纽约大都市区区域绿色空间规划演进（1922—2020年）及启示

王馨羽 李梦雨 刘煜 姚朋

1 总述

区域规划是对一定空间范围内经济、社会和物质资源的综合管理，它是由“区域”的空间实体和“规划”的实践构成[1]。区域绿色空间规划是区域规划的一部分，对协调社会系统与自然生态系统具有重要意义。国外对于多辖区的区域规划实践开始较早，如针对大都市地区、多中心城市地区和河流流域等开放地区。大伦敦地区及巴黎、纽约和芝加哥等城市的发展均得益于早期的区域规划，针对区域绿色空间也进行了相关规划，如环伦敦城市绿带规划、巴黎区域生态连续性计划等[2-3]。如今，中国已经进入城镇化建设的下半程，区域建设如都市圈及城市群的建设逐渐上升为国家重大战略[4]。美国纽约大都市区近百年来致力于环境、社会、经济协同的区域发展，其规划从早期至今一直注重绿色空间规划，对于生态文明建设背景下的中国区域绿色空间规划具有重要借鉴意义。

美国纽约大都市区（New York metropolitan area）包括纽约州、新泽西州与康涅狄格州的一部分，面积约为33 669.8 km2（13 000平方英里），包含31个县、782个城镇，拥有2 355万居民①。

纽约在20世纪20年代初开始了区域规划的探索。1922年，纽约及其周边地区区域规划委员会（Committee on the Regional Plan）在赛奇基金会（Russell Sage Foundation）资助下成立；1929年，纽约区域规划协会（Regional Plan Association, RPA）正式成立。1931年，区域规划委员会并入纽约RPA，同时沿用其名称。RPA是一个非营利性的、独立的区域规划组织，其主要工作为针对改善纽约大都市地区的经济、环境和生活品质，制定指导该地区发展的长期计划和政策。自20世纪20年代以来，RPA规划研究所涉范围不断扩大（图1），已为该地区制定了4次区域规划（表1）。前2次区域规划中，绿色空间规划在各分卷中提及，第三次区域规划中则集中在绿地策略提出。第四次区域规划包含4个执行方向，绿色空间规划集中体现在提升自然系统韧性与地区宜居性2个方向。已有部分学者对纽约大都市区区域总体规划进行研究并提出对中国的启示[9-12]，但对于百年来纽约大都市区绿色空间规划针对性、系统性的研究较为欠缺。因此，笔者将基于4次区域规划中的绿色空间规划，总结规划内容并挖掘演进规律，同时探索其对中国城市群及都市区区域绿色空间规划的借鉴意义。

表1 纽约大都市区4次区域规划比较[5-8]③Tab. 1 Comparison of four regional plans in the New York metropolitan area[5-8]③

1 纽约大都市区区域规划研究范围变化[5-8]②Variation of regional planning research scope in New York metropolitan area[5-8]②

2 纽约大都市区区域绿色空间规划内容

2.1 第一次区域规划（1929年）——以功能主义为导向的绿色空间增量规划

20世纪20年代初，纽约的经济、文化、人口发展迅速，纽约及其周边地区的爆炸式发展在很大程度上是失控而缺乏规划的，轨道交通的发展使得城市急速向郊区蔓延。随着区域规划在美国的兴起，RPA提出“纽约大都市区”概念并在1929年发布第一次区域规划——《纽约及其周边地区的区域规划》（Regional Plan of New York and Its Environs）。

第一次区域规划的核心规划理念为“再中心化”（recentralization）。该次区域规划建立了较完善的交通和公园网络，使区域范围内22个县共享重要的经济、运输和开放空间系统。在绿色空间规划层面，RPA与公共机构协同组织土地利用从而实现大片自然区域的保护，使该地区的公园面积翻倍增长[13]18。

