数字政府：演进阶段、整体形态与治理意蕴*

陈 小 华 潘 宇 航

提 要：数字政府建设已成为学术界研究的一个重要议题，然而目前缺乏对数字政府发展的回顾与检视。通过对我国数字政府发展历程的分析，发现其经历了政府信息化、电子政务和数字政府三个阶段，形成了以公共平台为核心的智慧治理模式。数字政府发展带来双重治理意蕴：一是再造政府组织结构、提升政府职能履行能力、生成“数字空间”政府；另一是面临公民隐私、数字鸿沟、信息安全、治理效能和公共参与等难题亟待解决。未来数字政府建设不能只停留于功能意义上的精准治理、整体治理，需要进一步扩展至信息技术与公共治理融合创新的多重可能性，并从个体、组织、制度和价值四个层面作相应调整。

引 言

近年来，新一代信息技术的革命性变化，不仅深刻影响和改变人们的生产、生活方式，而且对政府治理带来了机会和挑战。为了回应机会和挑战并存的现实，建设数字政府成为我国政府改革与创新的重要目标。党的十九届四中全会提出，“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，“推进数字政府建设”。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。与此同时，地方政府纷纷结合当地情况开展政府数字化转型创新竞赛，例如，浙江以“最多跑一次”改革牵引政府数字化转型，广东提出以“政务互联网思维”指导“数字政府”改革，贵州建设“云上贵州”政务数据平台。可见，我国地方政府顺应治理现代化的大势，在建设数字政府过程中形成了多元尝试、多样创新的格局。②张建锋：《数字政府2.0──数据智能助力治理现代化》，北京：中信出版社，2019年版，第327页。

面对数字政府建设的方兴未艾之势，既有研究对其进行了较为充分的探索，归纳起来，主要研究了如下议题：一是数字政府的发展过程，例如，黄璜从政策节点划分为三个政策阶段：“政府信息化”阶段、“电子政务”阶段和“数字政府”阶段，①黄璜：《数字政府：政策、特征与概念》，《治理研究》，2020年第3期。还有学者将政府上网划分为初步摸索的“+互联网”阶段、积极探索的互联网化阶段和追求普惠的“互联网+”阶段；②张锐昕、王玉荣：《中国政府上网20年：发展历程、成就及反思》，《福建师范大学学报》（哲学社会科学版），2019年第5期。二是政府数字化转型的影响因素。郁建兴等通过考察浙江“最多跑一次”改革，发现纵向激励的领导体制和横向部门间的协调机制是信息技术作用发挥的关键因素，③郁建兴等：《“最多跑一次”改革：浙江经验、中国方案》，北京：中国人民大学出版社，2019年版，第218-226页。颇为有名的TOE模型则认为技术、组织与环境是影响政府数字化转型的主要因素。④Tornatzky, L. G.,Fleischer,M.,“The Processes of Technological Innovation, ”Lexington,MA:Lexington Books, 1990,p.78.三是数字技术对政府治理的影响，研究者认为数字技术促进政府组织的协同性和整体性，⑤谷民崇、孟庆国：《数据统筹视角下的跨部门行政协同问题研究》，《东北大学学报》(社会科学版) ，2017年第2期。提高政府服务和管理能力，⑥江小涓：《大数据时代的政府管理与服务：提升能力及应对挑战》，《中国行政管理》，2018年第9期。增进政府与公民互动；⑦Tomasz Janowski,Elsa Estevez, Rehema Baguma, ”Platform governance for sustainable development: Reshaping citizenadministration relationships in the digital age, ”Government Information Quarterly, Vol.35,No.4,2018, pp.s1-s16.四是数字政府建设中存在公民用户理念缺失⑧钟伟军：《公民即用户：政府数字化转型的逻辑、路径与反思》，《中国行政管理》，2019年第10期。、数字官僚主义⑨张丙宣：《技术与体制的协同增效：数字时代政府改革的路径》，《中共杭州市委党校学报》，2019年第1期。、数据开放程度低⑩郑磊：《中国政府开放数据现状、问题与建议》，《复旦公共行政评论》，2017年第1期。等问题。

