比较视域下职业教育质量保障的国际经验与启示

周彩霞 贺艳芳

摘 要 职业教育质量保障是发达国家提升职业教育质量的重要手段。对德国、英国、美国职业教育质量保障体系进行梳理和分析发现，重视利益相关者对质量保障的监督作用，推动质量标准保障教育质量的统一规范，强调内外部质量保障机制的统筹协作，确定立法在质量保障体系中的重要地位是其重要经验。借鉴国际经验，我国职业教育质量保障应明确各利益相关者的权责，健全共同参与的质量评估机制;渗透全面质量管理理念，制定统一规范的教育质量标准;内部诊改与外部问责并重，完善内外融通的质量保障机制;加强职业教育法制化建设，建立质量保障的长效运行机制。

关键词 职业教育;质量保障;框架体系;质量标准

中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）34-0073-07

一个国家职业教育质量的保障体系，直接决定了这个国家职业教育发展水平的高低，是其职业教育国际竞争力的一个关键构成要素[1]。《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）明确指出：“职业教育总体要求与目标由规模扩张向提高质量转变，为促进经济社会发展和提高国家竞争力提供优质人才资源支撑。”[2]可见，在新一轮职业教育改革进程中，如何推进职业教育高质量发展，健全职业教育质量保障体系，成为了全面深化职业教育改革的关注重点。德国、英国、美国等职业教育发达国家在漫长的职业教育发展进程中，已经形成了较为完备的职业教育质量保障体系。本研究旨在通过深入分析上述三国职业教育质量保障体系，归纳总结经验，为健全我国职业教育质量保障体系提供助益。

一、职业教育质量保障体系分析

国际上对职业教育质量保障的探索不曾停止，德国、英国、美国作为职业教育发达国家，有着各自完备的职业教育质量保障体系，对推进国家职业教育质量的提升发挥了重要作用。

（一）多维统筹：德国职业教育质量保障体系

“二战”之后，德国职业教育得到快速发展，形成了一大批极具特色的双元制职业学校。传统的德国职业教育质量评估强调输入质量，一般只对学习环境、资源供给、课程设计、教师教学等施加影响，并不关注学生学习成果[3]。直到2000年，德国学生在国际学生评价项目（Programmer for International Student Assessment，PISA）中表现糟糕，素养水平相对偏低，政府才充分认识到建立职业教育质量保障体系的重要性，自此逐步建立起一个从关注输入质量转向输出质量的多维统筹的职业教育质量保障体系。基于Q2E（Qualität durch Evaluation und Entwicklung）的质量保障模式是德国目前运用最为广泛、最受欢迎的职业教育质量保障模式[4]。如图1所示，Q2E模式的职业教育质量保障过程主要分为输入质量、过程质量、输出质量、质量管理四个质量领域，每个领域对应具体维度，每个维度澄清质量领域的内容，以对学校进行全面质量管理，为德国职业教育质量评价提供了一个较为明细的质量保障框架。在具体运用时，每个学校以Q2E模式为“元框架”，根据学校实际情况进行调整，制定自己的质量标准。

输入质量是教育质量保障的基础，主要陈述学校培养学生所应具备的条件，包括学校框架和战略协议、人员和结构条件、物质和财政资源三个维度。其中，学校框架和战略协议涉及学校理念、学校课程、教学组织框架三个内容，对学校架构进行了清晰描述。人员和结构条件涉及学校管理人员、教师和行政人员等的配置结构、职责分配、能力匹配度以及学生的组成和划分。物质和财政资源主要指学校办学条件能否满足学生需求。在教育经费来源上，因为德国职业教育是典型的双元制人才培养模式，即学校和企业双主体培养，所以在教育经费承担主体中，政府和企业是主要承担者。企业对职业教育的投入可以减轻政府财政负担，并保障职业教育经费充足，有利于促进校企合作。

