中国农村宅基地制度变革困局探究——基于新中国成立以来的制度文本分析

陈胜祥，邹勇文

（江西财经大学 旅游与城市管理学院，江西 南昌 330013）

一、引言

新中国成立初期，土地和农民房屋均属农民私有财产，在房地一体的思维下，当时并无“宅基地”之概念。1956 年通过的《高级农业生产合作社示范章程》出现了“房屋地基”一词，但指出其“不入社”，因而仍属农民私有财产。1962 年《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定宅基地归生产队所有，一律不准出租和买卖，这是正式制度文本第一次使用的“宅基地”概念。自此，我国正式确立起宅基地与其之上房屋相分离的制度安排（刘守英，2015），其基本特征可概括为“一宅两制、房地分离、无偿取得、长期使用”（赵树枫，2009）。[1-2]之后，伴随市场化改革进程，宅基地制度具有极为明显的半计划半市场的混合性质（徐忠国等，2019），在各类土地制度当中成为最落后（刘守英，2018；胡新艳等，2019）、问题最多的一项制度安排。[3-5]

那么，历史以来中国农村宅基地制度究竟存在哪些问题呢？从方法论上讲，科学研究既可始于理论，亦可始于经验，是理论与经验不断循环的探索过程（陈晓萍等，2012），[6]因而“自上而下”（从理论开始）和“自下而上”（从经验开始）的研究路径都是必需的。然而，现有研究主要采取“自上而下”的研究路径。研究者要么先行构建一个理论框架（张义博，2017），要么基于某个理论视角（陈小君和蒋省三，2010；曾芳芳等，2014；郑兴明，2014；张勇，2018），要么遵循某条逻辑主线（丁关良，2008；喻文莉和陈利根，2009；朱新华等，2012；周江梅和黄启才，2019；董新辉，2019），对新中国成立以来尤其是改革开放以来宅基地制度变革问题予以探讨。[7-16]得到的共识性结论有：农村宅基地及房屋是农民实现安居乐业的基本物质保障，同时又是农民手中最重要的实物资产（徐忠国等，2019），本应兼具居住保障和财产权利两种功能。[3]然而，长期以来在城乡二元体制下过于重视居住保障功能，限制使用权的流转范围（董祚继，2018；杨遂全等，2015）并使退出机制缺失（欧阳安蛟等，2009），导致一户多宅、空心户、空心村的广泛存在（李婷婷等，2019）。[17-20]与之相对，基于“自下而上”路径的研究则极为少见，代表性文献有周小平和高远瞩（2018）；通过词频分析探索了改革开放40 年宅基地政策的变革意图。[21]但是，由于词频分析仅是文本分析的初级方法，还有更高阶的主题分析、评估分析和类型建构分析等多种方法（伍多·库卡茨，2017），因而基于“自下而上”式研究路径探索宅基地制度问题仍有很大的作为空间。[22]64

为此，本文拟从以下两个方面推进已有研究：一是在研究方法上，采用“自下而上”式研究路径，尽量悬置既有理论，在对制度文本数据进行系统化编码的基础上，对新中国成立以来宅基地制度文本进行主题分析、评估分析和类型建构分析。二是在研究内容上，基于“问题—致因—应对”之逻辑架构，运用上述方法，探索新中国成立以来宅基地制度变革过程中希望解决的政策问题，分析各问题解决方案之间的矛盾，以揭示宅基地制度变革困局并思考应对之策。

二、数据与方法

（一）数据来源

1.数据检索。（1）通过对中共中央、全国人大、国务院及其下属的自然资源部、农业农村部等官方网站进行直接搜索；（2）通过阅读相关期刊文章（张义博，2017；丁关良，2008；周小平和高远瞩，2018）或研究专著（赵树枫等，2015）对相关制度的整理，按其提示检索。[7，12，21，23]

2.数据搜集。在尽量穷尽已有制度文本的基础上，遵循理论抽样法则，使资料搜集达到“没有新的类属或相关主题出现”（科宾和施特劳斯，2015）之状态。[24]据此，本文一共收集到60 份正式制度文本，包括宪法和相关法律、政策性文件（包括章程、条例、通知、意见等）和国务院递交给全国人大常委会关于农村土地试点改革的两份《总结报告》。数据名称如表1 所示。

表1 新中国建立以来农村宅基地制度文本：1950—2020（节选）

续表1

3.数据整理。为了保证质性分析的精准性和可靠性，本文借助NVivo12.0 软件对制度文本数据进行管理、编码和分析。在分析之前，将表1 所列的60 份制度文本，逐一从相关政府网页上复制粘贴并整理为Word 文档，导入NVivo12.0 软件的“文件”之内。