上述研究大大推进了学界对数字政府发展规律的认识，然而目前鲜有文献对我国数字政府发展进行回顾与检视，并分析其潜在的风险，对其未来进行展望。同时，对数字政府的内涵缺乏基于经验基础之上的概括提炼，不利于相关研究的整合与对话。因此，笔者通过梳理数字政府建设的相关政策，并以浙江、广东、贵州等数字政府建设实践为经验依据，回顾与检视我国数字政府发展过程及面临的问题，并展望数字政府的未来趋势。希冀通过梳理、分析和讨论，从理论上把握政府数字化转型过程，揭示我国数字政府发展的变化轨迹，刻画当前数字政府的内涵和整体性概貌，探讨数字政府发展潜在的风险及应对之道，助力推进国家治理体系与治理能力现代化。

一、数字政府的演进阶段

数字政府发展经历了一段较长的时间，不同学者对其发展阶段的划分有所不同。韦斯特认为数字政府发展可以分为“公告板”“部分服务提供”“门户网站”和“互动式民主”四个阶段k[美]达雷尔·韦斯特：《数字政府：技术与公共领域绩效》，郑钟扬译，北京：科学出版社，2011年版，第11-15页。。还有学者提出数字政府系统变革需要经历五个发展阶段，即“火炉管”式组织、整合化组织、全国性入口、组织间整合和需求驱动的协同型政府lKlievink Bram, Janssen Marijn, ”Realizing Joined-up Government Dynamic Capabilities and Stage Models for Transformation, ”Government Information Quarterly,Vol.26,No.2,2009, pp.275-284.。客观而言，这些阶段划分主要基于别国的数字政府发展经验，因而没有刻画我国数字政府发展的阶段性特征。基于我国数字政府的建设发展历程，可以根据数字技术对政府治理变革的影响程度，将其分为政府信息化、电子政务和数字政府三个阶段，不同阶段政府治理的主要特征有所不同（见表1）。

表1 数字政府的演进阶段

（一）政府信息化阶段（20世纪80年代至1998年）

20世纪80年代初期，我国开始政府信息化建设，起初主要是政府经济管理信息化。1984年，国务院先后批准建设经济、金融、电力、铁道等十多个关系到国家经济命脉的信息化系统，1993年，我国开展了“金关”“金卡”“金税”工程建设，推进了政府信息化工作。1996年，国务院信息化工作领导小组成立，并于次年召开第一次全国信息化工作会议，会议要求信息化建设要遵循“统筹规划、国家主导；统一标准、联合建设；互联互通、资源共享”的原则。政府信息化阶段的行政理念是以政府为中心，目标是提高行政效率，政府信息化主要通过“条”的自上而下的工作推动，倡导办公自动化和电子业务系统建设。在此期间，信息技术只是被视作改进政府内部组织效率的工具，政府服务改进的动力来自职能和业务驱动。由此，政府信息化是在政府主导下进行的业务信息化，资源配置方式是科层制为主，信息技术对当时政府治理变革的作用是有限的。在这一阶段，数据是一种资料，不对外公开，处于“保密状态”。

（二）电子政务阶段（1999年至2011年）

1999年，我国实施政府上网工程，标志进入电子政务阶段。2002年，《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》正式发布，文件指出电子政务对“加快政府职能改变，提高行政质量和效率”具有重要意义。之后，随着我国网络社会的崛起，公民网络参与成为一种不可忽视的社会力量，其推动行政理念开始从以政府为中心向以人民为中心转变。政府逐渐把信息技术作为改进组织内部效率的工具，“块”状的各级政府开始建设政府门户网站，推出政务微博，及时回应公众网络参与需求，积极改进政府服务质量。由于政府服务改进的动力来自不断迸发的公民网络参与，因而电子政务是在政府主导下对公民网络参与的吸纳，其资源配置方式开始以网络作为新机制，形成对科层、市场配置方式的重要补充。在电子政务阶段，数据是一种工具，并在《政府信息公开条例》的规范和要求下，逐渐开始对外公开，保障公众的知情权。①陈小华：《地方政府信息公开与公民知情权保障──以杭州市为例》，《情报科学》，2014年第5期。

