生态公共服务视野下城市森林生态-经济系统的协同机理研究*

姬翠梅

(山西大同大学,山西 大同 037009)

20世纪中期，加拿大、美国率先使用“城市森林”一词，是对城市森林概念的首次讨论。约根森教授[1]首先创建了城市森林课程，并在20世纪70年代被公认为主要课程。之后，该词被许多人所熟知，但尚未形成统一的定义。其中，最具代表性和最为人熟知的是美国学者米勒[2]提出的定义。简单来说，城市森林是人类从社区到大城市的所有植被和人口稠密地区的总和。自1980年以来，中国也开始使用“城市森林”一词，并开始对城市森林发展开展研究[3-5]，相比欧洲和美国，中国对这一概念的发展相对滞后。至2004年，国家林业局和国家绿化委员会制定了“国家森林城市”评选标准，同时也公布了“国家森林城市”评价指标。

在正常情况下，城市森林是具有一定生命的基础设施，在促进城市生态环境的建设和发展中发挥着重要作用。在一些国家，有关城市森林的详细研究集中在城市森林规划方面[6]，同时也包括对城市森林进行的调查与评估[7]，还包括城市森林功能研究及价值评估等[8]。目前，尽管中国的城市森林发展迅速，但森林生态-经济系统的协同机理研究仍然是一个新的话题和研究学科[9-12]。“创新、协调、绿色、开放、共享”是习近平新时代中国特色社会主义思想明确提出的5个重要发展理念。这一理念指出中国的发展方向和发展重点，并与我国国情和时代要求保持一致，也指明了城市森林发展的方向[13]。因此，本研究结合海南国际旅游岛建设的背景，从生态公共服务的治理机制、市场机制、利益分配机制、合作机制、扶持机制等5个方面，对海南城市森林生态与经济协同机理进行研究(图1)，以促进海南城市森林资源的优化利用和社会经济的可持续发展。

图1 生态公共服务视野下城市森林生态-经济系统协同机理模型Fig.1 Urban forest eco-economic system synergy mechanism model from the perspective of ecological public service

1 治理机制

1.1 发展定位

海南省近几年将发展方向定位并集中在“国际旅游岛”“一带一路”重要节点和“海南特区”上。自2010年起，“国际旅游岛”建设已在经济和生态建设中得到实施，并获得斐然的成绩。不管是“国际旅游岛”建设，还是“一带一路”“海南特区”建设，从根本上而言，明确了经济与生态发展的性质和方向，也明确了资源利用的方式与方法。因此，在实施区域发展战略时要全面结合海南省发展的自身实际，采取城市森林资源的有效保护和可持续利用措施，协调社会经济发展与生态环境间的平衡，有效处理好发展中的各种问题。

1.2 各级政府职能的界定

海南省发展定位的顺利实现，不仅是省政府的重要职责，也是市县各级政府的根本任务，各级政府应承担各自不同职能，切实保障海南城市森林资源利用和经济生态环境协调发展。省政府的职能具体包括：负责制定全省的联合发展战略，负责总体经济发展规划和生态保护目标的制定；推动各项政策的实施，协调经济发展和生态环境相关部门之间的关系；为经济发展与生态环境保护建设基础设施；建立健全各种管理机制，将市场、合作、利益协调、支持与治理各方面有效整合为系统机制。市县地方政府具体职能包括：按照省政府协调发展战略与规划，细化详细战略，推动市县地方层面协调发展，落实具体内容；根据省政府制定的各项政策，落实各项协调发展政策(图2)。

图2 治理机制关系Fig.2 Schematic diagram of governance mechanism relationship

1.3 制度和法律完善

各项工作的开展必须以完善的制度与法律作为保障，因为经济与生态环境协同发展较为复杂，缺乏完善的专门法律条文对其规范，仅有《环境保护法》《森林法》等针对各个领域的法律规定。为协同推进各项政策，基于原有的政策法律体系，构建各领域法律法规交叉点，并在国家法律体系内，建立一套适合海南城市森林资源和经济生态环境的制度和规定。按照当前经济社会发展方向和海南发展思路，对地方法律法规不断完善和健全，不仅能有效推动社会经济发展，同时也能切实保护城市森林资源和生态环境。