（二）分析方法

本文综合采用主题分析、评估分析和类型建构分析等文本分析方法。这三种方法彼此独立却又相互关联。主题分析侧重于识别、组织与分析主话题和次话题以及这些话题之间的关联性，是文本分析的基础。评估分析是对内容进行考察、分类和评估。类型建构是在主题分析和评估分析的基础上，将案例组合成模式或组群，目的是区分而不是形成普通理论（伍多·库卡茨，2017）。[22]64

主题分析需要对原始数据进行编码，以形成核心类目（主题）。所谓编码（coding），就是将原始数据打散，赋予概念和意义后，再以自己的方式重新组合成为一个具有组织性架构的过程（王为国，2009）。[25]在NVivo 软件中，类目（categories）的形成过程即是节点（Nodes）的创建过程，其内容必须透过编码方式产生，两个操作密不可分。但究竟是先建立节点再进行编码，还是直接编码产生节点，则需视情况而定。一般来说，在研究初期对于研究概念模糊不清时，可以一边浏览一边进行编码并形成节点。但如果研究者已先掌握研究构架，研究的概念也很明确，则可先建立节点再进行编码（刘世闵和李志伟，2017）。[26]

本文已有“问题—致因—应对”之逻辑架构，但对于研究概念却不是很明确。为此，特将那些有违公平、效率及生态的现象视为“政策问题”，至于各政策问题的致因及应对策略，则相对容易判断。有鉴于此，本文分三个阶段对数据进行分析。第一，通过人工方法逐句阅读表1 所列的60 份制度文本，查找文本自身所表述的、与研究架构相关的语句及其同义词，将其创建为自由节点。第二，将属性相同的自由节点聚集，在“问题—致因—应对”的逻辑框架下创建“问题类别”、“问题致因”和“问题应对”等类目节点（在NVivo 软件中称为“树状节点”），对文本进行主题分析。第三，在主题分析的基础上，对制度内容作进一步的评估分析和类型建构分析。这三个阶段的分析并非一个前后相继的线性关系，而是一个循环往复、不断修正的分析过程。

为了保证编码的信度，本文采用多层次“协议编码”策略（伍多·库卡茨，2017）。[22]73操作程序如下： （1）两位作者依据“问题—致因—应对”逻辑框架各自独立编码，完成各树状节点的创建。（2）对树状节点之下的子节点（有的是原始代码）的名称及含义进行反复比较和协商，取得一致性共识。（3）运用NVivo 软件对各子节点进行编码一致性比较，对“一致百分比”比较低的子节点，查找存在差异的原因，协议后再独立修改子节点编码，然后再进行编码比较。如此反复数次，直到各个子节点的编码一致性达到90%以上为止。

三、对制度文本的主题分析

（一）问题类别

制度文本对政策问题的表述有两种方式：一是直接讲明存在某个问题，这属于直接表达；二是以“明令禁止（不得为某事）”或“正面要求（必须为某事）”或“大力提倡（应当为某事）”等方式间接表达存在某个问题。编码结果详见表2。

表2 问题类别的编码结果

表2 显示，新中国成立以来的宅基地制度文本一共阐述了七个务必解决的政策问题。分别是农民居住权益受侵、村民乱占滥用耕地建房、干部带头乱占地建房、非法转让宅基地、宅基地粗放利用与闲置、外部力量侵占宅基地、农民住房财产权实现难。

（二）问题致因

制度文本对“问题致因”的阐述语句并不多，编码结果详见表3。

表3 问题致因的编码结果

表3 显示：制度文本一共阐述了十一个政策问题致因。其中（1）直接陈述为“问题致因”的原始代码较少，主要分布于“政策解释不清”“规划和管理不足”“产权观念扭曲”“法制观念淡薄”等树节点中；（2）其余树节点中的原始代码多是笔者根据逻辑关系从制度文本中搜索得到，或多或少带有研究者的主观看法。

（三）问题应对

制度文本对“问题应对”方面的阐述语句相当丰富，编码结果详见表4。

表4 问题应对的编码结果

续表4

表4 显示，制度文本从不同角度对七个政策问题的应对方案进行了清晰阐述，一共有十九个应对方案，内容几乎涉及宅基地管理和产权改革的各个方面。

四、评估分析与类型建构分析

根据研究目的，本文不仅要运用主题分析方法识别出制度变革需要解决的政策问题，还需要评估政策制定者对各政策问题的关注程度，以了解不同历史阶段的核心改革任务。这需要作进一步的评估分析与类型建构分析。但在评估分析之前，需要先行对相关数据进行综述。