（三）数字政府阶段（2012年至今）

党的十八大以来，党中央、国务院积极推动“互联网＋”和数字政府建设，2015年我国提出“互联网+政务服务”战略，数字政府建设成为智慧中国的重要组成部分。数字政府阶段的行政理念实现了向以人民为中心的转变，在以人民为中心理念的引领下，围绕推进国家治理体系与治理能力现代化目标，政府数字化转型变成地方政府的中心工作，“条”与“块”状的政府机构开始紧密结合、相互联动，开发了全流程一体化在线服务平台，积极推动数字政府在政务、交通、医疗、治安、社区治理、农业、环境保护等多场景的应用。在政府数字化转型过程中，由于政府缺乏相应的技术资源，便与互联网企业合作建设与运营数字公共服务平台，平台成为资源配置的重要方式，优化了公共资源的使用效率。不同于政府信息化和电子政务阶段，数字政府发展的动力来自数据驱动，大数据、区块链、人工智能等数字技术深刻改变了政府治理模式。由于数据重要性的提升，数据被看作一种资源，不仅政府内部数据共享程度提升，而且政府数据信息对社会开放程度不断提高。

二、数字政府的整体形态

数字政府是什么？众说纷纭，尚无共识。有研究者从技术的功能出发，认为数字政府就是通过灵活方式支持跨部门合作，提供统一的服务渠道，实现安全的数据开放和基于数据驱动的决策等；①Katsonis M., Botros A., ”Digital Government: A Primer and Professional Perspectives, ”Australian Journal of Public Administration,Vol.74,No.1,2015, pp.42-52.也有论者从过程视角，认为数字政府就是通过数字化思维、战略、资源、工具和规则等治理信息社会空间、提供优质政府服务、增强公众服务满意度的过程。②戴长征、鲍静：《数字政府治理──基于社会形态演变进程的考察》，《中国行政管理》，2017年第9期。尽管这些定义都有其合理性，但都存在一个缺陷，即没有充分展现数字政府在现实中的整体形态。数字政府发展到今天，在整体上呈现何种具体形态？这个问题并没有形成统一的答案，主要有两个原因：一是由于各地数字政府发展进程不同，数字政府目前并没有一个统一的具体形态；二是数字政府由政府与企业合作建设、协同治理，于是由于合作企业的不同，不同地区数字政府的形态也会有较大差异。基于这些现实，笔者根据浙江省数字政府建设的实践经验，描述和归纳数字政府的整体形态和构成要素。

2003年，浙江开启了数字化发展战略，描绘了数字政府发展的蓝图。历经近20年的数字化变革，推出了“四张清单一张网”“最多跑一次”等有影响力的政府改革，深入推进了数字政府建设。2018年，浙江省政府出台了《深化“最多跑一次”改革，推进政府数字化转型工作总体方案》和《浙江省数字化转型标准化建设方案（2018—2020年）》，围绕治理现代化目标，推动政府数字化转型。当前，浙江省数字政府的整体形态已现，初步形成“整体智治、唯实惟先”的现代政府。通过对浙江数字政府建设过程的经验分析与归纳，数字政府的内涵是围绕推进治理现代化目标，建设多层次的公共平台，依循智慧治理范式，提升政府精准、高效治理能力，实现政府、市场、社会多方合作的公共价值创造。根据这一内涵，数字政府的形态包括建设目标、平台架构、治理机制、制度基础四个要素。

第一，建设目标。数字技术突破带来经济、社会结构的重大变革，数字政府建设就是要适应这种重大变革，实现秩序再造和价值重塑。推进治理现代化是浙江数字政府建设的根本目标。《浙江省深化“最多跑一次”改革，推进政府数字化转型工作总体方案》明确提出，聚焦“掌上办事之省”和“掌上办公之省”，以一体化数据平台为关键支撑，以构建业务协同、数据共享两大模型为基本方法，全面推进经济调节、市场监管、公共服务、社会管理、生态环境保护等政府职能数字化转型，打造整体协同、高效运行的数字政府，推进政府治理体系和治理能力现代化。

