空间与社会包容性导向的景观更新协作模式研究：从废弃铁路到生命之链

张天洁 侯英裕

0 引言

后工业时代，许多城市将废弃铁路更新为线性公园和公共活动空间[1]，使原空间上的阻隔转变为街区和社区的连接纽带[2]。同其他大尺度的城市更新项目类似，废弃铁路的改造也面临着诸多冲突与对抗[3]，涉及沿线地区的社区居民与相关利益群体的多种诉求[4]，包容性成为此类项目能否有效实施的重要理念之一。在空间更新项目中，包容性体现为通过对现有物质空间的改造，促进居民充分参与文化交流、社会公平和利益共享[5]，其意义在于转变增长主义的更新范式，让更多的居民参与更新进程[6]。目前，相关研究已开始关注废弃铁路更新过程中的居民参与，探讨社区居民、社会团体与规划师在废弃铁路更新过程中的角色[7]，协作式规划在更新进程中的应用[3]，参与式规划中的公平性体现[4]等。鉴于废弃铁路更新可行性的重要前提是土地权属与政府角色问题，本研究在考虑国内外土地权属与政府角色①异同的基础上，进一步分析城市废弃铁路更新过程中的协作模式及增进包容性的途径，探究3种协作模式对中国相关实践的借鉴意义。

1 空间包容性与社会包容性

当前，以大规模的拆除与重建来改善城市衰败地区环境的方式仍难以解决城市矛盾与冲突[8]。在此背景下，为寻求城市可持续发展的路径，包容性城市更新的概念被提出，该概念包含空间包容性与社会包容性2个层面[5]。

1.1 空间包容性

空间包容性（spatially inclusive）是指空间所呈现出的最终形式，即一种“结果的包容性”。具体表现形式为：将空间改造为更开放、可达的公共空间，改造后的公共空间能够加强城市不同功能区之间的联系；能满足不同年龄、性别、能力、职业等群体的多样化活动需求；此外，改造后的公共空间还应与周围的自然环境相协调，即在利用和改造环境的同时保护环境[9]。

废弃铁路的更新能够产生多样、开放、可达、共享的线性景观空间[2]。作为一种结合城市功能、基础设施和生态系统的新空间形式，废弃铁路的更新成果往往包含多样的使用功能[1]。一方面，可延续其交通属性，将废弃铁路改造为慢行游径，来沟通与连接周边地区；另一方面，可延续其线性开放空间特征，并串联多类型的活动空间，使沿线社区居民都有机会共享生活与经历。因此，有效更新后的废弃铁路空间将呈现出空间包容性。

1.2 社会包容性

社会包容性（socially inclusive）是指空间更新过程中的多主体参与形式，即一种“过程的包容性”。城市更新的包容性应体现为允许更多的人参与规划、设计与实施的过程，同时更加关注老人、儿童、青少年等社会弱势群体的意见与想法，即鼓励多主体参与共建公共空间[10]。这一过程通常需要第三方组织来协调各主体之间的关系。第三方组织一般经政府批准或组建，由社区居民、政府机构、规划部门、社会组织与其他专业团体等不同利益群体代表组成[11]。在项目运作时，第三方组织主要承担宣传、沟通、协调和监督的责任。具体体现为：1）收集社区居民意见，宣传相关政策的作用与意义，增强居民的参与意识和参与度；2）接受政府及规划部门的赋权或政策支持，解释规划方案并提交居民诉求与反馈；3）协助其他必要的政府部门或社会组织参与协作，组织相关的参与性活动，协调各方需求；4）监督行动实施，保障社区意见能有效落地，提高规划决策效率。

大规模和尺度的废弃铁路更新涉及沿线众多社区及广泛的社会利益，需要考虑多元主体的参与[3]。由各利益群体代表所组成的第三方组织的参与能够确保政府、社会团体、沿线居民等均能参与到设计与实施过程，促进了各协作主体间的沟通，连接了政府与社区之间的关系，还能够确保各主体均能够发表对废弃铁路的未来规划构想，并对之加以整合和落实。因此，第三方组织的形成及其协调下的多主体参与废弃铁路更新的过程展现了社会包容性。