（一）数据综述

制度文本对绝大多数问题致因的叙述频率、叙述文本数和叙述年份相当少，且未对所有问题致因予以直接阐述，据其无法分辨出问题的受关注程度。为此，下面的评估分析暂且舍弃表3 中的信息（但会在讨论中涉及），仅对表2 和表4 所示的“问题类别”（实质上为“问题自身”）和“问题应对”的叙述频次、叙述文本数及跨越年份三类数据进行综述和比较。结果详见表5。

表5 相关数据综述

（二）评估分析

在表5 中，因各行数据的单位不同，权重也难以确立，给各维度的综合比较带来一定的困难。为此，特设计两层简明比较标准，分三步进行评估。（1）单一指标评估。在各行内以中位数为基准，将高于“中位数+2”的范围视为“高度关注”，低于“中位数-2”的范围视为“低度关注”，处于“中位数±2”范围内的视为“中度关注”，完成同一指标受关注程度的评估。由于“跨越年份”指标表达的是政策问题受关注的持续时间，并非关注程度的高低问题，故而此处不予评估（会在下面类型建构分析时用到）。（2）问题维度的整体评估。如果某问题维度在“叙述频次”和“叙述文本数”两个指标上均为“高度关注”，则视该问题维度整体处于“高度关注”状态；如果两个指标均为“低度关注”，则视该问题维度整体处于“低度关注”状态；其余情况视该问题维度整体处于“中度关注”状态。（3）问题的综合评估。当“问题自身”维度和“问题应对”维度的评价结果不一致时，则以值高的维度为依据，因为无论政策文本是在着力阐述“问题自身”还是着力阐述“问题应对”，都表明了对该政策问题的关注。评估结果详见表6。

表6 政策问题受关注程度的评估结果

表6 显示，在七个政策问题中，共有四个问题受到了高度关注。它们分别是“农民居住权益保障”（应对维度）“村民乱占滥用耕地建房”（自身和应对维度）“宅基地粗放利用与闲置”（自身维度）和“农房财产权实现难”（自身维度）。在这四个问题当中，只有“村民乱占滥用耕地建房”在问题自身和问题应对两个维度上都受到了高度关注，表明该政策问题的解决在宅基地制度改革中处于核心枢纽位置。

（三）类型建构分析

根据表5 显示的“跨越年份（受关注时间）”和表6 显示的“受关注程度”，可进一步对各政策问题进行类型建构分析。分析结果详见表7。

表7 政策问题的类型建构分析结果

表7 显示，将“政策问题”的受关注程度和其受关注时间结合起来分析，一共得到五种问题类型，揭示了新中国成立以来宅基地制度变革在不同历史阶段的改革目标或核心任务。（1）集体化以来受到高度关注的问题类型是“农民居住权益保障”。保障的核心手段是无偿为农民提供宅基地使用权，体现出一种权利交换的特性。（2）改革开放以来高度关注的问题类型有两个，分别是“村民乱占滥用耕地建房”和“宅基地粗放利用与闲置”。这两个问题合在一起，分别从手段和结果两个层面揭示了改革开放以来宅基地制度改革的核心内容——解决宅基地占用中的侵占耕地和利用效率低下等问题。（3）党的十八大以来高度关注的问题类型是“农房财产权实现难”，表明在“让市场机制在资源配置中起决定性作用”理念的指引下，宅基地制度改革目标做出了调整，将实现宅基地的财产性功能放在一个非常重要的位置上，使其成为当前及未来改革的新任务。（4）近20 年来持续至今但关注度不高的问题类型有两个，分别是“非法转让宅基地”和“外部力量侵占宅基地”。从性质上讲，这两个问题具有内在的一致性，因为在宅基地非法转让中的转入者主要是非本集体经济组织成员，即“外部力量”。但两者也有明显的区别，前者强调的主体是农民，后者强调的主体是强势城市资本。（5）已经消亡且关注度较低的问题是“干部带头占地建房”。由于中央在治理该问题时采取了特别治理措施（如对干部建房采取双重审批制度），可能加速了该问题的消亡。还有另一种可能是该问题依然存在但并没有成为主流，制度文本将其与“村民乱占滥用耕地建房”合在一起进行了阐述。