2 市场机制

2.1 推动市场的全面开放与融合

按照“海南国际旅游岛”构想的基本理念，需要继续开放，进一步推进国际旅游景点建设。为了促进市场机制的建立，必须首先考虑市场的开放和整合。城市森林是履行生态功能及社会经济功能的特殊系统，作为一个岛屿系统，海南省有着独特的优势但也存在先天的不足，克服其不足的关键就是进一步开放和整合市场，主要着力点包括以下几方面：第一，在确保城市森林具有基本的生态功能的基础上，减少政府干预市场的程度，削弱对各利益主体的利益分配行为，将市场经济活动的掌控权交给市场；第二，规范市场对经济活动和生态环境的影响，突破原始分工原则，摆脱原始分工状态，特别是减少市场对生态产生的弊端，努力打造开放自由的经营方式；第三，建立健全新的市场，以扩大经济和生态环境发展与城市森林资源配置的有机结合，例如改善碳交易市场、生态服务市场、城市森林旅游或休闲市场。这一举措能够充分保证在加强生态功能的同时，将进一步提高经济效益，并从有形产品市场转向无形产品市场；第四，为加强市场监管，由省政府在整个国家法律的框架内，积极建立统一的市场监督管理体系，同时，结合海南城市森林资源的特点制定地方法规，以确保经济和生态环境二者能平稳同步发展。

2.2 培育市场经济的主体

政府、企业、合作社、农民、居民和游客是海南省区域的市场主体。市场主体分为供给方与需求方两大类，前者包括政府、企业、合作社和农民，后者包括居民和游客。各种城市森林资源及其衍生物是客体。政府既是市场供应者又是市场监管者，而企业是市场供需平衡的关键。如，海南农林集团是海南省一家主要林业企业，其主要种植天然橡胶，在发展天然橡胶产业中发挥着重要作用。早在十年前，海南省农垦局即进行股份制改造，借助海南农垦集团成立契机打开政企分开局面，完成了企业制度改革。海南农垦不断发展为一家自营自筹资金的企业。海南农垦尽管通过一系列改革，如社会职能分离、就业、教育和医疗保健等与公司完全分离，但其市场主体地位依然不明显。后来，通过进一步深化海南农垦集团改革，摆脱政府企业模式，积极建立集团内部薪酬激励机制，建立健全其用人机制，明确建立具有权利和义务的国有土地经营制度，有效增强了该集团的实力并充分提升了其市场地位。

2.3 完善资源要素配置和产业开发的功能

在资源配置方面，市场调节对海南森林资源的配置上较为薄弱，然而，这一方面对城市森林关联产业的开发至关重要，也是有效处理好经济与环境二者间关系的关键，也就是经济发展的生态化，最大限度使经济与生态环境协同发展。若要极大推动城市森林相关产业发展，应当基于一定的市场条件优化配置和利用资源。合理配置资源，最重要的就是实现市场对城市森林资源的有效经营管理机制。一方面科学评估和认证森林资源的价值；另一方面，建立区域性的城市森林资源交易市场，利用要素市场推动城市森林资源或资产流动。通过上述举措共同推进城市森林资源的相关产业发展，利用资源内生价值，转变为外部经济价值。

3 利益分配机制

3.1 以政府为中心的利益分配机制

政府在城市森林发展中，发挥着协调经济与生态环境的主体作用，政府既是制定和实施城市森林发展政策的主体，也是分配利益的主体。城市森林这一产业具有一定特殊性，其不具有典型的商品功能，而具有生态功能。因此，不可能采用市场经济的方式自动调节分配利益，应当充分发挥政府的宏观调控能力，补偿城市森林发展参与方的利益。对于现阶段海南城市森林发展现状而言，利益相关者划分为自然保护区、村集体及农民、企业和其他利益的相关者(林业技术人员、学术团体等)四大类(图3)。财政支付是政府所采用的主要利益分配方式，通过设立专项资金，为国家或省属自然保护区提供资金支持。此外，由政府以生态补偿形式提供补偿资金，用于自然保护区的日常管理维护、基础设施建设和生态恢复建设等。政府对于退耕还林的农民的补偿采用补贴形式，弥补其土地损失。利用经济或政策的方式补偿一些林业企业或农业企业由于生态修复产生的损失部分。还可以购买第三方技术服务或种植作物，获取科研机构、林业技术协会或林业发展公司的技术支持。

图3 利益分配机制Fig.3 Schematic diagram of benefit distribution mechanism

3.2 利益的协调机制

各参与方利益冲突是建立利益协调机制的依据，这些冲突集中体现在不同利益主体之间。具体包括省政府与各市县乡镇政府间环境保护与经济利益最大化的冲突、保护区域地方村集体和农民间利益的冲突、保护区利益相关者利益冲突、企业与农民间利益冲突、政府和企业间利益的冲突等[14]。