过程质量主要呈现了学校在学生培养过程中的学校建设和教师教学水平，包括学校质量和教学质量两个维度。学校质量维度包括学校领导、学校组织和管理、学校文化和合作，其中学校领导指学校管理层的领导行为，如领导力、决策过程、人力资源开发等;学校组织和管理指学校内部的组织建设和战略管理，如师生沟通、学校运作、监管等;学校文化与合作指校园文化和教师协作，如教育目标取向、学校认同感、文化传播等。教学质量维度包括教学安排、社会关系、检查和评估，其中教学安排指教与学的安排，如教学内容、教学计划、教学过程设计、促进关键技能等;社会关系指教学主体双方的关系和氛围，如师生关系、生生关系等;检查和评估指采用恰当的评价方式评估教与学的过程，如考试设计、学生自我评估等。

输出质量是输入后产生的结果，主要对学生学习成果进行评估，包括满意度、学习和社会化成果、职业生涯发展三个维度。满意度指学生、教师、企业等不同利益相关者对学校提供的教育和培训的满意度，以衡量学校办学质量。学习和社会化成果指除了严格意义上的学校成绩外，还包括学习能力、合作能力、解决问题能力等关键能力。职业生涯发展指学生除了达到学校要求外，还具备职场所需的能力，为职业成功做好准备。

输入质量、过程质量和输出质量都涉及质量管理领域，所以在某种程度上，质量管理是“横向的”，目的是组织和协调各方活动，不断提升与完善学校办学质量，以实现教育质量目标，包括领导控制、个体发展与反馈、学校内部评估和战略调整三个维度。领导控制指学校管理层对质量过程的控制;个体发展与反馈指学校管理人员、教师、工作人员等定期从同事、学生、外部专家等方面获得反馈，以促进个人学习和发展;学校内部评估和战略调整指由学校内部质量小组采取有效评估方法，对学校进行定期评估，利用评估结果优化学校发展措施的过程。三个维度都由实践设计、影响和效力、机构参与三方面内容组成。

同时，德国通过立法为职业教育质量保障提供强有力支撑。2005年，德国颁布的《职业教育法》對教育机构、教育提供者、教师、学生等的资质作了详细规定，保证学生能够真正享受到高品质的双元制教育[5]。2019年，《现代化和加强职业培训法》对考试评估、受训者培训资格等与职业教育质量密切相关的因素进行强调[6]。通过法律直接规定职业培训需要达到的水平，进一步加强了职业教育质量保障建设。

（二）内外融通：英国职业教育质量保障体系

英国一直关注职业教育质量，其职业教育质量保障体系的建立经历了一个漫长的不断完善的变化过程。受哥本哈根进程的影响，经过多次改革实践，英国构建了内部质量保障和外部质量保障相结合的职业教育质量保障体系，见图2。这一体系由专门的质量保障机构监督执行，确保了职业教育人才培养的品质。2019年，英国教育标准局《教育检查框架》进一步阐明了评估原则、评估标准及总体工作安排，是内外部评估的依据[7]。

20世纪90年代以来， 英国职业教育质量评价重心逐渐从重视外部质量转向强调内部质量。内部质量保障即学校自我评估，是外部督导评估的基础，已成为英国职业学校自我监督的主要手段。各职业学校内部有一套系统的学校质量保障机制，以利物浦市立学院（The City of Liverpool College）为例，由当地企业和社区代表组成董事会监督学校办学质量，同时学生可以通过学生委员会代表参与反馈、学术发展和课程管理，以确保学生需求得到反映。自评内容包括学生考试成绩，师资力量，教学效果，课程设计，学校与企业、教育机构合作情况等，并形成自我评估报告。自我评估报告有两个主要作用，一是供学校内部明晰教育质量，二是作为外部督导评估的检查材料。同时，为给学生提供高质量的学习体验，学校制定了保障学生学习质量和继续学习的措施，如《2020-2021学生保护计划》，这一措施也会根据内部评估结果定期更新[8]。