第二，平台架构。数字政府的平台架构包括基础层、平台层、应用层和端口层。（1）基础层是指提供存储、计算、网络、安全的基础服务。浙江的数字政府主要由政府与阿里巴巴等企业共同建设，在基础层成功开发了“飞天云”平台。（2）平台层主要包括数据中台和业务中台，数据中台和业务中台是互相依赖、不可分割的有机整体，业务中台中产生的所有数据汇入数据中台，数据中台用算法重新定义业务流程。①张建锋：《数字政府2.0──数据智能助力治理现代化》，北京：中信出版社，2019年版，第91-98页。（3）应用层采用模块化方式，类似于大部制，超越了部门中心主义的管理模式。浙江数字政府的模块包括：经济调节、公共服务、社会治理、市场监管、环境保护、政务服务等。以经济调节为例，浙江省以业务、技术、数据三融合为靶向，利用大数据技术对海量数据进行高效处理，将推动经济治理从“小样本”“静态化”“碎片化”向“全样本”“实时化”“耦合性”转变。②刘淑春：《“三元融合”全链路数字化──基于浙江省经济运行监测数字化平台的解构》，《中国行政管理》，2019年第11期。（4）端口层，其包括政府人员使用端和公众（企业）使用端，在浙江，公务人员使用端有“浙政钉”，其依托阿里巴巴的即时通讯工具“钉钉”移动办公平台，公众（企业）使用端是“浙里办”，其为公众（企业）提供综合办事服务平台，实现掌上办事、掌上投诉和掌上咨询。

第三，治理机制。数字政府平台全面搜集信息和数据，通过大数据分析和智能化处置，实现精细化管理，形成智慧治理模式。（1）信息收集机制。通过传感器、手机软件等收集管理和服务对象的信息，并将信息以数据方式量化呈现，海量化的数据是使其后的分析成为可能。（2）清晰算法机制。将复杂的公共管理事务进行归纳、分类和比对，使得公共事务的模糊性转化为清晰的事实，同时将其转化为数字化指标，从而形成可视化的分析结果。例如，浙江在防治新冠疫情时，推出了“一图一码一指数”，实现了疫情防控模式从“封闭管控”向“精密智控”转变。（3）精细化管理机制。管理精细化是数字治理的重要特征。通过网格划分、个体追踪等技术，治理单元逐渐从群体组织转向自然个体，捕捉自然人的异质性与偏好，实现精准化治理；另外，通过跟踪办理进展、查询办理进度等，优化政府服务的过程管理，同时在线的“好差评”等制度，使得绩效评价实时化、精细化。（4）智能处置机制，智慧治理借助于先进的大数据等技术，实现发现问题，分析问题和处理问题的智能化过程，公共管理者在智能处置的辅助下，提升了问题处置的速度，提高了公共服务的精准度。例如，在杭州“城市大脑数字驾驶舱”，驾驶舱管理者可以通过数字驾驶舱的数字指标发现问题，根据实际情况确定业务主责部门、划分业务边界的、协同业务工作。

第四，制度基础。为了使数字政府能够顺利运转，浙江还建立了法律法规、数据标准、信息安全、组织推进的四柱体系。（1）法律法规。法律法规是政府数字化转型的基础，2018年浙江颁布《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，清理不适宜的行政规范性文件，为数字政府建设提供法制保障。（2）数据标准。数据标准不统一是数字政府建设要破解的难题。为此，浙江加快研制数据平台、数据应用、数据安全等领域的标准，2017年制定《浙江省公共数据和电子政务管理办法》，推动公共数据资源目录、公共数据管理、公共信用库等规范化。（3）信息安全。浙江遵循国家信息安全相关法律，完善网络安全管理和数据保护机制。2020年6月，制定的《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》规定：“公共数据采集应当限定在必要范围内，不得超出公共管理和服务需要采集数据。”（4）组织推进。一是2018年成立政府数字化转型工作领导小组，统筹各相关部门发展规划、行业政策和具体举措，及时协调重点工作；二是2018年成立浙江省大数据发展管理局，其主要职责是统筹管理公共数据资源和电子政务等，加快推进政府数字化转型；三是考核推动，浙江构建了面向社区市和省直部门数字化转型的评价指标体系，并通过修订《浙江省政府部门绩效考核评价办法》将“数字化转型”纳入政府绩效考核。