2.1.1 完善城市内外公园体系

第一次区域规划中提出公园扩展计划，将规划与现状公园、公园道、林荫大道结合形成完整的体系（图2）。公园系统包括两大类：城市周边地区公园以及纽约市内公园，依据其功能可分为袖珍公园和带状公园，其中带状公园通常为沿区域道路周边而建成的公园。

2 重点规划公园的分布[14]Key plan for park proposals[14]

城市周边公园的规划只涉及大型公园，从桑迪岬半岛开始直至长岛，共规划了26个袖珍公园和29个带状公园。由于纽约市内缺乏未开发的土地等原因，纽约市内规划的公园面积大多较小，主要为28个袖珍公园，带状公园仅5个。

2.1.2 规划区域绿色线性空间

绿色线性空间的规划体现在2个方面：1）规划马道与远足小径。RPA认为，一方面城市内部公园的骑行道应与郊区的骑行道连接拓展，另一方面远足小径应该规划在边缘区公园内、风景道旁以及连接公园系统的高速公路旁[5]360。2）提升海岸与滨水空间的开放性与自然吸引力。RPA建议政府保护偏远地区的海滩，并将其转变为向公众开放的城市边缘区公园（country park）。

2.1.3 明确功能性半开放空间

第一次区域规划对已有的半开放空间的数量及类型进行了统计，包括高尔夫球场、乡村俱乐部、陵园、大型庄园、停机坪和军事保护区等。它们在区域规划中的作用主要包括4点：1）提供公共空间；2）具有未来的娱乐潜力；3）对人口流动与分配有一定影响；4）具有提升社区美感与秩序的价值。

2.2 第二次区域规划（1968年）——郊区化背景下的绿色空间保护与设立规划

20世纪60年代初，纽约、康涅狄格、新泽西三州的范围在大都市区内持续扩散，中心城市严重衰落，纽约大都市地区出现严重的郊区城市化。RPA在1968年制定了第二次区域规划，将其规划区域从22个县扩展到31个县，同时考虑了该地区不断扩大的边界中自然资源的管理[15]220。第二次区域规划的核心规划理念为“再集中”（reconcentration），其中心内容是保护开放空间，建设多中心体系，保持中心城区活力并遏制失控的城市化[13]25。规划主要从总体格局、住房、贫困、自然环境和交通5个方面提出了策略[6]9。绿色空间规划主要体现在《争取开放空间》（The Race for Open Space）报告中对该地区自然开放空间的系统性保护（图3），规划主要关注开放空间的休闲游憩、生态保护及社区宜居三大用途。

3 第二次区域规划自然开放空间规划图[6]17Second regional planning of nature open space[6]17

这一时期绿色空间规划的主要挑战为满足社会发展对公园等开放空间的需求[16]，第二次区域规划将该地区的永久性开放空间从1 554.0 km²（600平方英里）增加到4 403.0 km²（1 700平方英里）[17]，根据其用途可分为保护用地（conservation land）、休闲用地（recreation land）、住宅区开放空间（residential open space）3种类型。该项开放空间计划主要从突出绿色空间的自然保护与游憩需求和住宅区绿色开放空间的设立与规划2个方面出发。

2.2.1 突出绿色空间的自然保护与游憩需求

RPA在土地开发量飙升的背景下提出设立保护用地，这一类型用地包含湿地、河流泛洪区、暴雨蓄水区、野生动植物保护区等[18]。同时设立休闲用地，在保护自然景观的前提之下将游憩需求置入自然空间。该类用地分为地方休闲区（local recreation areas）和全天候休闲区（all-day recreation areas），前者规模较小，多分布在靠近城市中心或人口较密集区，后者多包含县立公园和州立公园。

2.2.2 住宅区绿色开放空间的设立与规划

除上述类型用地外，规划建议设立住宅区开放空间（residential open space）。规划要求在县和社区层面制定相应的住宅开放空间规划，这类规划涵盖了屋顶、阳台及可用的建筑群户外区域。在人口稠密地区采用开放空间可用性、建筑集中性、设计灵活性等原则，以实现居住区开放空间的高效使用。在实施新的土地细分政策的地区，其住宅区规划之初需分配一定占比的社区公园及开放空间。

