多重政治博弈与“一带一路”投资项目的政治风险

贺先青

摘要：当前，中国企业在“一带一路”沿线的投资项目已成为国际合作的亮点之一，但这些投资项目也面临诸多政治风险的挑战。既有研究对“一带一路”政治风险的分类及其生成逻辑分析有所不足。大国博弈、政党政治以及“央地”矛盾等三重政治博弈是影响东道国政府行为选择的重要因素，这三重政治博弈触发了东道国政府的利益和权力运行方式，政府和执政党会以“支持”“背叛”等态度表达对“一带一路”的立场倾向，以期实现国家利益最大化、获取执政合法性、追求或巩固执政地位以及扩大执政权力等目标。本文以马来西亚东海岸铁路计划和森林城市项目为案例，分析了多重政治博弈与“一带一路”投资项目的政治风险生成过程。本文的研究为研判“一带一路”海外投资项目的政治风险提供了参考。

关键词：“一带一路”;政治风险;政治博弈;马来西亚

[中图分类号] F125            [文献标识码]  A                [文章编号] 1003-2479（2021）03-041-11

引    言

自中国2013年提出“一带一路”倡议以来，中国对外投资合作稳步发展，规模不断扩大，中国企业“走出去”已成为“一带一路”国际合作的亮点。据联合国贸发会议发布的《2021年世界投资报告》显示，2020年，中国已成为全球最大投资国，对外直接投资金额达1330 亿美元①。中国商务部数据显示，2020年，中国企业在“一带一路”沿线对58个国家非金融类直接投资达177.9亿美元，在“一带一路”沿线61个国家新签对外承包工程项目合同5611份，新签合同额1414.6亿美元②。随着“一带一路”倡议的深入推进，中国企业的海外投资项目也面临诸多风险挑战。其中，政治风险成为各方关注的焦点之一，大国博弈、选举政治、党派竞争、“央地”矛盾等政治博弈成为影响“一带一路”投资项目的重要因素。

学者们对“一带一路”海外投资项目面临的政治风险进行了较为系统的研究，主要成果包括3个方面：一是政治风险的来源与产生;二是政治风险对中国海外投资项目的影响;三是政治风险的管理与应对。以上研究从总体上勾勒了“一带一路”倡议面临的政治风险图景，为深入研究“一带一路”投资项目的政治风险提供了重要参考和指引。但是既有研究对东道国政府（执政党）所面临的多重政治博弈及对“一带一路”投资项目所造成的政治风险关注有所不足。

东道国政府（执政党）在是否顺畅推进“一带一路”投资项目时往往面临多重政治博弈的决策背景：一是大国博弈。大国竞争塑造东道国的行为选择空间，在利益逻辑驱动下，东道国政府对“一带一路”项目施加要价行为的可能性大大增加。二是政党博弈。选举政治中，各政党为追求执政权力和获得执政合法性，在权力逻辑驱动下，政党间的政治攻讦、舆论炒作等可能最终使得执政党改变对“一带一路”投资项目的看法，进而造成相关投资的损益。三是“央地”博弈。中央政府巩固权力和保持权威与地方政府追求发展以及相关经济福利的自主性之间的矛盾，也可能改变“一带一路”项目投资的进程。以上三重政治博弈都可能影响东道国政府（执政党）对“一带一路”的态度和看法，甚至可能促成政府政策的转变，进而导致“一带一路”项目面临着被毁约、被迫修改协议合同，以及增加舆论和时间成本等政治风险。

本文拟分析多重政治博弈影响东道国（政府和执政党）行为选择过程，解释“一带一路”投资项目政治风险的形成逻辑。文章共分为五个部分：第一部分是引言;第二部分是文献综述，分析既有“一带一路”政治风险研究的进展与不足;第三部分搭建多重政治博弈与“一带一路”投资项目政治风险的分析框架;第四部分以马来西亚为案例，分析马来西亚（政府、执政党）所面临的政治博弈如何导致“一带一路”投资项目政治风险的发生;第五部分为结语，总结文章主要观点并简要提出政策建议。

一、“一带一路”政治风险的发生与管理：文献评述

政治风险是“一带一路”海外投资项目面临的主要挑战之一。学术界对政治风险的研究较为全面，涵盖了从政治风险的内涵及来源、政治风险对中国对外投资的影响，到政治风险的管理和应对等政治风险发生、发展全过程。