对于政府而言，政府应当设置专项资金，充分支持保护区管理工作，保护区也应当承担保护城市森林资源的责任，进一步营造良好的城市森林生态环境。政府向集体、农民、农林企业适度提供经济补偿，减少其对环境的不良影响。政府以获取服务的方式，有效保障森林资源得到保护，将社会经济与生态环境的关系协调好。对于经营者而言，盈利是其最主要目的，这些主体主要包括企业、村集体与农民。不管是对哪一主体而言，基于环境资源保护的前提，可采用多种形式发展林下经济，增加经济收益，协调经济效益与环境保护二者的关系。

对于环境保护者而言，保护自然环境是最大目标。自然保护区的责任核心是保护城市森林资源，在使用资金上，一方面必须获得充分的财政资金支持；另一方面应使自然资源价值实现最大化，利用特许经营、利益分享制度等形式，帮助企业、集体和农民获利。对林业技术服务者而言，从技术层面支持城市森林发展或环境保护，切实提升技术保障水平，有效保护环境和资源，提高生态系统稳定性。

4 合作机制

4.1 构建多层次多样化合作体系

海南城市森林资源丰富，城市森林内在结构具有特殊性，因此，可有针对性地构建多层次、多样化合作体系。借助政府、科研机构、村集体农民三方主体，围绕国家级自然保护区与城市森林经营者，形成多层次多样化合作体系。一是在政府与企业、企业与企业、企业与村集体农民、政府与其他服务型机构等不同主体之间，建立相适应的合作机制。对于城市森林发展基础设施建设、林产品生产、林产品贸易等，可以通过政府与企业建立合作完成；开发利用土地资源、推动农民就业等方面可以由企业与村集体合作完成；研发城市森林技术、推广与生态环境整治等方面可由政府与其他服务型机构合作实现。二是针对产业发展、开发利用资源、利用技术、治理生态环境等方面形成合作机制，其中合作机制的主要内容集中在产业发展、生态环境治理、资源开发利用三方面。

4.2 合作制度的建设

为充分确保规范、有效地建立合作体系，应当建立和完善相应制度，以保障合作体系的建设，避免出现投机或合作短期终止等行为，规范合作行为，保证按照具体原则实施。建立合作制度应当遵循自愿原则，不得违背国家或省经济社会与环境发展的法律法规。建立合作制度还应当充分考虑海南现状，逐一针对现阶段重点领域展开。第一，与农民之间建立合作制度。农民是当前影响海南城市森林资源最大的主体，和农民建立合作，在一定程度上能减少对城市森林资源的负面影响。第二，与农业企业之间建立合作制度。与龙头农业企业建立合作制度，能够切实提升海南城市森林发展整体水平。此外，通过与科研院所建立技术合作制度、与工业企业建立产业合作制度等也能够帮助海南利用好城市森林资源。

5 扶持机制

5.1 政策的扶持机制

政策扶持机制的建立和形成必须借助于一定的经济手段，主要包括财政转移支付、拨款、减免税收、降低利息或减免利息贷款等，这些措施能有力地支持和帮助弱势产业、特殊产业或落后发展地区。改革开放以来，我国始终提供帮扶政策支持弱势产业发展，且不断加大扶持力度。城市森林产业的发展在经济上存在一定的特殊性，就扶持城市森林发展现状而言存在一定问题。具体表现在中央财政转移支付力度不足，无法适应当前海南的发展需求。因此，第一，明确特殊区域城市森林发展方向，完善相应中央财政转移制度。海南具有显著的热带区域特征，拥有丰富的动植物资源，生物多样性突出。国家中央财政转移支付的重点应当放在海南城市森林发展上，积极展开转移支付，强化海南城市森林在经济上发展的成效，纵向与横向相结合加大转移支付力度。第二，针对城市森林的发展及其关联产业的发展，制定有力的优惠税收制度。利用税收优惠，支持和鼓励相关产业发展，提升发展质效。第三，地方政府或金融机构加大贷款优惠，以低息或无息支持城市森林发展，提供强有力的资金支持，特别是在生态林或天然林建设方面缺乏资金的。

5.2 区域性生态补偿机制

作为一个岛屿省份，海南的生态受益区明显区别于典型生态保护区，二者之间存在鲜明的界限，因而具备天然的构建区域性生态补偿机制的优势。这一机制的建立必须着重注意几方面问题。第一，选择生态补偿方式，应当以政府补偿提供生态补偿。当前，我国尚未形成完善的生态补偿交易市场，也缺乏生态补偿的市场意识。因此，有必要通过政府，强制性建立市场，增强生态补偿市场意识，进一步完善生态补偿程序和相关规定。第二，建立生态补偿原则，主要有受益区付费原则、公平原则、保护区补偿原则等。第三，明确补偿依据与标准，实际上生态补偿是按照付费的标准和依据补偿的，因此必须符合保护区各类支出费用的要求。