外部质量保障即外部督导评估，是在学校自我评估的基础上对职业学校的检查。评估领域涉及教育质量、行为和态度、个人发展、领导与管理四个方面，每一个方面都由专门的检查员通过电话访谈、现场考察、文件查看等方式收集证据，再严格按照评价标准将学校办学质量评为优秀、良好、需要改进、不合格四个等级[9]。评估结束后以报告形式呈现评价结果，在教育标准局网站上公开发布，所有组织、个人都可以从官方网站上获得关于某一学校的评估报告，以最大的透明度运作确保检查过程可供审查。例如，教育标准局于2020年11月公布了《继续教育和技能检查及成果：2019年9月至2020年8月的管理信息》，用表格形式完整展示了最新的职业学校办学质量检查情况[10]。值得注意的是，不同评估结果会带来不同奖惩。评估结果为“优秀”的学校，可不接受常规检查;评估结果为“良好”的学校，只需5年内接受一次简短的检查;评估结果为“需要改进”的学校，需要在12～30个月内再接受一次全面检查;评估结果为“不合格”的学校，在15个月内进行重新检查[11]。此外，2017年英国教育标准局发布的《2017-2022年的策略》中明确指出，如果要求改进的学校没有得到改善，将被直接关闭[12]。同时，评估结果也会影响学校的教育经费、入读率、声誉等。尤其是政府对职业教育的经费拨款与办学质量密切相关，职业学校为得到更多的政府财政支持，会尽可能地改善办学质量，以得到好的评估结果。可见，质量问责制可以激发职业学校的发展动力，对教育质量提升具有激励作用。

教育质量保障往往涉及多个部门，英国职业教育质量保障机构包括教育标准局（Office for Standard in Education，Ofsted）、行业技能委员会（Section Skill Council，SSC）、教育和技能资助机构（Education and Skills Funding Agency，ESFA）、学习和技能改进服务局（Learning and Skills Improvement Service，LSIS）等。各个部门各司其职、分工明确、通力合作，共同保障职业教育质量。Ofsted是非政府部门的第三方评估机构，负责职业学校外部质量评估;SSC是独立法人机构，负责收集、分析市场需求，开发国家职业标准;ESFA是政府机构，负责分配政府对职业学校的财政拨款;LSIS为“需要改进”和“不合格”学校提供支持，帮助学校改善质量。职业院校内部由教学质量管理专职人员形成健全的教学质量评估部门，在学校战略计划的指导下负责系统评估学校办学质量，并形成内部自评报告。

（三）分层管理：美国职业教育质量保障体系

近年来，美国陆续颁布《帕金斯职业教育法案》《帕金斯职业与应用技术法案》《帕金斯职业技术教育法案》《帕金斯生涯与技术教育法案》《加强21世纪生涯与技术教育法案》等努力发展优质的职业教育。分层管理的质量问责制是美国职业教育质量保障的主要特征。联邦政府统筹规划，完成顶层设计，引导州政府向国家标准、要求看齐，最后落实到地方学校，实现区域自治。如图3所示，美国职业教育质量保障框架包含国家层面、州层面、学校层面，形成了从宏观到中观再到微观的分层管理的职业教育质量保障体系。

在国家层面的职业教育质量保障体系中，2006年出台的《帕金斯生涯与技术教育法案》细化了中等职业教育质量指标和中等后职业教育质量指标，建立起了全国统一的职业教育质量标准，发挥对各州的引导作用[13]。另一方面，联邦政府通过形成职业教育质量保障组织，在宏观上促进、监管职业教育的发展。国家技能标准委员会（National Skill Standards Board，NSSB）负责制定和推广基于行业的技能标准，即组织和实施统一的国家技能标准，通过加强对职业资格证书的监管，从而保证职业教育质量。国家职业教育评估机构（National Assessment of Vocational Education，NAVE）的职责是由NAVE独立咨询小组定期对州和地方院校的职业教育工作进行中期和最终评估，并向国会和教育部长提交评估报告。为了加强对职业教育的監管，设立了职业、技术和成人教育办公室（Office of Career， Technical，and Adult Education，OCTAE），负责管理、协调、收集各州成人教育、职业教育以及社区学院有关的问责计划，并每年召开数据质量研讨会，帮助各州提高职业教育质量。