2 增进空间与社会包容性的途径——协作式规划

增进社会包容性与空间包容性的重要途径是协作式规划（图1）。协作式规划将居民、政府机构、各专业人士与相关利益群体等作为协作主体，以研讨、会议、户外活动等为协作方法，使各主体在共同的行动框架下为获得协作共识而努力[12]，并使得参与主体能表达各自的利益诉求[13]，增进了参与过程中的社会包容性。协作式规划能够将多方意见凝聚为集体的共识，构建适宜不同利益群体需求的公共空间，这体现了协作式规划对于增进空间包容性的作用，即促进了规划从蓝图步入实施阶段[14]。

1 协作式规划增进包容性的理论框架A theoretical framework for promoting inclusiveness through collaborative planning

在废弃铁路的更新进程中，采取有效的协作模式能够使政府、社会团体、沿线居民等相关利益群体在整体的协作框架中有序合作，从而真正地增进社会与空间的包容性。成功的协作模式能使决策者倾听并采纳这些建议，与各主体建立协作共识，有效缓解规划和实施过程中的争议。

3 废弃铁路包容性更新的协作模式

依据第三方组织的组成结构，废弃铁路更新中的协作模式可以分为专家引导型、机构引导型、政府引导型3种类型[15-17]（表1）。

表1 废弃铁路更新典型协作模式及代表案例Tab. 1 Typical models and representative cases of the renewal of abandoned railways

3.1 专家引导型协作模式

在专家引导型协作模式中，技术专家小组作为第三方组织引导社区居民的参与，职能包括了解社区居民需求、传达政府部门意见、整合政府与社区意见、帮助居民参与实践等。技术专家小组处于沟通协调的核心位置，通过组织户外徒步、集体商议、社区辩论等形式的沟通活动使各利益群体的意见充分表达，建立了各利益相关群体间的联系，增进了社会包容性。同时，技术专家小组能够借助自身专业的优势，因地制宜地对不同地区的规划实施提供专业指导，帮助社区居民实现构想，保障了实施后的空间多样性。

该模式的代表性案例之一是法国巴黎小 腰 带（法 语：La petite Ceinture）更 新 计划。小腰带环绕巴黎中心城区，其更新方案因多年社会争议无法执行。技能小组（法语：Collectif de Compétences）作为第三方组织，由巴黎市议会（法语：Conseil Municipal de Paris）批准成立，其设立的目的在于收集沿线社区意见，推动项目的实施。技能小组是一个由建筑、园艺、艺术等多学科专家组成的专业团队，与当地居民和市政当局共同进行规划、设计和建设。巴黎市议会负责提出更新与保护废弃铁路的倡议，提供政策支持和资金人力保障。巴黎城市规划工作室（法语：Atelier Parisien d’Urbanisme）由巴黎市议会批准成立，负责整合技能小组，协助各类活动的举行及小腰带的公共规划和发展。沿线社区居民作为废弃铁路更新的主要力量，负责提出各分区的规划构想并实施[18]。其他社会团体（如画家协会）是保障不同更新想法实施的重要辅助力量，为技能小组、社区区民提供建议与物质协助（图2）。

2 法国巴黎小腰带更新计划协作模式The collaboration model of La Petite Ceinture

技能小组作为主要的协调者，建立了巴黎市议会、巴黎城市规划工作室、其他社会团体、社区居民之间的沟通关系。其具体协作方法包括：组织社区居民参观小腰带、建立“捕捉梦想”工作坊、梳理居民的意见和构想、确定项目的目标和场地用途、组织居民辩论会、将想法提交给决策机构、组织集体公议和共同参与建设等[19]（表2）。但该模式也存在一定的局限性，例如，社区意见由技能小组传达给市政当局，即市政当局并未与社区居民直接沟通[19]，有时存在信息曲解、沟通低效等问题。