需要说明的是，尽管浙江是全国政府数字化转型的先行省份，长期注重以信息技术驱动“放管服”改革，数字政府建设的效果颇为明显，因而多次在国家行政学院开展的省级政府网上政务服务能力评估中排名第一。但亦需承认，数字政府是技术、组织与制度共同演化的结果，浙江数字政府的“四层四柱”平台架构仍在演化之中，尚未完全定型，其中公民隐私保护等制度体系还需要不断完善。

三、基于数字的政府治理变革

数字政府发展带来的治理议题，可分为“基于数字的政府治理”和“政府数字化的治理”两大方向：前者关注传统公共管理议题借用数字技术所带来的变革和影响，例如大数据驱动下政府组织、公共服务、腐败防控等领域的治理变革；后者则聚焦数字政府发展和应用本身所引发的治理问题，例如公民隐私、信息安全、数字鸿沟等。本部分主要讨论前者，即基于数字的政府治理变革。

由于政府治理领域面临诸多的“棘手问题”，但因受到资源约束、组织僵化、制度规范等因素制约，许多公共问题没有得到有效解决。近年来，新一代信息技术的发展为解决这些“棘手问题”提供了可能，于是数字政府被寄予厚望。许多学者阐释了数字化技术对政府改革①陈振明：《政府治理变革的技术基础──大数据与智能化时代的政府改革述评》，《行政论坛》，2015年第6期。、应急管理②周利敏、童星：《灾害响应2.0：大数据时代的灾害治理──基于“阳江经验”的个案研究》，《中国软科学》，2019年第10期。、公共决策③胡税根、单立栋、徐靖芮：《基于大数据的智慧公共决策特征研究》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)，2015年第3期。、社会治理④张康之：《论信息技术应用中的社会及其治理》，《武汉科技大学学报》(社会科学版)，2017年第4期。、腐败控制⑤张军、倪星：《控权问责、服务提升与电子政务的清廉效应──基于中国282个地级市调查数据的实证分析》，《中国行政管理》，2020第3期。、国家治理现代化⑥周文彰：《数字政府和国家治理现代化》，《行政管理改革》，2020年第2期。等方面具有积极的影响，有助于解决公共问题，提高政府治理效能。综合这些文献以及数字政府的本土化实践，数字化转型对政府治理的影响可以从政府内部、政府外部和数字空间三个角度予以阐释。

（一）再造政府组织结构

从数字技术对政府内部变革的影响来看，一定意义上再造了政府组织结构，具体表现为三个方面：首先，数字化转型提升了政府的整体性。科层制是政府运作的基础性组织模式，但其存在条块分割、各自为政的“碎片化”缺陷，“整体性治理”理论试图对科层制的缺陷进行补救。随着信息技术的革命性变化，整体性治理自然地与倡导信息化、数字化为代表的技术途径合流，①Dunleavy Patrick,Margetts Helen, Bastow Simon, Tinkler Jane, ”New Public Management Is Dead-Long Live Digital-Era, ”Governance Journal of Public Administration Research and Theory, Vol.16,No.3, 2006,pp.467-494.于是整体性技术治理和数字政府建设成为改造科层制的重要尝试。浙江数字政府建设契合了整体性技术治理，遵循数据驱动范式，建立省市县协同的数字业务平台，形成了跨部门、跨层级、跨业务的政府部门协同体系，提高了政府的整体性治理水平。

其次，数字化转型引导治理资源下沉。不同于西方的分权化体制与社会场域，中国的科层制体制还存在资源和权力向上集中的倾向。故而，党的十九大报告提出社会治理重心向基层下移，将资源、服务下沉到基层。数字政府建设为资源和服务下沉提供了技术支撑，例如在浙江“基层治理四平台”的实践中，地方政府试图回应权责倒置、基层资源不足等特定问题，数字化平台不但扮演了改进治理效能的加速器角色，而且牵引权责关系的结构性转换和资源分配的向下倾斜。②胡重明：《“政府即平台”是可能的吗? ──一个协同治理数字化实践的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。