美国职业教育外部治理实施“权力下放”，从职业教育经费来源占比中可以明显看出，州政府被赋予了职业教育管理的充分自主权。美国社区学院教育经费来源于联邦政府、州政府、地方政府、学生学费、企业投入和其他收入的比例分别为6%、42%、23%、20%、6%、9%[14]。职业教育质量问责制也在立法进程中不断完善，明确了州政府在职业教育质量保障中的具体职责，包括各州在统一的国家职业教育质量标准下，根据州实际情况灵活设置附加指标;设立州职业教育委员会，负责制定本州的职业教育政策、发展规划、问责计划等;申请、分配、管理联邦政府的职业教育资助经费;组织各利益相关方组成评估小组，评估地方职业院校的办学资源使用效益、教学质量等，以对地方职业院校进行监管，并定期向联邦政府上报本州的职业教育质量评估信息，而联邦政府则向州提供反馈和服务。同时，如果州职业教育质量评估绩效不佳，则需成立项目改进计划，改进效果会影响联邦政府对其的拨款。

美国中等职业教育由综合中学提供，社区学院开展中等后职业教育。学校层面主要负责将联邦政府、州政府制定的政策转化为学校实践，具体内容包括学校管理层人员指导资源分配、教学实践、课程作业和考试设计;教师帮助制定学生个人学习计划;社区学院专业指导委员会根据行业需求设置专业和开发课程，保证教学内容的实用性;邀请行业代表加入社区学院董事会，共同参与学校管理。

二、比较视域下职业教育质量保障体系的国际经验

德国、英国、美国的职业教育质量保障体系各具特点、各有侧重，但共同之处是都重视利益相关者对质量保障的监督作用，推动质量标准保障教育质量的统一规范，强调内外部质量保障机制的统筹协作，确定立法在质量保障体系中的重要地位。

（一）重视利益相关者对质量保障的监督作用

发达国家的职业教育质量保障体系中均有质量保障机构的参与，主要包括政府部门和第三方独立机构，学校内部也会形成专门的质量管理部门负责学校办学质量。不同的质量保障机构由政府、行业企业、职业院校等不同的利益相关者组成，构建了多元主体共同参与职业教育质量保障的合作机制。如英国的Ofsted是由督学和行政管理人员组成的独立的、公正的第三方评估机构;美国社区学院管理实行董事会制，有行业企业代表、社区代表的加入，其目的在于充分发挥社会力量在保障职业教育质量中的作用。不同利益相关者明确自己的权力与责任，采取分工合作制度，基于自身利益从不同维度监督职业教育质量，从而有效地整体保障职业教育质量。其中，政府负责政策制定，进行宏观调控;行业企业负责教育经费资助、职业资格认证等;职业学校负责教育教学、落实人才培养制度。

（二）推动质量标准保障教育质量的统一规范

质量标准是衡量质量水平的依据，反映在职业教育质量保障中就是规定职业教育质量应达到的预期或最低标准。职业教育发达国家为了解决教育质量参差不齐的问题，均制定了职业教育质量标准，建立了统一规范的国家职业教育质量标准体系，其质量标准主要呈现以下三方面特征：一是内容的多维化。在全面质量管理理念影响下，质量是多维的。如德国职业教育质量评估包括输入质量、过程质量、输出质量、质量管理四个领域。二是主体的层次化。基于教育管理的多层次，质量标准从制定到落实可以分为国家、地区和学校。如美国由联邦政府制定统一的全国质量标准，各州根据社会经济完善国家质量标准，最后由学校细化、落实质量标准。三是标准的等级化。教育质量除了达到最低标准外，还会存在尚未达到或者超出最低标准的情况，如为了让学校办学质量具备可比性，英国将职业教育质量进行了等级划分，依次分为优秀、良好、需要改进、不合格四个等级。