表2 技能小组逐步实现包容性更新的协作方法Tab. 2 The collaborative methods of Collectif de Compétences to progressively realize inclusive urban regeneration

3.2 机构引导型协作模式

在机构引导型协作模式中，机构作为第三方组织引导社区居民的参与，机构一般是指经当地政府批准成立的项目公司，可作为项目执行机构，其职能包括确定相关规划、组织社区参与活动、促进公共资金投入、推进设计和工程建设等。项目公司处于沟通协调的核心位置，其以季度简报、研究小组等形式进行各方意见沟通，并定期举办适宜不同年龄、身体健康状况居民的社区参与活动，以此协调各主体间利益关系，增进了社会包容性。同时，项目公司能够制定结构化的规划参与框架，采取定期会议、专家研讨等形式，让各协作主体能够对规划制定、实施中的问题展开讨论，发表各自的意见，保障了弱势群体的参与权利，从而创造出满足不同群体需求的活动空间，增进了空间包容性。

该模式的代表性案例之一是美国亚特兰大环线（Atlanta Beltline）更新计划。环线环绕城市经济中心地区，同时面临地区衰败与棕地修复等问题。亚特兰大环线公司（Atlanta Beltline Inc.）作为第三方组织，由亚特兰大市议会（Atlanta City Council）批准成立，以期带动环线经济发展，使沿线居民从发展中获益。亚特兰大环线公司作为项目管理机构，延续社区参与进程、举办各类公众参与活动。亚特兰大市议会负责批准亚特兰大发展局提出的规划，并监督规划的实施进程。亚特兰大发展局负责管理规划与实施进程，提供政策支持和资金保障。沿线社区居民是废弃铁路更新的主要力量，负责提出各分区的规划构想并共同监督规划的实施。社区规划师作为专业力量负责提供专业的咨询与意见，并确保社区意见的合理性（图3）。

3 美国亚特兰大环线更新计划协作模式The collaboration model of Atlanta Beltline

亚特兰大环线公司作为主要的协调者，起到承上启下的作用，建立了亚特兰大市议会、亚特兰大发展局、亚特兰大环线公司、社区规划师与社区居民之间的沟通关系。在社区参与框架（community engagement framework, CEF）下，亚特兰大环线公司逐步实现包容性更新的具体协作方法包括举办社区会议、召开季度简报会、成立研究小组等，使公众了解环线最新发展，并回应市民关切的问题；还通过环线游览、城市农场、健康社区、艺术展览等活动，使公众获得参与感和地方归属感[20]（表3）。但该模式也存在一定的局限性，例如，亚特兰大环线公司依然停留在组织者与管理者的层面，社区居民更多地是作为“被通知者”[3]，机构与社区意见的双向交流尚待进一步完善，社区居民有待进一步发挥其在更新过程中的主动性与创造力。

表3 亚特兰大环线公司逐步实现包容性更新的协作方法Tab. 3 The collaborative methods of Atlanta Beltline Inc. to progressively realize inclusive urban regeneration

3.3 政府引导型协作模式

在政府引导型协作模式中，当地政府派出政府人员建立“合作伙伴”，形成政府机构代表、社区代表和其他公益组织代表等组成的协调组织，其职能包括组织规划设计活动、开展社区参与活动、协调各政府部门合作等。合作伙伴处于沟通协调的核心位置，它通过组织形式多样的参与活动来促进政府与社区群体间的交流，充分拉近彼此关系，以此建立上层政府与基层社区的联系，增进了社会包容性。同时，合作伙伴在互动中充分激发社区居民自主意识,分阶段整合各协作主体的规划理念，达成彼此间的协作共识，规划了服务于社区的多类型公共空间，增进空间包容性。

