提是整个社会以小农的租税和利润作为社会结构的基础，社会其他群体依赖小农供应的粮食和收入维系生存。小农这个概念，仅仅反映了剩余生产者和统治者之间的一种不平等的结构性关系。③ 显然，今天的小农户是不符合这一基础条件的。其次，绝大多数所谓小农户不是真正意义的农民。现在作为小农户主体的是老弱妇幼等留守人群，这部分人的主要收入不是务农，而是城市家人汇回工资;他们中的一部分已经将土地流转出去，剩余部分或许也干一点农活，但主要的农业生产是依靠社会化服务组织完成的。从这个意义上讲，绝大多数所谓小农户已经不是通常意义上的农民，他们是城市化的留守者。

无论专业农户还是小农户，都是分工深化的结果。专业农户是第三波分工的直接成果，而小农户实际是第二波分工的“家庭剩余”，以家庭为单位看实际也已经纳入了社会分工体系。目前的乡村社会中，无论是专业农户还是小农户，都具有独立对接市场的权利和能力，只是具有不同的核算方式;二者都已经超越了传统时代低度分工水平下的农民的特征，成为具有独立行动能力和价值取向的行为主体。

3.现代乡村：专业农户崛起与依附性的衰落

关于个人和共同体的进化问题，马克思提出了“人的依附关系”—“人的独立”—“自由个性”三个阶段的演进图式。④ 今天的中国乡村，历经坎坷终于走到了人的独立性这一步，站在了现代化的门槛上。其核心逻辑无外乎列宁早已说过的“独立地和市场发生关系，同时造成人格的提高”⑤。

一些保守主义者认为，农民在现代化的过程中，遭遇了“强制商品化”被迫卷入资本主义的商品关系当中，从而丧失了自我维持再生产的自由。⑥ 这种认识很大程度上来自一些论者的想象，在理论上是肤浅的。一百多年前，孟德拉斯在法国农民身上看到的景象是：在传统世界中得到塑造的农民可以悠然自得地在现代世界中活动。一旦那些“经济动机”并入严密的和有意义的经济规则，就会立刻被农民所接受。当这些缺乏文化的庄稼汉走出农场时，会以惊人的可靠直觉去创立一些全新的和非常适合现代要求的机构（如：农业技术研究中心、农业集体利益协会、家庭乡村培训所，等等）。最终，现代农业核算方法导入了法国，這正是在他们的推动和要求下所获得的结果。⑦ 这个描述如果移植到今天的中国乡村，一点都不显得违和。专业农户规模升级和技术迭代的速度令人震惊。① 农业农村部监测的家庭农场平均规模达到100亩，农场跨越村庄乃至乡镇渐成常态;专门从事作物育种、花卉培育、水产养殖的农户与科研机构组成创新联盟，催生了推动科技进步的新型组织;山东的菜农、湖北的小龙虾养殖户已经超越一般性的生产者角色，开始在全国乃至世界各地开展技术指导，成为技术扩散的重要力量。

专业农户深度卷入市场分工体系，生产效率和经营收入普遍提升。在广泛的市场契约协作网络的支持下，专业农户直接参与产业链上下游乃至全球市场的竞争与合作。在这个格局下，他们的收入主要依赖自主经营和市场竞争，不需要借助宗法力量来维持生存和寻求庇护。他们的目光在更广大的市场上，小共同体中的超经济强制和依附性关系失去了作用空间。此外，无论是家庭农场还是社会化服务组织都是独立的生产经营单元，专业农户经营过程中必须独立面对市场风险并作出决策。这意味着，专业农户“人格的普遍提高”速度将远远快于普通农民，从而成为乡村现代化的引领力量。近年来，在专业农户支撑起的乡村中，小农户也已经以各种方式实现了与现代农业发展的有机衔接。大部分的小农户具有独立核算意识和行动能力，而且其背后通常还有若干已经完成城市化的家庭成员支援。在相对收入和经济机会的引导下，小农户还在不断向城市迁移。即便是最底层的贫弱农户，在脱贫攻坚工作的带动下，也在经济上脱离了绝对贫困。各类农户以不同方式共同卷入市场分工体系，全面促进了传统乡村关系的解体和一个专业化社会的生成。

总之，商品化程度越高，依附性关系被社会分工和自由交易排挤得越多，乡村作为一个传统共同体的地位就越是风雨飘摇。作为乡村振兴的中坚力量，专业农户的独立和进步将成为整个乡村社会现代化的支撑，同时必然带动乡村社会关系登上一个新的平台。

