总体国家安全观下的西藏生态安全建设：逻辑、体系与优化路径

陈娅玲，秦国华，余正军

（西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082）

习近平总书记从总体国家安全概念、内涵、理论体系、贯彻落实策略论述了新时代中国特色社会主义国家安全观，反映出总体国家安全观是在当前世界不稳定不确定因素日益增多、国际格局复杂多变的关键期，党顺应时代发展潮流，把握我国国家安全形势变化基础上应对新问题新挑战的重要战略[1]，对于当前我国国家安全维护，开创国际合作新局面具有重要指导意义和重大现实意义。

一、总体国家安全观与西藏生态安全的内在逻辑

2014年4月，在中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记首次提出“总体国家安全观”的概念，指出总体国家安全包含政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益、生物、太空、极地、深海安全等16个方面的内容。

2017年10月，在十九大报告中，习近平总书记进一步指出：坚持总体国家安全观，必须“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设。”2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中提出：全面贯彻总体国家安全观，必须要“统筹发展和安全，统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求，深刻认识错综复杂的国际环境带来的新矛盾新挑战”。

生态安全研究始于20世纪90年代末，随后关注度一直逐年加速增长，其主要内容涉及“区域生态安全评价、（土地、森林、流域、景观）生态安全格局构建、生态文明、生态足迹、生态安全预警、生态补偿”等研究主题。在研究方法上注重从中宏观尺度进行模型化综合定量评价研究，DPSIR（可持续发展评价）和PSR（环境评价），GIS和RS，是本研究领域运用较多的评价体系和技术方法。新时代以来，随着国家总体安全观的提出，“国家生态安全”子主题研究进一步趋热，该主题重点关注国家安全格局建设中，生态安全的地位属性、机制构建、战略选择等方面的研究，往往与“国家生态屏障、水安全、粮食安全、军事安全、国防安全”等重大议题相关联。在生态安全地位上，刘跃进等[2]认为，生态安全属于一种非传统国家安全要素，是一种新时代背景下统筹传统与非传统两个方面因素所形成的中国特色的国家安全体系的重要组成部分。

“治国必治边、治边先稳藏”。在全球环境问题日益凸显的21世纪，地处青藏高原主体、具有世界上最为独特的生态地域单元的西藏，其生态安全成为当前国家总体安全的重要课题，与国家总体安全相互作用，相互影响[3]。

（一）西藏的生态安全是总体国家安全的重要组成部分

首先，西藏高原生态环境的变化不仅影响到西藏自身生态安全，而且直接影响到我国乃至亚洲的生态安全，构成国家核心利益的重要组成部分。作为青藏高原的主体，西藏高原独特的自然环境和特殊的气候条件，发育了世界上独一无二的大面积的高寒湖泊、高山湿地、高寒干旱草原、高寒干旱荒漠以及地处北半球纬度最高的热带雨林、季雨林等独特的生态系统。这些生态系统不仅孕育了西藏高原独特的生物区系和亚洲众多著名的大江大河，而且对受强大高空气流影响的高原地表物质起着重要的保护作用。[4]（P211-215）因此，西藏高原生态环境的变化事关西藏自身生态安全，也将直接影响到我国乃至亚洲的生态安全。保护好高原生态环境，筑牢重要的国家生态安全屏障，事关中华民族的生存和长远发展，事关西藏长治久安和高质量发展，事关各族人民群众的切身福祉，维护好西藏生态安全是对中华民族生存和发展的最大贡献。

其次，西藏的生态安全拓展了总体国家安全的内涵与外延。第一，西藏的生态安全丰富了国家生态安全的内涵。由于自然、人文等环境的独特性，西藏自治区的生态安全建设是一项复杂的系统工程，涉及的内容丰富多样，不仅涉及对大面积的生态脆弱区实施保护和修复，而且涉及移民搬迁、稳边戍边、富民兴藏、民生工程等多项课题，是国家生态安全建设重要的组成部分。第二，西藏的生态安全拓展了国家生态安全的外延。相较于全国其他省区，西藏经济人口季节性流动明显（包含区外旅游者、区外建设人员等流动人员），呈现出对区外依赖度高、受区外经济周期影响大，经济稳定的基础条件较差的特征。[5]因此，处于高原环境下的西藏生态安全建设，既包括了一般区域生态安全建设的内容，也涵盖与其区域自身特征有关的内容，如：针对西藏经济人口的季节性流动特征，既要看到经济人口流动性对西藏经济发展的巨大推动作用，还要看到经济人口流动性对西藏区域生态系统长期稳定性带来的不利影响，通过对流动性人口的生态安全行为研究，加强科学管理，形成具有西藏特色的生态安全建设体系和可持续发展路径策略。第三，西藏区域生态安全也与我国国土安全、政治安全、军事安全、文化安全、社会安全等紧密关联。西藏毗邻印度、尼泊尔等南亚国家，边境线长，是我国西南一道得天独厚的天然屏障。受地缘政治的影响，西藏与周边国家在经济、文化、宗教上联系紧密，因此，西藏的生态安全建设，影响着我国总体国家安全。