2.3 第三次区域规划（1996年）——点线面一体的全域绿色空间网络规划

经济大萧条后的50年，大都市地区的环境与社会公平问题日益严重，其发展可持续性与国际地位受到威胁[19]。1996年，RPA发布第三次区域规划：《危机挑战区域发展》（A Region at Risk）。规划提出“3E计划”（Three E’s），即通过投资与政策来重建大都市地区的经济（economy）、环境（environment）和公 平（equity）。RPA从 绿 地（greensward）、中心（centers）、机动性（mobility）、劳动力（workforce）和管治（governance）5个方面提出策略[7]81。其中绿地策略（图4）保证区域内的森林、水域、农田等绿色基础设施得到永久保护[10]，主要包括建立区域性保护区、再投资城市公共空间和构建区域绿道网络3个方面内容。

4 第三次区域规划绿地规划总图[7]104Third regional planning of greensward summary map[7]104

2.3.1 建立区域性保护区

“绿地”策略的核心是对11个区域性景观和滨水地带进行保护，覆盖区域主要的供水流域、地下水和地表水资源。规划认为保护工作需协调土地利用规划与区域自然资源管理，地方州府需依据州级规划框架制定相应规章制度。RPA将11个区域性保护区组成的系统定义为城市蔓延限制区，同时建议区域性保护与本次区域规划机动性策略中的“高铁系统”（regional express rail）及中心策略相结合，以实现形态紧凑、用地集约、自然资源友好的城市发展模式。

2.3.2 再投资城市公共空间

“绿地”策略对城市公园、公共空间和自然资源进行再投资，恢复并创造新的社区空间及滨水空间。第三次区域规划较第二次区域规划而言，更着眼于区域内城市生态系统的改善和绿色基础设施的保护，而非建设新的公园。其主要包括以下3个方面内容。

1）RPA沿该地区繁荣的滨水区创建新型公共空间，并通过民众或政府发起的相关规划以增强城市滨水区的公共通达性。如规划新泽西海滨步道项目作为哈德逊河沿岸总体再开发项目（图5）的一部分，提升滨水空间的可达性。

5 哈德逊河下游多项大型再开发项目（包括海滨步道项目）[7]109The lower Hudson River is the site of several important redevelopment initiatives, including a waterfront walkway[7]109

2）RPA在环境欠佳的居住区修复及建立公园，以提升现存公园建设水平和每千人拥有的公园面积。同时，RPA提出实施社区管理策略和私人资金募集，缓解公园建设项目预算短缺的问题。

3）RPA通过将绿色基础设施保护融入城市规划项目及资金支持，以实现城市地区森林资源质量的提高。

2.3.3 构建区域性绿道网络

绿地策略提出建立连接城市、郊区和保护区的区域绿道网络，由步行道、自行车道和自然资源走廊构成的区域绿道形成了一种新型区域交通系统，将滨水区或城市中心区外的大型自然系统与城市再连接。

2.4 第四次区域规划（2017年）——以全球气候变化与居民健康福祉为导向的绿色空间规划

2008年金融危机之后，纽约大都市区的经济逐步得到恢复。在2014年《脆弱的成功》（Fragile Success）报告中，RPA总结了大都市区当前面临的生活水平不平等、气候变化挑战及基础设施系统落后等主要问题[20]。第四次区域规划（图6）于2017年发布，该次规划以区域转型为核心规划理念，以公平（equity）、繁 荣（prosperity）、健 康（health）、可 持 续（sustainability）为核心价值观并提出61条相关建议，其中对于绿色空间的提议集中在提升自然系统韧性与地区宜居性两方面。

6 纽约大都市地区2040年规划总图[8]The New York-New Jersey-Connecticut region in 2040[8]