（三）强调内部外部质量保障机制的統筹协作

在发达国家的职业教育质量保障实践中，都将内部与外部质量保障机制有机结合，构成一个完整的评价体系，以推进职业教育质量提升，从而有效保障人才培养品质。一方面，明确内部与外部质量保障关系。内部质量保障强调自我诊断与改进，外部质量保障负责监管和问责，即政府通过问责实现对学校办学质量的监管。因此，内部与外部质量保障的关系为内部质量保障是基础，外部质量保障是手段。另一方面，规范的评估程序。质量评估一般按照规范的流程实施，如英国的外部督导评估在学校自我评估之后进行，其评估程序分为检查前（确定检查对象、发布检查通知、制定检查计划）、检查中（确定检查小组成员、收集和记录证据、观察教学和培训、审查工作、使用数据和学校自我评估报告、会议期间检查、确定最终判断、提供反馈）、检查后（公布评估报告、检验证据库）三个阶段。

（四）确定立法在质量保障体系中的重要地位

职业教育质量的提升需求会推动职业教育法律不断完善，而完备的职业教育法律体系能够为职业教育质量提供保障。可见，职业教育质量保障体系的有效运行离不开法律的保障。发达国家经验表明，建立健全职业教育法律体系主要包括两个方面。一是围绕职业教育出台一系列分类详尽的法律。如德国除了《职业教育法》外，还颁布了《工艺品和行业监管法》《职业培训法》《州学校法》等，从而形成了一套完备的职业教育法律体系。不同法律各有侧重地发挥作用，确保职业教育质量保障体系顺畅运行。二是基于社会实际需求及时更新、完善法律内容，提高立法的时效性。如美国《帕金斯职业教育法案》自1984年颁布以来，至今已经完成了四次修订，确保了法案内容紧跟职业教育发展需求。

三、职业教育质量保障国际经验对我国的启示

厘清发达国家职业教育质量保障体系，对我国建立完备的职业教育质量保障体系具有多方面启示。基于国际经验，从评估机制、质量标准、保障机制、运行机制四个方面提出改进我国职业教育质量保障体系的对策建议。

（一）明确各利益相关者的权责，健全共同参与的质量评估机制

质量管理实践探索和理论研究的历史进程表明， 质量保障要依靠多方参与的共治体系，“全员参与”是达成质量目标的唯一可靠途径[15]。政府、行业企业、职业院校、教师、学生、家长都是职业教育利益相关者，均有参与职业教育质量提升的权力与责任。然而，目前我国职业教育质量评估中，最关键的问题是评估缺乏基层和核心利益相关者的参与[16]。因此，明确各利益相关者权责，健全多元主体共同参与的质量评估机制，有助于通过多元主体协同共治，实现职业教育高质量发展这一目标。

一是合理划分利益相关者职责，发挥行业企业的作用。政府加强顶层设计，负责外部质量评估。行业企业负责教育经费投入、毕业生质量反馈及人才培养建议等。面对行业企业参与度不高的问题，采用奖励与问责相结合的手段，一方面，提升行业企业地位，用资金、人才输入等奖励方式吸引行业企业参与职业教育;另一方面，以问责方式强制要求行业企业承担职业教育发展的责任，推动行业企业参与职业教育。

二是在政府指导下组建职业教育质量保障机构，如国家职业教育指导咨询委员会，作为第三方评估机构负责对全国的职业教育质量进行指导、考核、评估等，并将评估结果及时公开。更重要的是，积极支持组建独立的第三方质量监管机构，负责职业教育质量评估的复核和监管，确保评估过程和结果的真实性、公正性。第三方监管机构成员应包括国家职业教育指导咨询委员会成员、职业教育教师、行业企业专家、教育质量管理专家、社会成员。

（二）渗透全面质量管理的理念，制定统一规范的教育质量标准

就实践层面而言，我国高职院校质量评估报告中各学校的评估报告内容存在较大差异性，且评估数据利用率较低。最主要的原因在于，职业教育质量保障机制缺乏统一的衡量标准[17]，导致职业教育质量参差不齐。