（二）总体国家安全观也强化了对西藏生态安全的认识和实现形式

首先，总体国家安全观深化了对西藏生态安全重要性的认识。2010年，中央第五次西藏工作座谈会上对西藏“重要的生态安全屏障”的战略定位将“确保生态环境良好”纳入党的西藏工作的指导思想。2015年，中央第六次西藏工作座谈会进一步明确青藏高原是“世界屋脊”、“中华水塔”、“地球第三级”，指出保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献。2020年8月，中央第七次西藏工作座谈会再次提出“必须要坚持生态环境保护第一”；2020年底，在《西藏自治区十四五规划和二〇三五年远景目标的建议》中，自治区党委政府进一步提出“牢固树立绿水青山是金山银山、冰天雪地也是金山银山”的理念，打造全国乃至国际生态文明高地，加快建设重要的国家生态安全屏障。2021年7月，在庆祝西藏和平解放70周年之际，习近平总书记来到西藏并发表讲话，再进一步强调了保护好西藏生态环境利在千秋、泽被天下，新时代西藏的高质量发展要统筹好发展和安全。这些认识既体现了新时代党的治藏方略的精髓，也为做好新时代西藏工作、巩固国家总体安全提供了根本遵循。

其次，总体国家安全观进一步强化了西藏生态安全的规划和立法实践。第一，自20世纪90年代始，在全面贯彻落实国家生态环境保护相关法规的基础上，西藏加快了生态环境保护地方性法规建设，先后出台了《西藏自治区矿产资源管理条例（修正）》《西藏自治区地质灾害防治管理暂行办法》《西藏自治区环境保护条例》等条例，不断强化环境执法监督。第二，2008年以后，为推进《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008-2030年）》的全面落实，切实构建有利于西藏、有利于国家的生态安全屏障，西藏自治区党委、政府出台了《青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011-2030年）》《西藏自治区主体功能区规划》《关于建设美丽西藏的意见》，先后发布了《西藏自治区湿地保护条例》《西藏自治区气候资源条例》《西藏自治区环境保护条例（修订）》《西藏自治区生态环境保护监督管理办法》《西藏自治区矿产资源勘查开发监督管理办法》等条例，强化各类开发建设活动过程中环境执法监管力度，确保开发建设对环境的影响降到最低。第三，“十三五”时期，在总体国家安全观的背景下，西藏自治区党委、政府出台了《西藏自治区“十三五”时期生态环境保护规划》《西藏自治区“十三五”时期应对气候变化规划》等方案，发布了《关于着力构筑国家重要生态安全屏障加快推进生态文明建设的实施意见》，颁布实施了《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》，进一步强化了西藏生态安全的规划和立法实践，为全面建成美丽中国西藏样板提供了保障和依据。

最后，总体国家安全观丰富了西藏生态安全实践的发展。在总体国家安全观视角下，近年来西藏进行了丰富的生态安全实践，内容涵盖生态规划、生态保护和修复、生态经济发展、生态文化建设、示范创建等多个方面，如：美丽中国之美丽西藏建设、以“神圣国土守护者、幸福家园建设者”为主题的乡村振兴建设、国家级生态文明示范区的创建、国家生态文明高地建设等多项重要内容，取得了显著的发展成绩并积累了丰富的实践经验。