三、政经分开：一个乡村治理现代化的制度基础

乡村人口减少条件下，经济分工扩大到乡村社会，带动农民能力提升和依附性关系解体，为乡村治理体制的调整开辟了新的空间。在这一背景下，乡村治理的若干现实问题，有了重新认识的必要。限于篇幅，只讨论最关键的三个问题：公共领域与私人领域、产权单元与治理单元、社区自治与社区民主。这三个问题讨论的结果最终都指向同一个改革目标———政经分开，即实现乡村政治和经济事务的专门化、专业化。

1.公共领域与私人领域

治理，本质上是国家对公共领域经济社会秩序的构造和调节行动。乡村治理是合理配置各种公共资源以构造乡村秩序的过程。因此，讨论乡村治理问题就必然涉及对公共性的认识。

近年来，一种关于乡村公共性认识的舛误流行市肆，影响甚广。这一认识大致由以下几个命题组成：（1）税费改革之前，乡镇政府虽然强制征税，但是深刻理解农民诉求，会尽可能为农民提供公共品;取消农业税后，乡镇再也不关心农民的生产生活秩序，分散的农户难以通过合作解决公共品供给问题。（2）在土地确权颁证、集体产权制度改革的背景下，资源资产量化到人，就会将社会还原为个体，从而让社会失去公共性。（3）乡村治理中，村庄内部必须保持一定程度的政治性，通过调整土地能够激活村庄政治，从而带来乡村善治。②

这套逻辑在理论和实践上都有一定问题，主要在于对公共性概念的误读。一般来说，如果某项事务无法克服私人活动的外部性，就会认为这一事务具有公共性特征;公共品供给的行动空间通常被视作公共领域。从经济学上讲，一项事务如果能由私人活动完成并且不会给他人带来损害，那么就不应被归入公共领域，因为一旦纳入公共领域势必带来附加的交易费用。而从政治学上讲，公共领域导源于个人利益与个人意识的社会实现。二者表述方式不同，但实际都指向同一个逻辑：公共领域是以私人领域的边界来界定的，如果没有“私”就不会有“公”，这是现代公共性的核心要义。在传统中国，“公”表达的是一种内含共同性的先行于私的概念，这种共同性中不包含平民百姓的“私”（个人利益），其核心伦理是“均分”和“反利己”。① 显然，这种“公”的概念恰恰是对低度分工水平下依附性共同体状态的理论抽象。

正是由于混淆了传统和现代公共性概念的差异，上述认识把政府和村庄组织视作乡村公共品供给的唯一来源，把产权改革明确的公私边界当成是公共性的最大敌人，把地权纠纷激活的政治性当成公共性的活力源泉。这是显而易见的三个反事实判断。首先，公共品供给的方式是一个时代范畴。纠纷调解、宗族祭祀等事务随着人口的疏解而迅速收缩;安全防卫、扶危济困正成为政府的一般性公共管理活动;一些人反复强调的共同生产，则通过专业农户的自主合作得到了很好的解决。其次，土地产权制度改革是改进乡村公共治理的基础。传统社会中所谓的公共领域实际是一种无限扩大了的“公共领域”，其中的公共性实际是一种过分牺牲私人权利的“伪公共性”。乡村治理中大量问题，比如干部贿选、小官巨贪、乡痞横行等等，都与“公私不分”有关。土地产权制度改革重建私人领域，非但不会造成公共性的丧失，反而是公共性的前提。再次，乡村的去政治化是乡村治理现代化的关键要义。新中国建政之际，我们靠激活农民的政治性来推进民主革命进程，但这也造成了农政问题始终与政治问题密切勾连，带来不少麻烦。特别是在“政产不分”的条件下，这往往会导致土地问题的政治化，特殊的产权秩序成为乡村治理现代化的阻滞。

为破解乡村社会中公共权力与集体产权纠缠难解的复杂局面，中央对“政经分开”改革进行了专门部署。2015年中办、国办印发的《深化农村改革综合性实施方案》首倡“政经分开”;2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》再提此事，要求有条件的地方“实行村民委员会事务和集体经济事务分离”。这一改革的逻辑实质是“公私分开”：将土地等集体资产量化到人、确权到户，将产权问题交由专门的集体经济组织管理，社会治理聚焦到真正的公共领域，乡村治理现代化便具备了制度基础。