从质量标准的重要性来看，制定质量标准是评估教育质量的关键，能够为职业教育质量评估提供标尺。加强职业教育质量标准建设，既要完善国家标准体系，又要加强地方、学校的职业教育标准体系建设[18]。具体地看，国家层面制定统一的职业教育标准，发挥宏观引导作用，进一步规范省、学校的办学行为，引导省、学校的职业教育质量保障向国家职业教育标准、要求看齐，促使各省、学校之间的职业教育质量评估数据具有可比性。当然，各省、学校可以根据自身实际情况适当调整国家层面的职业教育质量标准，如细化或者灵活添加附加指标，但必须包含国家层面的各项指标。

同时，职业教育质量标准制定也应关注评估内容，评估哪些方面的质量是值得思考的问题。大质量观指导下的职业教育全面质量管理不再只重视数量不重视质量，不再只注重教学质量管理不重视整体质量管理，不再只关注结果质量不重视过程质量[19]，应建立覆盖职业教育人才培养全过程的质量标准体系。围绕输入质量、过程质量、输出质量以及质量管理四个领域，囊括每个领域的各个维度，包括教师培训、专业建设、课程建设、教育教学、校企合作、学业成就、职业发展等的质量标准，详述每个维度的具体内容且进行等级区分，实现对职业教育质量进行全面有序管理。

（三）内部诊改与外部问责并重，完善内外融通的质量保障机制

目前，我国职业教育评估活动以外部评估为主[20]，学校办学自主权缺失，未能有效发挥其诊断与改进作用。内部与外部评估关系的不协调严重制约我国职业教育质量保障体系的完善，影响职业教育质量。

质量评估的目的是发现、改进不足，最终提升教育质量。基于我国职业教育质量内外部评估关系的不协调问题，可以构建“内部诊改为基础”和“外部问责为手段”的评估模式。一方面，落实学校办学主体地位，引导学校内部自主形成“评估—诊断—改进”的质量保障体系。学校内部成立专门的质量管理部门，负责定期开展质量评估、分析评估结果、制订改进计划等。充分发挥学校质量保障的主体作用，通过自主诊改，不断提升内部治理能力。另一方面，建立常态化的外部质量问责机制，将评估结果作为奖惩的重要依据。如对评估结果达到质量要求的职业学校给予绩效奖励;反之，要求需要改进的学校提交限期整改计划。若改进结果不理想，则减少职业教育經费、入读率等，严重的可吊销办学许可证。明确质量问责机制能激发学校发展动力，促使学校不断改进不足，从而实现职业教育高质量发展。

（四）加强职业教育法制化建设，建立质量保障的长效运行机制

目前，我国职业教育法律体系还不够健全，立法相对滞后，不能为职业质量保障提供有效支持。因此，应进一步加强职业教育法制化建设，通过国家干预建立质量保障体系的运行机制。

一是全方位规范影响职业教育质量的各个因素，如师资、教育教学、校企合作、职业资格认证等，最终形成以《中华人民共和国职业教育法》为母法，以与职业教育质量影响因素相关的法案为子法的完备的职业教育法律体系。

二是详述法律内容，明确规定权力和义务以及相应的奖惩措施，增强立法的可操作性。《中华人民共和国职业教育法》中存在诸多条文过于笼统，如第三十三条规定：“职业学校、职业培训机构举办企业和从事社会服务的收入应当主要用于发展职业教育。”[21]但是，并未规定投入收入的多少才算是将收入主要用于发展职业教育。相比之下，美国法案中对于各措施的详细规定值得我国借鉴。如2006年颁布的《帕金斯生涯与技术教育法案》第一百一十一条详述了责任主体、经费比例以及资助对象：“州教育部长对于每个财政年所拨款项应该预留0.13%用于资助边远地区，预留1.50%用于印第安土著人的职业教育项目。”[22]

三是及时落实《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》。2021年3月24日，国务院常务会议通过《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》并提请全国人大常委会审议。《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》对产教融合和校企合作、支持社会力量举办职业学校、促进职业教育与普通教育学业成果融通互认等作了规定。办好职业教育要适应社会主义市场经济发展要求，坚持改革创新，突出就业导向，及时落实《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》，发挥法律的规约作用，提升职业教育质量保障体系运行的有效性，促进就业质量的提升。

参 考 文 献

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