二、总体国家安全观下西藏生态安全体系建设

在总体国家安全观下，要把西藏的生态安全放在国土安全等大系统中进行考量，促进系统格局、系统功能、系统要素的优化，为守护好国家安全做好全面的防控和布局。

（一）空间格局体系

根据钟祥浩等[4]（P211-215）人的研究，西藏生态系统类型多样，依自然环境条件的时空差异而呈现出有规律的水平变化与垂直变异，在空间上形成了由水平地带性与垂直地带性互为交错的三维地带性多层次结构体系。其水平地带性体现在：由东南往西北呈现出森林→草甸→草原→荒漠等生态系统的水平地带性变化规律；从喜马拉雅山中段南坡往北，依次为森林→灌丛草原→草原→荒漠的带状更迭。其垂直地带性体现在每一个水平地带都形成了具有该水平带属性的山地生态垂直带谱。此外，以湖泊、沼泽湿地为特色的非地带性湿地生态系统，以斑块状镶嵌于具有水平地带性特点的植被生态之中，在维系西藏生态安全方面发挥着重要作用，也是西藏高原生态安全空间体系的重要组成部分。第二次青藏高原综合科学考察研究团队提出并组织研究了地球第三极国家公园群建设方案[6]。该方案基于地域功能理论，将国家公园作为青藏高原地区大尺度优化国土空间开发保护格局的重要方式，提出了以国家公园群为主体维系全球生态系统保护和人类文明文化多样性的特性、重塑自然保护地体系、协调青藏高原人地耦合系统、支撑青藏高原可持续生计和高质量区域发展等四个基本功能的建设方案，将为青藏高原独具特色的可持续发展模式提供科学依据。

（二）功能体系

按照当前西藏生态系统的类型差异，其主要功能包括水源涵养功能、生物多样性保护功能、水土保持功能、碳源汇4种。其中，藏东“三江”流域的森林生态系统应突出涵养水源和保持水土功能的发挥；藏东南的湿润热带区，以雨林和季雨林为主体的森林生态系统应突出其生物多样性保护这—重要功能[4]（P211-215）；此外，独特自然环境下的青藏高原生态系统对全球碳循环具有重要作用。孙鸿烈等[7]通过山地森林、高寒草甸、高寒草原和农田等5个生态系统的野外观测与研究发现：青藏高原主要生态系统在碳循环中均表现为碳固定大于碳释放，整个青藏高原碳积累总量为193.64×106 t/a，其中森林生态系统的贡献最大、高寒草甸次之。王振波等[8]以拉萨河流域为例，梳理并提炼了青藏高原山水林田湖草生态保护与修复的技术路线，从参与主体、整合要素、运行保障、实施目标等方面总结了青藏高原多部门跨区、多要素综合、多渠道协作、多目标耦合的山水林田湖草联动治理模式，为青藏高原各流域系统的一体化治理及功能优化提供了经验借鉴。

（三）内容体系

根据《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008-2030年）》，西藏生态安全屏障建设的内容主要包括10项工程。其中，重点保护工程5项，分别为天然草地保护工程、森林防火及有害生物防治工程、野生动植物保护及保护区建设工程、重要湿地保护工程、农牧区传统能源替代工程；重点建设工程4项，分别为防护林体系建设工程、人工种草与天然草地改良工程、防沙治沙工程、水土流失治理工程；支撑保障项目1项，为生态安全屏障监测工程。可见，西藏生态安全建设是一项复杂的系统工程，既需要实施生态保护又需要实施生态修复。既需要重点关注保护技术与保护能力的不断提升，又需要不断提升生态环境的治理能力。既需要注重绿色发展、人口迁移等问题，更需要坚持国家利益至上，以人民安全为宗旨，不断统筹优化完善并长期持续建设。

（四）保障体系

西藏生态安全体系建设与全面实施的难度很大，为保证这一宏伟工程得以顺利实施，就必须开展相应的支撑保障体系建设，包括：基础设施保障体系建设，组织人员保障体系建设，政策法规保障体系建设，投入保障体系建设、科技保障体系建设和监管与监测体系建设。这些支撑体系相互依存，相互影响，有效保障了西藏生态安全体系建设效果。

图1：西藏生态安全保障体系建设

三、总体国家安全观下西藏生态安全体系优化路径

在国家及西藏自治区的共同努力下，西藏生态安全体系建设取得了积极成效，截至目前，西藏还是世界上生态最好的区域之一[9]。但要看到，在全球气候变化的大背景下，西藏的自然生态系统总体仍较为脆弱，生态系统质量仍有待提升，生态保护压力依然较大，生态保护和修复仍然存在系统性不足，多元化投入机制尚未建立，科技支撑能力仍然有待提升。