一是政治风险的概念、内涵和来源。有学者指出，政治风险的概念源于新兴独立国家去殖民化过程中对跨国资产的征用、没收、国有化过程。进入经济全球化时代以后，政治风险主要来源于政府腐败、国家失败、政治体制缺陷、民粹主义、政府不作为等因素③。也有学者指出，中国在推进“一带一路”建设的过程中，东道国经济基础薄弱、宗教信仰与地缘政治关系错综复杂、大国博弈、民主转型，从而导致东道国政府对中国企业实行汇兑限制、征用或国有化、不履行合同义务等政治风险①。还有學者指出，政治风险是一个多层面的概念，不仅与政府的行动有关，也与政府控制之外的事件有关，包括暴力社会运动和恐怖主义，总体而言，导致外国投资负回报或低于预期回报的政治风险来源于政治、经济和社会领域②。政治风险是由于政治、安全、社会、文化、环境或其他因素的变化而导致的商业产出受损的一种非市场风险③。

二是政治风险对中国对外投资的影响。这类研究根据研究方法的不同又可进一步分为两类：一类以定性方法分析具体的政治风险因素。如：弓联兵等指出东南亚国家普遍存在的政党轮替风险，以及由此衍生的政策不连续、政治暴力、政府合同违约、没收、征用等次生风险，严重影响着“一带一路”倡议在东南亚地区的顺利实施④。邹志强等从东道国国内政治的变动、地区国家间复杂关系与战略竞争，以及大国干预和地缘政治博弈等角度分析了中国海外港口投资项目所遭遇的“政治化”风险⑤。另一类以定量研究方法分析其他变量与“一带一路”政治风险之间的因果关系和变化趋势。李世杰等从嵌入性视角出发，从认知、文化、关系、结构、政治嵌入等5个方面衡量了政治风险对中国对外投资影响的具体路径⑥。王昱睿等从腐败控制、政府效力、政治稳定、监管质量、法制建设、公民参与等6个维度测度东道国政治风险及其对中国大型能源项目投资的影响⑦。也有学者指出，国别政治风险并不影响中国对东盟投资存量增长的大趋势，政治风险并不会使中国对东盟的直接投资造成长期影响，相反，短期内影响双边政治互信的突发性政治事件会使地区政治风险突然增大，从而影响中国的对外投资⑧。

三是政治风险的管理与应对。多数对“一带一路”政治风险进行研究的学者也提出了相应的应对之策。此外，也有学者从理论和专业角度提出了风险管理策略，例如，有研究者注意到政治风险的时间因素，提出外国投资发生前的政治风险管理办法是回避与预防，而投资发生后的风险管理策略是缓解和撤出⑨。也有学者提出了“一带一路”政治风险的法律应对方法⑩。

以上研究对“一带一路”投资项目所面临的政治风险分析较为全面，但是也存在一定的不足。一是对政治风险的概念以及风险来源所做的分类不明，进而导致关于“一带一路”政治风险的理论化研究较为困难。“一带一路”政治风险来源众多，学者们的研究也涉及绝大多数政治风险的表现，然而学者们尚未对复杂多元的风险来源进行概念化和分类，多数研究表现出描述性的特征，对政治风险如何生成的逻辑分析较为缺乏。二是样本与数据收集方法使定量研究结果存在一定的局限。例如，有学者基于大数据和统计方法，指出中国“一带一路”海外投资具有较强的风险偏好，中国“一带一路”投资建设项目更多分布在政治风险高的地区，而不是政治风险低的地区①。但实际上，政治风险的量化是一个困难的问题，因为政治风险有很多表现形式，如社会动荡、内乱、暴乱、政治不稳定、恐怖主义，甚至战争等。此外，一些国家在国际事务中比较活跃，与之相关的新闻报道、分析文本和分析数据的数量就会很多，而一些没有话语权的国家，尽管政治风险很高，但是缺乏相应的分析数据和分析文本，就会在一些定量研究中表现出政治风险并不高的状态，所以一些定量分析得出的风险结论并不可靠②。

针对以上研究的不足，笔者认为，大国博弈、政党政治以及“央地”矛盾等三重政治博弈是影响东道国政府和执政党行为选择的重要因素，这三重政治博弈触发了东道国政府和执政党的利益和权力运行方式，“一带一路”项目作为政治博弈中的重要元素，政府和执政党会以“支持”“背叛”或者态度摇摆等方式来表达其立场倾向，以期实现国家利益最大化、获取执政合法性进而追求或巩固执政地位以及扩大执政权力等目标。东道国政府或执政党的行为选择，使“一带一路”投资项目陷于不确定性之中，进而造成中资项目的投资损益风险。当然，导致“一带一路”投资项目政治风险的因素较多，本文只分析各种形式的政治博弈如何导致“一带一路”投资项目政治风险的发生。

