公立医院议事决策机制实践与探讨

□ 杨春白雪 YANG Chun-bai-xue 冯晓红 FENG Xiao-hong 林霄 LIN Xiao 陈文强 CHEN Wen-qiang

1996年第十四届中央纪委第六次全会公报首次提出“三重一大”的概念，随后在党中央一系列重要文件中多次重申：凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须由领导班子集体做出决定[1]。2017年《国务院办公厅关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)[2]提出公立医院“三重一大”重要事项需经医院党组织会议研究讨论同意，保证党组织意图在决策中得到充分体现。2018年中共中央办公厅印发《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，明确公立医院实行党委领导下的院长负责 制，强调凡属重大问题由党委集体讨论决策，以加强党对公立医院的领导，健全现代医院管理制度，推动实施健康中国战略[3]。本研究分析我院在落实党委领导下的医院议事决策机制及存在问题的基础上，探讨如何保障重大事项决策制度有效落地，以期为公立医院的持续健康发展提供参考。

建立党委领导下的议事决策机制

2018年底，我院开始实行党委领导下的院长负责制，医院先后修订完善了医院章程、党委会和院长办公会会议制度、议事规则等，并调整了院部领导班子分工，以充分发挥医院党委的核心领导作用，加强医院党建工作和业务工作的深度融合，持续推动医院高质量发展。

1.制订议事规则与清单。医院出台党委会和院长办公会会议制度、议事规则，明确了会议基本原则、议事范围、会议组织、议事程序、决议的执行及反馈等。其中重点梳理和界定了院长办公会决策、经院长办公会提交党委会决策、直接由党委会决策三类事项，形成符合医院实际的具体议事清单。

2.建立议事程序。议事坚持“会前充分准备，会中议题集中，会后检查落实”的程序，确保会议质量和议事效率，会议议题至少提前3天确认，原则上不临时增加议题。会议讨论实行一事一议，先由分管领导或议题相关部门负责人介绍有关情况；讨论时相关人员应充分发表意见；同时，按照末位表态制的要求，会议主持人(党委书记或院长)应在充分听取其他与会人员意见后再发表意见。

3.落实决议和监督检查。经会议集体决策后，需要落实的事项，由院长办公室负责进行任务分解，并以督办形式通知相关部门。党政领导班子主要负责人对组织实施工作负总责，分管领导负直接责任，相关部门主要负责人负具体责任。同时按照院务公开的要求予以公示，自觉接受党员、干部和职工的监督。

集体议事决策机制存在的主要问题

1.决策事项界定不够科学合理。受限于院长办公会、党委会的权责界定，落实到具体工作时常常导致决策事项难以甄别分类，同时个别人员对党委职责认识模糊，认为党委的职责主要是抓政治思想工作、教育与管理党员等，缩小、弱化了党委的职责权限[4]。进而导致原该由院长办公会直接决定的事项，提交了党委会讨论决议，影响决策效率；或该由院长办公会提出建议方案，再提交党委会讨论，却因各种原因直接提交党委会；亦或某些重大问题应该由党委会讨论决策，却在院长办公会拍板确定。

2.议事决策程序不够严格规范。由于对重大事项重要性认识不足、宗旨意识淡化，具体表现为：在“动议”阶段，时常发生决策事项未经过会议申报程序审核而匆忙上会，甚至出现会上临时动议的情况；在“讨论决策”阶段，由于决策事项前期论证和调研不够充分或会前多方沟通不足，导致会期会议时间延长、参会人员对问题了解不够深入、对决策事项把握不准。此外，对于专业性强的重点事项，忽视了专业委员会的作用，难以保障决策的科学性和可行性。在“表决”阶段，个别情况下，主要负责人的“末位发言”制执行不够到位，可能的倾向性发言导致决策表决的形式化情形发生[5]。