“十四五”时期，西藏发展面临更加复杂严峻的形势，呈现出“五期叠加”阶段性特征：反分裂斗争进入应对重大风险的关键期，不同性质矛盾相互交织，斗争将更加尖锐、复杂、激烈；社会大局进入实现长治久安的推进期，反对分裂、维护国家安全特别是政治安全任务更加艰巨；经济社会进入高质量发展的转型期，发展不平衡不充分的问题更加突出；生态保护进入生态文明建设的深化期，巩固重要的国家生态安全屏障、建设国家生态文明高地的任务更加繁重；边境建设进入富民强边的攻坚期，补齐边境建设短板、加强国防能力建设、深化反蚕食斗争已刻不容缓。[10]当前，只有在总体国家安全观指导下，全面优化西藏生态安全体系结构，才能从多维度视角出发，不断加强国家安全的维护。

（一）通过系统化、一体化、持续化的思路，对西藏生态安全时空、功能体系进行优化

第一，从时间维度出发，要把西藏生态安全建设放置于中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局下来考量，注重保护的长期性和连续性。要建立生态系统的长期定点观测和科学评估，对生态系统演变规律和机理进行长期的系统的连续的研究，要统筹发展和安全，从而制定出科学、长期的生态安全建设规划方案。

第二，从空间和功能维度出发，针对当前西藏生态安全建设过程中出现的保护区重叠，生态系统服务功能分割等现象，要从空间和功能整合视角优化西藏生态安全空间布局和功能体系。在空间上，要找准生态安全节点，从而实现青藏高原地区大尺度国土空间开发保护的网格化格局。[6]在功能上，要充分把握区域内和区域间森林、草地、湿地、农田、河流、湖泊等生态系统之间相互依存、相互制约的复杂关系，强调以提升区域内及区域间生态系统服务功能为核心，平衡生态环境与经济社会发展、资源利用的关系[8]，打破行政分割、加强协作机制建设，优化生态补偿机制[11]，以新型空间地域功能促进可持续发展。

（二）通过顶层设计，规划引领构建多主体、多部门、多模式的保护和发展机制，对生态安全建设的内容体系进行优化

第一，在前期西藏生态安全建设成就的基础上，要继续总结政府主导保护中的做法和经验，完善以政府为主体的保护体制机制。同时，要在统筹发展和安全关系的基础上，积极学习国内外及周边临近省区先进经验，建立区域生态系统利益相关群体的综合保护机制。把政府“自上而下”的保护和乡村社区“自下而上”的保护的优势相结合[16]；把区域内部主体保护和区域外部主体保护相结合；把政府保护、企业保护、社会组织保护[13]、个人保护相结合，激发保护主体积极性与创新精神，改变“保护内源力”、“保护能力畏缩”、“等靠要”思想严重等问题，提升保护质量。

第二，在生态安全内容体系建设方面，要将生态保护的管理从“生态环境、自然资源”等行政部门拓展至经济、社会、文化部门，实现国家安全战略下全方位的生态文明建设。要在现有生态环境行政管理部门和生态环境保护科研院所发挥主导作用的基础上，建立与经济、社会、文化部门间的协同保护发展机制，增强各级、不同类型部门间的协同保护及发展能力，提升保护和发展质量。在经济方面，要进一步构建并落实监管标准，实现产业生态化及生态产业化，针对前期相对薄弱的社区生态服务型经济[14]展开重点研究及发展实践。在社会方面，要将人地和谐作为发展目标，不断加强研究和实践，实现经济-社会-生态的耦合协调发展[15]。在文化方面，要构建并加强文化生态安全体系建设，以文化治理服务生态治理，促进形成中华民族共同体意识，增强国家认同，进而保障国家安全。

第三，在生态环境保护方法方式方面，要在总体国家安全观下，科学研究，修正完善不断提升保护效果。例如：在应对高原属兔危害方面，既要注重灭鼠、隔离，防鼠[16]等传统措施，有效控制鼠害对草地的破坏，也要看到鼠兔也是草原食物链的重要一环，科学施策，避免野生动物种群受到伤害[17]。又如：在通过禁牧围栏封育[18]治理退化沙化草地过程中，既要采取传统主流经验封育植被，使草地生态系统恢复良性循环状态，也要关注最新研究案例成果，尝试在小范围内（例如村落或者几家几户联合）拆掉围栏[19]，减少野生动物迁徙受阻，扩大牲畜自由活动面积，进而减少人畜关系紧张，提升保护质量。