2.产权单元与治理单元

还有一种观点，认为乡村的产权单元要与治理单元一致起来，这样二者就有了对称性，可以实现配置高效和治理有效。② 这种认识与上述公共性认识的舛误具有相似性，一定程度上可以视作上述认识的翻版。这个谬误可以用简单的反证法予以证伪。在城市中，产权单元是法人财产和个人房产，治理单元是街道、社区等基层网格，没有任何一个城市的产权单元和治理单元是重合的。难道能以此否认城市中产权配置和社会治理的有效性吗？不过，提出产权单元和治理单元的关系这一命题却并非毫无意义，因为这与当前分工深化和去依附条件下的中国乡村变革密切相关。

产权单元与治理单元重叠，不是中华文明的传统。中国传统社会实行的是大一统下的编户齐民制度，国家直接向小自耕农抽税。为了防范地主豪强坐大，国家非但不会要求将产权与治权合二为一，还会通过分家析产、防范兼并等制度来限制产权单位的扩大。宋代以后，土地产权多数时期处于一种准私有状态，为扶弱济贫、祖先祭祀等需要而设立的公共产权比例很低。这种情况下，产权单元通常是家户，治理单元通常是村庄，二者长期处于分离状态。产权单元与治理单元的重叠曾经出现于人民公社时期，实际也就是“政社合一”体制。这一制度的典型特征是以规模替代效率，不求活力增强但求数量优势，即便不考虑公正性问题，也难以长期持续。一旦开放人口流动和产权交易，这种体制很快就会在实质上被打破，并演化为制度层面的变革。

将产权单元与治理单元一致起来的观点，仍然是从控制和汲取，而非从公共服务和社会活力的角度出发来思考社会治理问题的。但乡村社会基础结构已经发生重大变化，分工深化和去依附的背景下，旧的体制已经失去了存续的空间。首先，随着改革深化土地产权逐步固化到家户，村庄集体的所有权权能已经十分有限;而在开放性的产权秩序下，产权流动早已打破了社区的边界。其次，村庄集体经济组织全面组建，村级治理体系则逐步成为国家正式治理体系的一个组成部分;前者朝着市场前行，后者被行政吸纳，二者已经渐行渐远。第三，作为乡村经济主体的专业农户深度卷入市场分工，其生产活动不但跨越社区，甚至跨越国界;乡村经济活动早已纳入市场调节的轨道，农民的经济空间与政治空间日益深刻地分离了。

现代社会中，产权和治理是以国家为后盾、由国家直接通达公民个人或法人的两类不同的制度安排。从制度单元的角度看，产权单元和治理单元本质上没有什么必然联系，更没有取得一致的必要。从公民个体的角度看，经济组织成员权和社区成员权是两种不同意义的成员权，兩种成员权服从不同的制度逻辑。经济组织的成员权资格，一般来说通过经济投入或者股份合作制改革取得，其服从的是依据投入获得回报的经济逻辑;而社区成员权资格，通常依据居民的常住地获得，其服从的是公共服务均等化的政治逻辑。因此，要构建一个现代化的治理体系，必须把产权制度和治理制度，把经济组织成员权和社区成员权区分开来。这同样也是政经分开改革的核心要义之一，也是分工深化和去依附条件下乡村居民的普遍诉求。

在现代化的治理体系中，真正影响治理单元的不是产权单元，而是治理半径。治理活动要分出层级，基层治理事务琐碎繁杂，治理半径过大或者过小，都会对治理效率造成影响。因此城市中的街道社区，通常会随着人口规模的变动进行重划，以确保工作效率。但在乡村治理中人们却往往会忽视这个常识，一些地方组建了很多不大不小的居民点，公共服务低效问题长期得不到解决。乡村治理体系改革，很重要的一点就是依据乡村人口布局变动的趋势，重新划定治理单元，并通过适度引导使乡村人口朝着规模效率的方向迁移。这本质上是一个技术问题，具有政治中性的性质，可以大胆推进。

3.社区自治与社区民主

社区自治与社区民主实际是两个范畴，社区自治是针对社区与政府的关系而言的，社区民主则是针对社区成员间的关系而言的，二者不应混为一谈。自治是共同体成员自主管理共同体内公共事务的活动。自治与民主之间有交集，但不可能完全一致。在小共同体中，自治是民主的必要条件但非充分条件。传统中国乡村社会具有一定的自治色彩，但这种自治来自人对共同体及其领袖的依附，这种自治与民主毫无关系。至于选举，则只是民主和自治的一种操作方式，小共同体的自治与民主都不必然依赖选举实现。作为我国基本政治制度之一的基层群众自治制度，其制度的内核首先是自治，也就是解决群众日常生活中的自我管理问题;其次才是民主，解决自治体成员间的利益协调问题。