3.集体决议事项落实不到位。决议的落实是集体决策得以体现的重要环节，但在实际运营中经常出现会上提出的决议缺少负责部门予以执行贯彻，且无质量和时限等相关要求，导致决策执行推诿、拖沓或执行不力，甚至无人执行。同时，对于会议讨论决议常常作为工程实施、财务支付和政策调整等依据，多采用复印会议记录的方式提供给相关部门，期间缺少领导审核且出示的凭证在规范性和法律性等方面支持效力明显不足。

4.监督约束机制运用较为薄弱。在集体议事决策过程中，监督约束机制未能较好凸显，一方面，以纪委为主体的相关部门未建立长效机制，也未能与日常工作较好地结合，特别是缺少对重大事项的决策程序、会议记录及决议执行情况等缺少定期的督查和改进建议；同时缺少纠偏机制，对因决策的偏差而产生的不良情况，及时响应和调整不足。另一方面，对于关系职工切身利益的事项，员工参与感不强，且公开事项的渠道较少，部分职工对“三重一大”事项了解不够深入。

医院议事决策机制的持续改进

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把健康中国建设上升为国家战略，制定和出台一系列改革举措，开启了健康中国建设新征程、全民健康新时代。公立医院作为提供医疗与健康服务的主体机构，须以党的政治建设为统领，统筹推进公立医院自身建设和贯彻落实国家战略，彰显公立医院的公益性[6]。在此背景之下，医院议事决策机制呈现以党委为核心的双层决策模式，而这一模式有效组织的核心在于如何构建党委会和院长办公会两个决策层面的权责分工与联合协同，以保障党委的统领全局，又平衡医院的运行效率[7]。为进一步符合新时期的公立医院议事决策要求，我院在现有的运行机制下不断寻求持续改进。

1.以议事清单为基础，加强制度建设。(1)优化议事决策实体性制度。结合浙江省医院党建工作指导委员会发布的《浙江省公立医院党委会议事规则基本要求》《浙江省公立医院党委、院长办公会议事清单(试行)》，我院重新修订了《医院党委会和院长办公会议事规则》，重点对议事清单进行了调整，如对大额度资金使用事项进行较为明确的规定，超过30万元大额资金的运作事项需经院长办公会讨论后提交党委会决定。以此进一步明确了不同决策形式的决策边界，有效减少权力摩擦与利益冲突，降低制度的运行成本[8]，具体的归类如图1。(2)完善议事决策配套性制度。要保障实体性制度的有效运营，医院制定出台了诸如《医院党委书记与院长定期沟通制度》《医院专业委员会、专业小组管理制度》《院务公开制度》等配套性制度予以补充。如在《关于进一步规范党委会、院长办公会议题审批流程的通知》中进一步细化提交汇报材料的要求，将其分为“研究讨论或决定的事项”“研究讨论或决定的文件、方案、规章制度、协议(合同)等”“传达贯彻的重要会议精神”三类，并分别规范了不同类型汇报材料的主要内容和相关要求等，为会前资料的审阅提供了佐证依据。再如医院党委书记与院长定期沟通机制采用定期和不定期两种方式，定期沟通定于每周一进行，重点就上会议题进行充分沟通以取得共识。同时在医院人事、采购、工程、审计、纪律监督等制度文件中修订相关规定条款和审批程序，以实现系统性、原则性和操作性的统一。