2.4.1 应对气候变化问题

为应对海平面上升与温室气体排放对自然系统产生的严重威胁，第四次区域规划主要提出以下两类措施。

1）弹性规划滨水沿岸。海滨地区部分社区由于海平面上升和气候影响极易遭受洪灾，RPA提出弹性概念，以建立长期的区域灾害适应能力[21]。拟建的梅多兰兹国家公园为弹性计划项目之一，将依据海岸线变化重新划定公园边界以保护该地区脆弱的生态系统[22]。

2）解决城市热岛问题。RPA提议各州应采取策略以缓解城市热岛效应，包括完善绿色基础设施、基于社区的高温缓解计划以及热反射建筑材料的广泛使用。社区层面的绿色降温计划应当制度化，如俄勒冈州波特兰市通过“Treebate”计划来提升社区的绿化覆盖率缓解社区高温[23]。

2.4.2 创建健康宜居场所

RPA认为随着地区的发展，政府需要在提供平等住房和就业条件的同时创建改善居民健康和福祉的场所，其措施主要包括以下2个方面。

1）再利用郊区空间。随着人们对城市生活步行适宜性的需求增长，依赖汽车交通的郊区空间由于可达性不足导致其利用率下降。政府应当修订和推广土地利用条例范本以鼓励郊区空间转型，如将未充分利用的商业地带和工业园区改造成步行适宜的街道景观，成为该地区开放空间系统的一部分。此外，RPA提议引入“混合出行”（combined mobility）的交通方式连接郊区空间与整个地区的公交网络[24]。

2）扩大和改善城市公共空间。规划将扩大诸如纽约等较拥挤城市的公共空间，如重新开放长久封闭的街道和地下通道，并将部分私人所有的空间整合到公共领域，用以缓解城市核心区街道与公园的拥堵问题。

3 纽约大都市区区域绿色空间规划演进特征

RPA自成立以来共发布了4次区域规划成果，期间还进行了一系列专项研究，均卓有成效。在区域绿色空间规划方面，推动了开放空间系统的形成、绿色基础设施的完善、自然生态系统的保护和弹性宜居地区的建立。笔者关注其对于绿色空间的规划，对4次区域规划的异同点及演进特征进行如下阐述。

3.1 同质性——以社会问题为导向，以专项研究为支撑

尽管所处时代的背景、理论的发展不同，纽约大都市地区绿色空间规划的内在驱动力是一致的——旨在解决当前面对的社会问题。4次区域规划均体现了对于不同时期社会需求的回应，如第一次区域规划中为应对经济繁荣背景下城市过度蔓延而规划公园体系；第二次区域规划中为遏制城市中心功能衰退和郊区城市化严重的问题进行再集中规划，以保持中心城区的活力；第三次区域规划将环境与经济、公平三者整体考虑以营造系统性的区域绿色空间保护；第四次区域规划关注气候变化带来的挑战而提出的弹性概念。

同时，RPA在4次区域规划期间共发布了397个专项研究报告，可分为住房及邻里规划（housing ＆ neighborhood planning）、交通规划（transportation）、能源与环境（energy ＆environment）和城市管理（governance）4类专项研究领域[25]，各类专项研究中均有涉及绿色空间规划相关的研究报告（表2）。绿色空间规划主要在能源与环境规划中涉及，包括对于区域自然生态系统的保护以及绿色可持续性的城市环境的营造；住房及邻里规划研究领域中，绿色空间的规划主要为街区公共空间规划以及社区公园规划，并将其纳入区域绿色空间系统中考虑；绿色空间规划在交通规划与城市管理的研究领域中不是主要内容，前者将线性的绿色空间规划与区域交通网络和城市公共交通导向开发（transit-oriented development, TOD）规划结合，使交通规划成为实现地区发展、气候适应性改善及环境可持续的一种途径。后者对整个大都市地区的宏观分析以及管理对策的前瞻性研判，并采取多主体参与等途径来实现更具人本主义的绿色空间规划。