基层群众自治制度来自对村民自治实践的理论总结。然而，这一制度经过30多年的发展，却出现了一个尴尬局面———作为基层群众自治内核的“内生性自治”实际上被消解了。其中内含有两个问题：一是选举替代自治，二是行政吸纳自治。具体来说，一方面，原本是作为自治实现手段的“民主选举”在制度演化中替代自治成了村民自治制度内核;另一方面，村民自治组织事实上已经成为国家政权的末梢，并且在被逐步地正规化。由此带来的一系列问题是：（1）一个既非熟人共同体亦非一级行政区划的行政村，既要承担行政功能，又要承担自治功能和民主价值，事实上是无论如何也做不好的。①（2）随着乡村社会演化，村庄常住人口变化非常大，同样是村，少的只有几十人，大的逾万人，采用同样的治理体制显然已经不符合实际了。（3）在分工水平比较低，社会依附性关系占据主导力量的乡村社会，人们对自治和民主的需求是比较低的;而在分工深化和乡村社会依附性关系解体之后，人们自治与民主的需求上来了，可村民自治制度却事实上被行政化的治理体系所吸纳了，这时基层群众自治以什么样的形式实现，又成为一个新的问题。

针对这些问题，需要对当前乡村治理体制进行调整。一是重建社区自治。村民自治之所以难以为继，根本原因是列入自治的内容太多，而且把大小事务交由“民主投票”处理。很多事关全局性治理，使得政府不得不出手;还有很多事项关乎于村民私人领域，村民也不断伸张权利。以至于有人说民主程序最难的地方，是在于确定哪些事务不是由民主投票决定的。① 从这个意义上讲，基层自治的未来首先是要缩小自治范围，关乎全局性的治理问题和关乎私人性的产权问题都应该退出自治领域，基层自治回归日常生活领域公共事务的自主管理。二是调整治理单元。社区自治中最好不要形成派系纷争，因为基层自治的价值就在于养成公民集思广益以谋公共福利的习惯，维持邻里间的友好关系。如果派系纷争、利益竞争成为人们行为的动机，人们就会互相猜疑，上述自治的价值和意义也就不存在了。②如果在规模较大的村庄中实行投票选举，这一问题就难以避免。因此要实现这个目标，调整乡村治理单元就成为一个必然举措。核心思想是：正式治理的单元要调大，建立正式的政治与行政机构;基层自治单元要调小，不再设立专门的权威机构。三是改进自治方式。过去我们一直认为自治就一定要建立一个公共权威，而最符合现代治理理念的方式似乎就是选举，这就使得基层自治带有了政治意味。实际上，自治完全可以从政治范畴之外的意义来理解，如果共同体成员能够一起制定公共事务的目标，则可以认为实现了自治，同时也实现了民主。③ 在乡村去依附的背景下，乡村居民的独立性、自主性都大大增强，在一个小规模的共同体中，开展直接协商的条件是具备的。通过上述调整，可以全面建立社区自治制度，至于社区内部哪些公共事务需要选举或投票由自治体依据自身条件确定，政府只管法治底线。

四、乡村政经分开改革的政策含义

基于前述若干理论和现实问题的讨论，最后提出支撑乡村政经分开改革的若干政策建议。

第一，治理体制。推行政经分开改革，核心是实现乡村经济活动和社会治理的专门化、专业化。（1）农业产业政策和农村社会政策功能分开，产业政策直接瞄准专业农户，社会政策直接瞄准农村居民，减少村庄组织的政策承接任务。（2）土地产权管理与乡村治理体系功能分开，土地产权及集体经济事务交由集体经济组织负责，完善从集体经济收入中提取乡村治理经费的相关财务制度。（3）生产性合作与村民自治活动功能分开，能够由专业农户通过自主联合完成的生产性合作一般不再通过自治组织进行動员，村民自治的重点聚焦到村庄日常生活领域的自主管理。

第二，产权制度。产权与治权分开后，还要依据村庄类型继续深化土地产权制度改革。（1）城中村、城郊村和经济发达村在集体产权制度改革基础上，逐步建立适度开放的股权交易流动机制。（2）典型农区村庄逐步赋予成员农村权益退出权，允许通过空间重组和专业农户再联合建立现代公有制体系。（3）“超级村庄”推行村企分开，推进村办企业（集团）股权结构改革，建立现代企业制度。

第三，自治制度。（1）修改《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》，减少自治事务内容。（2）缩小自治单元，打破以土地所有制为基准的集体经济组织所框定的范围，依据熟人社会的规模和聚居方式灵活设置自治体。（3）在若干自治体之上设立党组织和行政组织，上级党政组织指导和规范自治体运作，可以考虑不必将党组织、自治组织、集体经济组织嵌套在一起。