该模式的代表性案例是新加坡新马铁路（马来语：Keretapi Tanah Melayu）更新计划。新马铁路贯穿国境，其更新广受关注。铁路廊道合作伙伴（Rail Corridor Partnership）作为第三方组织，由新加坡国家发展部国务部长组织并领导，包括国家发展部代表，新加坡自然遗产协会（Nature Society Singapore）、新加坡遗产协会（Singapore Heritage Society）等非政府组织代表，建筑师、教师、作家等各类专业协会代表，沿线居民代表等成员，负责组织各类活动，调动社区参与的积极性，向城市重建局（Urban Redevelopment Authority）传达不同利益群体对规划方案的意见。国家发展部负责批准城市重建局提出的项目规划，监督项目规划与实施进程。城市重建局则负责管理规划活动进程，提供信息支持和资金保障。沿线社区居民是参与更新项目的主要群体，负责提出各分区的规划构想并监督规划设计。其他政府部门如教育部（Ministry of Education）、体育委员会（Singapore Sports Council）等负责与国家发展部对接，协助更新活动的进行（图4）。

4 新加坡新马铁路更新计划协作模式The collaboration model of Keretapi Tanah Melayu

铁路廊道合作伙伴作为主要的协调者，搭建了政府与公众的交流平台。铁路廊道合作伙伴实现包容性更新的具体协作方法包括：举办沿线徒步、设计竞赛、研讨会、挑战赛、长跑、艺术展览等一系列活动促进社区参与，收集社区意见和提议等[21]（表4）。该模式也存在一定的局限性，由于采用先建立整体更新概念，再分段设计、分段实施的方式，虽然能够保证活动的多样性与居民参与的充分度，但沟通耗时较长，进度缓慢。

表4 铁路廊道合作伙伴逐步实现包容性更新的协作方法Tab. 4 The collaborative methods of Rail Corridor Partnership to progressively realize inclusive urban regeneration

4 结论

基于上述3个案例的研究，协作式规划体现了政府对社会群体的关注与赋权，展现了以协作模式增进社会包容性及空间包容性的成效。为缓解中国废弃铁路更新中的矛盾与冲突，可通过建立更有效的协作关系来培育共识和促进包容性更新，引导规划项目的顺利实施。

具体而言，废弃铁路景观更新的协作式规划中，第三方组织起到了平衡多元主体间社会权利和空间利益、增进社会与空间包容性的作用。国际废弃铁路景观更新面临的空间利益分配、士绅化影响、话语权争夺等问题，表明需要尊重居民的意识表达与空间权力诉求。

3种协作模式对废弃铁路景观更新具有各自的适用性：1）专家引导型模式相对更适用于用地类型多样化的市中心地区，居民已利用铁路沿线建立了私人空间，技术专家小组能够在解决多样化的问题上提供专业技术支持；2）机构引导型模式适用于闲置用地较多的近郊地区，项目公司能够利用闲置用地平衡资金，保证更新项目的顺利实施，并为沿线未来发展预留空间；3）政府引导型模式适用于规划较成熟且建设已成体系的片区，有利于政府管控，使政府能够进行跨片区协作。在实践中需根据具体的管理体制、沟通环境等选择相对适合的协作模式和实施路径。

3种模式亦表明，协作虽然能够增进包容，但仍需要高效、恰当的沟通方式为协作过程提供保障。政府需要考虑如何发挥主动性，作为决策层，应从整体层面把控沟通模式与效率，避免协作进程的拖沓。第三方组织应考虑如何搭建起沟通机制，需要促进和确保政府与社区间双向、多形式的有效沟通，尽可能避免信息单向传达与沟通误差。

注释(Note)：

① 城市废弃铁路更新模式是否可行的基本前提包括了土地权属与政府角色等。就土地权属而言，国外用地所有权转换一般通过市级政府以购买或租用等形式从铁路公司获得用地的所有权（fee simple）、地役权（easement）、租赁权（lease）。中国常以政府间协商来获得铁路用地所有、使用权。国内外均需要获得铁路用地的永久或定期使用权来进行景观更新。就政府角色而言，国外政府以系统性政策体系为基础，倾向从地区层面提供政策引导与支持，并不直接参与协作过程。近年来，中国亦开始注重减少政府直接干预，政策引导与行政直管融合趋势显现。

图表来源(Sources of Figures and Tables)：

文中图表均由作者绘制。