表2 纽约大都市区4次区域规划绿色空间规划相关专项研究[25]Tab. 2 Specialized research on green space planning of four regional programs in New York metropolitan area[25]

3.2 异质性——自然观、研究视野与规划目标的转变

3.2.1 自然观：从功能主义到生态优先

自然观是世界观的一部分，是用以化解人与自然关系矛盾的普遍原则与哲学依据[26]。RPA自成立起便致力于保护区域范围内的自然环境，其绿色空间规划理念的自然观在百年间发生了从功能主义到生态优先的转变。第一次区域规划建立公园体系与游憩道系统，来满足城市爆炸式增长过程中对于绿地的需求。第二次区域规划中呼吁保护自然资源，提出城市周边的国家公园概念，并创建了一个近百万英亩的开放空间系统。1992年《地球宪章》（The Earth Charter）影响了21世纪的环境观念，RPA意识到不应以单一领域的“纵向”眼光看待区域问题，环境保护是经济发展过程中不可或缺的部分而非其对立面。第三次区域规划将环境保护上升到一个新的高度并提出绿地策略，采取重建自然生态系统的方式营造受保护的开放空间，强调人与自然的和谐发展。第四次区域规划提出弹性规划概念，并提出5R原则——重建（rebuilding）、抵制（resisting）、保留（retaining）、恢复（restoring）、撤退（retreating），让城市在应对不确定的自然灾害时更具韧性。

3.2.2 研究视野：从区域一体化到全球共识化

大都市区（metropolitan area）在美国属于统计范畴上的划分，并非修改美国现有行政区划体系[11]。RPA较早意识到纽约是一个巨大的区域经济系统和自然生态系统中的一部分，并在纽约及其周边地区进行统一区域规划。自第二次区域规划起区域视野扩大，将规划面积增加为原来的2.3倍，由22个县拓展至31个县。第三次区域规划之后，纽约大都市地区重新确立了其在国家乃至国际舞台上的重要地位。第四次区域规划中，RPA致力于应对气候变化挑战并组建国际咨询委员会，从全球化的角度应对人类面临的问题。

3.2.3 规划目标：从提升绿色空间容量到聚焦人居环境品质

第一、二次区域规划重在扩大公园面积，并在城市中增加点状和线状的开放空间。第三次区域规划开始着重提升绿地品质，从森林资源、雨水循环、基础设施等方面提高景观品质和生态效益。而第四次区域规划则上升到人居环境的品质提升，提出经济性、包容性、宜居性的发展目标，在增强整个区域环境韧性的同时创建兼具宜居性与可持续性的社区。总体来看，4次区域规划中反映出RPA对于绿色空间规划策略从追求绿色空间容量的提升转变为绿色空间的高品质发展。

4 结语

RPA在纽约大都市区近1个世纪的探索实践表明，对都市区绿色空间的整体规划可兼顾大城市及其周边地区的协调发展。21世纪以来，中国逐步开展城市群建设和区域规划工作，城市群已成为中国推进新型城镇化的主体形态[27]，然而城市群建设导致区域绿色空间面临着生态侵蚀、结构失衡、总量锐减等问题[28]。通过对纽约大都市地区4次区域规划绿色空间规划的内容及其演进特征分析，从空间范畴、规划内容、规划方法、组织方式4个方面，提出对中国城市群及都市区区域绿色空间规划的启示。

4.1 空间范畴——跨越行政藩篱，树立区域统筹理念

城市间的联系在步入快速城市化阶段之后愈发紧密，中国已出现京津冀、长三角、珠三角等跨区域联动发展的城市群。党的十九大报告提出深入实施区域协调发展战略，进一步要求在区域绿色空间规划层面应当突破行政边界，寻求跨区域合作体制，在市域、省域乃至城市群域树立区域统筹理念。RPA的经验表明了绿色空间规划的区域途径在区域生态资源管治及区域绿色空间联动保护方面具有生态战略意义。面对国土空间规划进入“多规合一”新时代的大背景，融合区域协调规划建立多元化、多层次的绿色空间规划体系，同时为区域内不同行政区划形成差异性、特色化的绿色空间发展提供上位支撑。