五、进一步讨论与结论

除去已经消亡的“干部带头乱占地建房”问题外，其余六个政策问题在解决方案上有着紧密的逻辑联系。（1）实施“农民居住权益保障”的核心手段是长期无偿地为农民提供宅基地使用权建房（后简称“无偿居住保障”），它是“村民乱占滥用耕地建房”问题产生的制度性根源。表3 显示，制度文本将“村民乱占滥用耕地建房”问题产生的原因阐述为“规划和管理不足”和“产权观念扭曲”，讲的是直接原因而非制度性根源。（2）“村民乱占滥用耕地建房”必然导致一户大宅、一户多宅等现象的普遍存在，其结果便是“宅基地粗放利用与闲置”问题的产生。这一点在表3 当中得到了比较恰当的阐述。（3）对“粗放利用与闲置”问题的治理，本质上要求农民不得多占且不得转让宅基地，由此又催生出“农房财产权实现难”的问题。其背后的传导逻辑有两点：一是为了治理“粗放利用与闲置”，须以“一户一宅”甚至“一户一居”为法定标准严控多占地建房的行为，这必将导致农民无房宅可转；二是严禁将无偿取得的宅基地“转让”给“外部力量”以获利，致“地不随房走”，催生出“农房财产权实现难”问题。两方面治理的结果是进一步强化了宅基地的居住保障功能。很明显，表3 对该问题形成原因的编码分析，抓住了问题的根本。

上述政策方案上的逻辑联系揭示了宅基地制度改革所处的两个“两难困局”。

困局1。在占用环节，制度既要为农民“无偿提供居住保障”，又希望以“严控乱占滥用耕地建房”行为来治理“粗放利用与闲置”问题。但由于“无偿居住保障”是“乱占滥用耕地建房”的制度性根源，表明它与治理“乱占滥用耕地建房”和“粗放利用与闲置”两个问题在改革目标上存在方向性冲突，两个方面无法同时兼顾。

困局2。在流转环节，相关制度既要“严禁转让”以强化宅基地的居住保障功能，又要求宅基地具备“可转让性”为“农房财产权实现”创造条件，因而“无偿保障”又与“农房财产权实现”在改革目标上存在方向性冲突，两者也无法同时兼顾。

为直观起见，我们将上述各个政策问题解决方案的逻辑联系（实线箭头所示）及其相互冲突所构成的改革困局（虚线箭头所示）绘制成图，详见图1。

图1 问题解决方案的逻辑联系及其相互冲突所构成的改革困局

图1 所揭示的两个“两难困局”从深层逻辑上揭示了当下宅基地制度改革所面临的两个“两难选择”困局。本文在延续已有研究的基础上，发现历史以来制度变革深陷于两个不可兼得的“两难困局”之中，是对已有研究成果的逻辑整合和理论深化。

六、政策建议

2020 年10 月，中央农办、农业农村部批复了全国104 个县（市、区）和3 个设区市为新一轮农村宅基地制度改革试点地区，试点期限为2020 年至2022 年。据了解，新一轮农村宅基地制度改革试点将进一步厘清宅基地所有权、资格权、使用权之间的关系，明确各自权能，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。探索完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法路径，推动农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范。

图1 显示的两个不可兼得的“两难困局”具有非常深刻的政策含义，启示新一轮试点改革应在宅基地的分配（初始取得）、流转、抵押、退出等关键性问题上，不要追求两全其美之策，而要在矛盾困局中作出取舍式决策。那么，新一轮试点改革应当何取何舍呢？这需要遵循的大前提是，在当前及未来相当长的一段时间内，中国面临的改革与发展大势是，在保障国家粮食安全（耕地保护）的前提下加快推进农村城镇化和农民市民化，这就要求宅基地的居住保障功能退居于财产性功能之后。因此，新一轮试点改革应当淡化宅基地的“无偿居住保障”功能，而将注意力放在如何促进节约和集约利用土地，实现农房财产权上面。具体而言则有：

（1）新一轮试点改革应以某一时间节点为界，全面取消目前“无偿取得和无偿使用”的福利分配制度，改而采用有偿获得和有偿使用办法，激励人们节约集约利用宅基地。这种“舍”并非以削弱农民的居住权益保障为代价，改革中应当区分不同地区采取不同的居住权益保障方式。如在城市郊区，可将新增农村人口纳入城镇居民保障性住房体系；在一般农村，可在中心村附近规划一个集中居住区，允许农村新增人口采取跨村择位竞价方式有偿获取住宅建设用地。

（2）新一轮试点改革应在“三权分置”框架下，尽可能拓展宅基地使用权的流转时空，为实现农房（宅基地）财产性功能创造条件。这种“取”不仅不会损害农民的居住权益，反而可以通过盘活利用农民闲置房屋和宅基地增加其财产性收益，有利于其更好地城市化。从宏观层面讲，这种“取”还可带动资本和人才下乡，有利于乡村振兴和城乡融合发展。目前，自然资源部已经将宅基地使用权的继承范围拓展至城镇居民，一些地方政府也在大胆探索拓展宅基地使用权的流转范围。