最后，数字化转型促进政府廉洁性。腐败是政治领域的顽疾，其根治之难在于监督方和被监督方之间的信息不对称，以及政府部门的寻租行为难以得到有效监督。数字政府建设有助于解决这些难题，实现高效能腐败治理。以浙江“最多跑一次改革”为例，通过政府数字化推进政务全面公开，规范和整合行政审批权力，缓解权力监督的信息不对称，压缩寻租空间，从而提高了政府廉洁程度。又如，贵阳市“数据铁笼”记录权力运行过程、采集权力行为数据，使权力运行过程与行为数据化、影像化，让权力行为留下数据痕迹，实现对权力的全过程监督。③黄其松、邱龙云、胡赣栋：《大数据作用于权力监督的案例研究──以贵阳市公安交通管理局“数据铁笼”为例》，《公共管理学报》，2020年第3期。

（二）提升政府职能履行能力

政府职能主要包括经济调节、市场监管、公共服务和社会治理等，政府数字化转型使其掌握了更多的信息，降低制度性交易成本，有助于提升政府职能履行能力。在经济调节领域，数字政府通过云平台等公共平台，搜集、分类、整合和处理经济大数据，借助人工智能、算法对经济运行中的各类问题形成新认知，据此制定公共政策并辅之以相应政策工具。可见，数字政府建设使经济调节形成大数据思维模式，能够在很大程度和范围内消除政府失灵现象。④何大安、杨益均：《大数据时代政府宏观调控的思维模式》，《学术月刊》，2018年第5期。数字政府为市场监管提供了新技术，通过收集市场主体的信息，能够及时发现许多潜藏的失信行为、异常现象乃至违法，对这些行为予以记录、曝光和惩处，增加市场主体的失信和违法成本，降低政府监管和执行成本，从而有效提高政府的市场监管能力。数字政府重塑公共服务供给模式，通过优化运营模式、转化服务思维、提供精准服务、服务流程再造、转变评价标准等方式，⑤吴克昌、闫心瑶：《数字治理驱动与公共服务供给模式变革──基于广东省的实践》，《电子政务》，2020年第1期。驱动公共服务供给精准化，增强公共服务的可及性，提高公共服务供需的匹配性。数字政府促进社会治理智能化，通过构建基于数据、信息、协作、平台和安全五要素联动的统一协同机制，⑥孟天广、赵娟：《大数据驱动的智能化社会治理：理论建构与治理体系》，《电子政务》，2018年第8期。实现对社会运行、社会偏好（诉求）变化趋势及规律、政府回应机制及效果差异等实时、数量化、可视化的观测，不断积累社会运行的数据特征，以应对各类社会风险，提升社会治理有效性。

当然，正如芳汀所言，信息技术是“被执行的技术”，制度组织以认知、文化、规范等形式嵌入技术执行框架，从而信息技术得以执行，①[美]简·芳汀：《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》，邵国松译，北京：中国人民大学出版社，2010年版，第79-86页。因此，数字政府建设受到组织、制度和环境等因素制约，其对提高政府职能履行的能力亦是有限度的，数字政府不应该被视为解决各类公共问题的“灵丹妙药”。

（三）生成“数字空间”政府

从长远来看，数字技术对新时代公共治理的影响更为深刻，技术的迭代带来了人类社会组织、制度和公共治理方式的变迁。网络社会的崛起，构建了全新的社会形态，在时间向度上表现为“无时间的时间”（Timeless Time），在空间向度上则表现为“流动空间”（Space of Flow）。②[美]曼纽尔·卡斯特尔：《网络社会的崛起》，夏铸九等译，北京：社会科学文献出版社，2001年版，第510页。随着第四次工业革命的到来，万物互联、万物皆数，数字空间泛在化，在人类生活中一个全新的虚拟世界、缺场空间开始独立于“物理世界”“人类社会”为主的二元空间，形成了“物理空间”“社会空间”“数字空间”构成的“三元空间”世界。由于“数字空间”的出现，其逐渐颠覆工业化时代的社会形态，并将改变工业文明的政府形态，最终走向“数字空间”政府形态。③米加宁、章昌平、李大宇、徐磊：《“数字空间”政府及其研究纲领──第四次工业革命引致的政府形态变革》，《公共管理学报》，2020年第1期。目前，“数字空间”政府形态的雏形可见于中国地方数字政府建设，例如浙江、广东等地的数字政府建设是适应文明演化基础上的主动性变革，加速生成了“数字空间”政府，逐渐调整政府、市场与社会之间的关系，推动新时代公共治理理论的重构。因此，中国地方数字政府变革的探索丰富了中国经验，不仅赋能数字经济发展，推进国家治理体系和治理能力现代化，而且推动了工业时代政府形态向“数字空间”政府形态的转变，为世界范围的政府数字化转型贡献中国方案和中国智慧。