（三）通过具有“中国特色、西藏特点”的生态文化价值观塑造，对以人为核心的生态安全文化体系进行优化

总体国家安全观坚持“以人民安全为宗旨”，这表明维护国家安全最根本的目的是要实现人民安全、增进人民福祉。“十四五”时期，应在前期建设成就的基础上，大力培育生态文化，传播生态文明理念，建设人与自然和谐共生西藏生态安全保护体系。

第一，重视生态文明理念建设。这既包括对传统文化中生态观的挖掘研究，也包括用现代生态文明的思想来对广大人民群众进行教育和宣传，激发他们对生态环境保护的主动性和积极性。一方面，藏族老百姓长期生活在青藏高原，其生态观众孕育了天人和谐的因素，利用好传统的生态观，有利于发挥生态保护主体的作用，打破禁锢思维，实现事半功倍的保护效果。另一方面，生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。将传统生态文化建设与现代科学技术指导下的生态文明建设结合起来，才能更高质量地开展生态环境保护和生态屏障的建设。

第二，加强对流动性人口的生态行为的宣传、引导和监管。随着西藏经济社会的不断发展和交通条件的不断改善，不可避免地增加了区域间人口的流动，这些人口的流动一方面增加了西藏发展的活力，促使西藏经济社会和人民生活发生了翻天覆地的变化，使广大西藏人民群众更加感受到新旧西藏对比带来的变化，更加坚决拥护和热爱党，更具有中华民族共同体的认同和凝聚力。另一方面，流动性人口也不可避免地给区域的生态系统带来了一定程度压力，增加了生态保护在“点、线、面”上的诸多挑战[20]，如：景区的承载力问题（点），旅游交通沿线的垃圾处理问题（线），旅游村落生态系统的稳定性问题（面）等。“十四五”时期，受国际国内双循环旅游格局的影响，进藏游客大幅度增加，给西藏生态安全体系建设带来了机遇、风险和挑战。因此，重视“十四五”时期西藏经济人口的特征，加大力度对流动性人口生态行为规律进行研究，重视及时利用研究成果对流动人口进行生态行为的宣传、引导和监管，是提升新时代生态文明建设质量的迫切必要手段。

（四）通过全方位考量，对生态系统的综合支撑保障体系进行优化

当前，西藏生态安全保障体系建设仍存在基础设施建设不足、专业化人才不足、多元化资金投入不足、科技推广转化不足等多方面困难。“十四五”时期，应从总体国家安全视角，全方位考量，优化综合支撑保障体系建设。在生态安全基础设施方面，要继续落实《西藏生态安全屏障保护与建设规划（2008-2030年）》中的资金及内容计划，建设西藏生态文明高地。在组织人员保障体系建设方面，要拓宽人才渠道，实施奖励性人才引进机制，多途径培养“下得去、用得上、留得住”的能够治边稳边的生态环境人才。在政策法规保障体系建设方面，要进一步进行细则化、标准化建设，提升政策法规实施效益效果。在资金保障体系建设方面，要通过培育多元保护发展主体，加强市场化投入机制建设，完善生态保护补偿机制，出台激励社会资本投入生态保护修复的有效政策和措施等办法来改善投入不足与投入单一的现状，实现投入多元化。在科学技术保障体系建设方面，要加快西藏生态保护和修复标准体系建设、新技术推广和科研成果转化。要整合区内外科研力量，形成优势互补，加强西藏生态安全科研能力建设，创新提升西藏生态安全管理能力。在监管监测保障体系建设方面，要在前期研究成果的基础上继续完善西藏生态监测综合数据库和生态安全屏障监测信息系统，要不断提升生态环境数据运用能力和环境保护运行管理水平，进而全面提升保护质量。

在新阶段新格局新理念的背景下，西藏的生态安全建设既要站在国家战略高度上，基于大尺度时空（国家、国际）视角，从生态、国土、经济、政治、文化等因素出发来全面设计构建；也要立足于西藏（或青藏高原）区域自身，激活各经济社会主体的“内源力”作用，促进西藏经济社会和谐共生、良性循环和全面发展。