4.2 规划内容——空间层面注重多尺度统筹，时间层面建立动态化预测系统

中国的多个城市群、都市区的绿色空间规划仍停留在区域的宏观层面，缺少区域内多层级精细化的绿色空间规划体系，且大多缺乏规划的时效性和动态性[29]。RPA在大都市地区绿色空间规划中将不同行政区划层面、不同尺度的绿色空间形成联系紧密、管控精细的绿色空间系统，在区域层面通过保护和连接自然区域以保持生境完整，如自然保护区、国家公园、海岸线及河流廊道等；在城市与地方层面通过区域绿道网络串联各种尺度的绿色空间，如城市公园、小微尺度的城市公共空间等。同时，RPA在大都市区区域绿色空间规划中对该地区的未来进行情景模拟与演变预警，使规划成果更具动态性。当前中国的绿色空间规划已经扩大为更具社会属性的公共政策规划[30]，中国应在协同国土空间规划的基础上，自上而下形成都市区内宏观、中观、微观层面绿色空间的统筹规划，并形成动态预测、灵活调控的绿色空间规划系统，从而实现其生态效益最大化和规划内容可持续。

4.3 规划方法——构建以多学科专项研究与前沿性科学评估为支撑的方法体系

在国土空间规划背景下，多方法、多学科的规划方法更适用于中国现阶段的绿色空间规划。RPA在纽约大都市区区域绿色空间规划的进程中，协同多学科的科研组织，立足数百份专项研究报告，以更具科学性的规划方法指导其规划。在最近一次对于海岸线生态恢复的研究中，RPA与罗格斯遥感和空间分析中心、牙买加海湾弹性研究所等科研组织进行合作[31]。RPA在其规划过程中采取前沿、科学的方法，已形成了较为完善的方法体系。中国在绿色空间规划中应适当综合城市规划学、风景园林学、生态学等专业领域前沿研究成果与技术方法，在此基础上搭建规划方法的研究平台，以专项研究为支撑，形成适用于中国的绿色空间评估与规划方法体系。

4.4 组织方式——鼓励民众参与、技术合作以及社会资本投入

近100年来，RPA一直以第三方组织的角色影响着纽约大都市地区绿色空间规划及政策制定，联合来自政府、商业和社会组织的领导人及专业人士进行规划研究，并倡导公众参与模式。同时，RPA作为非营利性组织，通过公益机构、社会募集、建立专项基金、财政资金扶持等途径实现规划的经济支持。中国在进行区域绿色空间规划进程中，应当努力构建由政府及非政府组织多方治理的区域规划模式：1）完善民众参与运行机制。中国应突破停留于民意调查的浅层参与阶段的局限性与形式化[32]，实现基于合作性与决策性的实质参与。2）组织多学科合作与技术参与模式。中国应协同高校、科研机构，融合多学科研究分析指导绿色空间规划。3）吸引社会公私多方资本投入。中国应适当改变政府单一主导的方式，调动民众积极性，积极鼓励社会资本的参与，并寻求多方技术力量的合作，进而从科学性、互动性、时序性上形成更加合理的规划。

注释(Notes)：

① 数据引自纽约城市规划实验室（metroexplorer.planning.nyc.gov）和美国人口普查局（www.census.gov），人口数据统计截至2020年。

② 图中时间节点为规划研究范围首次划定时间。

③ 表中时间节点为各次区域规划首次发布时间，规划面积及人口数据整理自4次区域规划文件。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

图1为作者根据参考文献[5-7]绘制；图2为作者改绘自参考文献[14]；图3为作者改绘自参考文献[6]；图4引自参考文献[7]；图5由作者根据参考文献[7]绘制；图6引自参考文献[8]；表1为作者根据参考文献[5-8]资料整理绘制；表2为作者根据参考文献[25]资料整理绘制。