四、数字政府发展的治理难题

如前所述，数字政府的治理是指政府数字化转型会衍生一些风险或治理难题，这是硬币的另一面。同时，由于数字政府通常是由政府与企业共同建设和运营，所以这些难题不同于传统政府管理面临的风险，数字政府发展所生成的风险和问题更具复杂性、长期性。从现实来看，目前数字政府发展产生如下治理难题，其中有些难题是显性的，已为学界所共知，有的风险则是处于隐性状态，尚未被社会充分认知。

（一）公民隐私的隐忧

数字政府发展中采用各种各样的设备和技术，通过网络、手机、传感器等搜集公民个人信息，公民的个人隐私和信息被收集分析与运用，在某种意义上，公民“无处躲藏”，毫无隐私可言。一方面，在理想状态下，数字政府通过全面掌握公民个人信息，可以为公民提供精准服务。然而，在个人隐私保护制度缺失的情形下，数字政府发展容易滑向“数字利维坦”，政府利用信息技术增强对公民及社会的监控能力，不惜侵犯他们合法的隐私等权利。因此，技术向政府赋能和公民赋权，但这种双向赋能是不对称的，政府权力无形中扩大，需要通过公民隐私保护制度建设来限制“数字利维坦”的侵入。另一方面，数字政府建设要求向社会开放数据，但开放过程中可能泄漏公民信息，引发诸如诈骗、绑架、敲诈勒索等人身财产安全事件。因此，数据开放、使用与公民隐私保护之间需要适度平衡，缓和两者之间的张力。

（二）数字鸿沟的困境

数字政府发展不可避免会让政府部门采用数字化、平台化和智能化等方式提供公共服务，但由于教育水平和生活状况等条件不同，公民使用数字信息的能力相差较大，导致他们获取公共服务水平不同，有可能强化不同阶层或区域公共服务供给的差异化程度。例如2020年新冠疫情期间，一些城市通过数字平台发放财政补助的消费券，老年人等边缘群体就无法“抢”到消费券，即在获取消费券公共服务方面处于信息弱势，这不符合公平正义原则。另外，数字政府发展意味着大型互联网企业参与公共产品提供或社会治理，由于企业的目标是追求私人利益，因此如何防止数字政府的公共利益不被企业的私人利益追求所替代，防止新技术巨头参与过程中的“嫌贫爱富”，成为一种新的挑战。如果不能有效解决数字鸿沟的困境，就会形成“数字鸿沟中的精英阶层赚得盆满钵满，而中下层社会群体则被日益边缘化，进而成为数字信息技术的奴隶，大幅加剧社会极化的程度，甚至成为社会群体相互隔离和对抗的直接诱因”①唐皇凤：《数字利维坦的内在风险与数据治理》，《探索与争鸣》，2018年第5期。。

（三）信息安全的风险

信息安全是国家安全的重要内容和组成部分，网络空间已成为资本利益、主权争夺和社会分配的主战场。万物互联环境下，数字政府面临网络安全攻击，给国家带来前所未有的安全风险和挑战。一方面攻击方式日益多样化和高级化，在暗网、黑色产业的“推波助澜”下，发起高威胁攻击的门槛变得极低，APT攻击、后门、0Day、定制化恶意代码等层出不穷，可谓防不胜防。另一方面，网络攻击变成有组织化和目的化，攻击主体从“白开心”“纯小偷”等个体黑客跃升至网络犯罪组织、国家级黑客组织等“大玩家”，攻击目标涉及工业生产、能源、金融、交通和社会治理领域，主要瞄准企业核心资产、关键基础设施、核心政府部门，达到中断工业生产、瘫痪关键基础设施、引发社会动荡的目的。