图1 医院党委会、院长办公会议事清单

2.以电子流程为支撑，固化程序执行。为保障议事决策程序规范且有效的执行，医院根据“议事规则”，建立常态化的议题申报机制(图2)，并通过电子化流程来固化制度的执行。该流程的设计在原有的会议组织程序的基础上优化了以下几个方面：一是明确“议题汇报要点”和“讨论决策事项”，在电子表单的填写中将此两项设为必填项，要求议题发起部门在会前进行充分的协调或专门工作小组讨论，进而确定汇报的要点和需要会议重点决策的事项；同时形成上会的书面材料(需提交会议讨论的文件及有关资料)。二是强化分管领导的审核职能。提交会议讨论的议题设置了分管领导审批环节，重点对上会材料的必要性和规范性进行审核把关，提出改进优化的建议。对于同一议题涉及两名以上医院党政领导班子成员管理权限的，需在涉及的领导之间充分沟通酝酿，取得一致意见后审核通过。经分管领导审批后，由党委书记和院长对相应议题进行最终的确定。三是达成党委会与院长办公会的协同。考虑到决策形式的三种不同类型，建立了党委办公室和院长办公室主要负责人会签的机制；同时在线下协同草拟会议议程分别报送书记、院长审定，并将审定后的会议议程和会议资料通知各位参会和列席人员。

图2 常态化的议题申报机制

3.以信息传递为手段，保障决议落地。为保证会议决议事项在传递上的高效性、真实性和规范性，在职能部门内部的有效转换，并获得预期的成果反馈，由医院党委办公室和院长办公室牵头，在会议结束后48小时内形成党委会或院长办公会会议纪要，并由会议主持人签发留存。为进一步落实会议决议，医院又在此基础上进行了相应的改进：在信息传递层面，利用钉钉系统搭建了“会议决议抄告单”，该流程由党委办公室和院长办公室经办人员发起，根据会议讨论决议拟定具体决议事项，并以附件形式上传规范格式的红头文书材料，两办主任对相应内容进行审核后，提交院长或书记审批；如审批通过后即可在线查阅会议决议内容，亦可下载存留，作为下阶段工作指导、项目立项、款项支付等相关凭证。在决议执行层面，借助OA协同平台“会议督办”系统，两办工作人员根据会议决议要求明确工作事项和工作时限，向承办部门发出督办任务，责成其限期完成反馈，并强调督办结果反馈及考核以形成闭环管控体系。在信息公示层面，进一步加强院务公开，在院务公开系统中开设“三重一 大”专栏，重点将关乎职工切身利益的相关决议内容进行公示，主动接受监督，让职工倒逼决议的落地。

4.以有效监督为制约，规范权力运行。随着全面从严治党和党风廉政建设的不断深化，对权力运行过程中的有效监督提出了更高的要求，只有严密的监管和有力的制衡，将预防腐败的关口前移，把权力置于阳光之下，才能推动医院的持续健康发展。一是发挥纪检监察部门的监督主体责任，建立以纪检监察部门为监督骨干的三级网络监督员体系，主动参与医院重大集体决策制度运作的事前、事中、结果的跟踪监督；强调决议落实情况的跟踪检查与考核，每季度开展重大决策执行情况的跟踪反馈[9]。同时，通过信访举报渠道、加大巡查和日常监督检查等一系列措施，不断延伸监督触角，对权力运行中行为不当、决策执行不力等情况进行追责，扣罚职业道德积分，并与年度个人绩效考核挂钩。二是强化内外审计职能。医院是卫生系统内较早独立设立审计部门的机构，随着公立医院运行机制的不断健全，审计部门加强了对重大项目、政府采购项目全过程、重大经济事项的专项审计和监督，形成专项报告和整改建议，并追踪整改成效。三是强化民主监督，民主监督权力的关键，是要在重要决策和管理中体现专业学术组织/机构和员工的充分参与。医院定期召开各类委员会会议，发挥专业委员会前置论证和参与决策的权力，同时发挥职工代表大会制度。

小结

公立医院实行党委领导下的院长负责制，是加快和深化公立医院改革的需要，也是新时代卫生健康事业发展的必然趋势。下阶段要继续将全面从严治党向纵深推进、向基层延伸，不断完善其运营机制，切实提高医院治理体系与治理能力的现代化水平。同时不断寻求公立医院党支部参与科室重要事项决策的路径和机制，努力把党支部建设成为坚强战斗堡垒，保证党的方针路线政策和决策部署在基层得到有效贯彻落实。