（四）治理效能的损失

实现高效能治理是新时代我国国家治理的重要目标。②陈小华、卢志朋：《地方政府绩效评估模式比较研究：一个分析框架》，《经济社会体制比较》，2019年第2期。数字技术的普遍应用，并不必然能够带来良好的治理效能，目前数字政府建设存在治理绩效损失现象，违背了高效能治理的目标和原则。所谓治理效能损失是指效率、效果的不升反降，数字政府建设的治理效能损失主要表现为：一是数字政府建设内卷化现象，政府在数字化转型过程中的公共资源投入持续加大，而对公共治理效果的实质性改善却十分有限③王翔：《我国电子政务的内卷化：内涵、成因及其超越》，《电子政务》，2020年第6期。；二是数字政府建设产生的负面治理效应，政府部门运用数字技术巩固权力，生成“指尖上的形式主义”，远离了社会公众的服务需求和正常期盼，比如“智能技术在法院、行政机关的应用并没有提高效率，反而产生更多的问题”④刘永谋：《技术治理、反治理与再治理：以智能治理为例》，《云南社会科学》，2019年第2期。。

（五）公共参与的退化

公共参与是美好社会和良好秩序的重要前提，数字政府发展可能侵蚀公共参与精神，导致公共生活日益退却。一方面，在数字时代，算法在许多场景替代了民意形成过程，政策问题被简化为数字，①Daan Kolkman, ”The Usefulness of Algorithmic Models in Policy Making, ”Government Information Quarterly,Vol.37,No.3,2020,pp.467-494.民意被化约为平均数或“公约数”，很容易忽略公众需求的个性化、差异化和变动性。在科学方法替换政治参与逻辑的过程中，社会公众的公共参与热情下降，甚至出现政治参与冷漠。另一方面，政府数字化转型使公共管理者容易强化一种观念认知，即认为数字政府能够精准发现并满足社会公众的民生需求，因而不需要或不鼓励普通民众通过公共参与表达利益诉求。由此，数字政府发展可能排斥公共参与机会和途径，影响普通民众公共参与能力的提升，不利于有序政治秩序的构建和谐社会资本的增进。

结语：数字政府的未来

新信息技术革命对人类社会产生了前所未有的影响，信息技术迭代使得政府不断变革，数字治理正在成为渗透到各国治理体系的一种全球化趋势。②Milakovich M.E., ”Digital Governance:New Technologies for Improving Public Service and Participation, ” London:Routledge,2012,pp.1-2.在我国，技术迭代对政府治理影响表现为：从政府信息化到电子政务再到数字政府的演化进程，当前数字政府呈现出由建设目标、技术架构、治理机构和制度基础等要素构成的整体形态。数字政府发展引发了学术界的讨论，并形成了两种观点，乐观派认为数字政府建设具有许多积极的治理功能，拥有美好的未来；风险派则认为数字政府建设并不必然产生正面效应，存在未知的技术风险和诸多隐患，对现有伦理和法律构成严重挑战。两种相反的观点意味数字政府具有双重治理意蕴，表明数字政府改革的未来路径，不能只停留于功能意义上的精准治理、整体治理，而应进一步扩展至信息技术与公共治理融合创新的多重可能性。③贾开：《数字治理的反思与改革研究：三重分离、计算性争论与治理融合创新》，《电子政务》，2020年第5期。

为了实现多重可能性，未来数字政府建设需要从个体、组织、制度和价值四个层面进行重构。首先，在个体层面，数字政府不只是将政府业务清单化、标准化和数字化，并进而达到自动化、智慧化，更需要探索行政人员与机器设备、数据信息有效融合的方式，释放出公务员整个群体的创造力和公共精神。其次，在组织层面，当前数字政府建设聚焦于以数字公共平台为核心的组织架构和治理设计，体现了技术的集中化和垄断化特性，由于数字技术的快速迭代，未来需要关注与区块链技术相结合的去中心化组织形式，④禹信、崔之元：《人工智能与公共管理研究：技术可能性、议题重构和治理创新》，《中国行政管理》，2020年第3期。实现集中化与去中心化之间的适度平衡。再次，在制度层面，在数字政府发展的多种可能性基础上，探索包容性的制度设计，使得不同人群能够参与数字政府建设，而且都能受益于数字政府发展产生的成果。最后，在价值层面，数字政府建设应摒弃技术决定论的思维，通过公平、正义、法治、民主的价值引领，注重技术治理与人文主义的互动，促进数字政府不断向善，创造更好的公共价值。