二、多重政治博弈与“一带一路”政治风险的生成逻辑

大国博弈、政党竞争、“央地”矛盾是许多“一带一路”倡议参与国政府和执政党决策时面临的政治环境和约束条件。大国博弈为参与国政府和执政党的行为选择提供了行动空间，参与国利用中国投资项目面临的国际竞争趁机向中国要价，进而导致相关项目的波折。在选举政治和政党竞争的政治环境下，各政党为追逐、巩固执政权力和获得执政合法性，以中资项目为议题，频频攻讦和威胁改变政策，也会造成相关投资项目的经营成本、舆论成本甚至公关成本提高。此外，“一带一路”投资项目必然涉及空间上的布局，这就在某种程度上引发中央政府和地方政府之间关于自主权与中央权威、经济福利分配与民粹主义之间的争论，进而导致政治风险的发生。

（一）大国博弈与“一带一路”项目投资风险

部分国外学者认为，中国“一带一路”倡议具有重要的地缘政治和地缘经济目标，其目的在于挑战美国领导地位、“包围”印度等。有学者指出，“一带一路”倡议是中国的大战略设计，“一带一路”倡议整合了中国的政治和经济目标，形成了一个数十年的大战略，其目的在于不激发邻国和美国过度反应的情况下重回大国的地位③。“一带一路”倡议由中国的地缘目标所驱动，这个目标是打破美国在亚太地区对中国的“包围圈”以及限制印度的崛起④。美国学者福山（Francis Fukuyama）、沈大伟（David Shambaugh）等认为，“一带一路”倡议是中国软实力叙事，暗含中国是一个可以替代美国霸权的新型领导⑤。“一带一路”倡议就是中国的欧亚大战略，中国的经济影响力将不断塑造欧亚的政治经济格局，“一带一路”标志着中国寻求宏伟战略叙事的高潮，是迄今为止采取的最雄心勃勃的外交政策方针①。山蒂·卡拉希尔（Shanthi Kalathil）认为，“一带一路”倡议的目的就是要塑造中国的欧亚世纪②。印度学者哈西·潘特（Harsh V. Pant）等认为21世纪海上丝绸之路强化了印度关于中国“包围圈”的担忧③。

基于“地缘政治”思维的认知，西方国家对“一带一路”倡议进行多方打压和遏制，并提出了许多针锋相对的计划与之抗衡，“一带一路”倡议面临来自其他大国的广泛竞争。2015年，日本启动了“优质基础设施伙伴关系”（Partnership for Quality Infrastructure），与中国“一带一路”展开竞争，争夺基础设施建设的主导权④。2019年11月，在美国倡议下，美国海外私人投资公司（The U.S. Overseas Private Investment Corporation，OPIC）⑤、澳大利亞外交事务与贸易部 （Department of Foreign Affairs and Trade，DFAT）和日本国际协力银行 （Japan Bank for International Cooperation，JBIC）联合公布了蓝点网络（Blue Dot Network）计划⑥，试图与盟友联合争夺“印太”地区基建领域的主导权，组团对冲“一带一路”项目，通过鼓吹新型基建标准和规范，激励私人资本参与，推动地区目标国的参与和支持，达到对抗“一带一路”倡议的目的⑦。2021年6月，美国总统拜登在出席七国集团领导人峰会期间，发起了“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W）的基础设施发展倡议，并表示，“这是一个主要由民主国家领导的价值驱动、高标准和透明的基础设施合作伙伴关系，以帮助缩小发展中国家40万亿美元以上的基础设施需求”⑧，从B3W所秉持的观念与主要内容来看，抗衡“一带一路”倡议的意图十分明显⑨。2021年7月，欧盟通过了“全球联通欧洲”计划（A Globally Connected Europe），强调可持续、全面的、基于规则的互联互通，并同意与“志同道合”的国家和地区加强互联互通合作，巩固与日本和印度的基础设施伙伴关系，建立包括东盟和美国在内的基础设施伙伴关系，并呼应七国集团提出的B3W计划⑩。

西方国家在认知与实践上对“一带一路”倡议的打压，使得“一带一路”参与国对“一带一路”倡议及投资项目的态度发生转变。这种政治风险的逻辑包括3个方面：

第一，谋求对华遏制的西方国家迫使中小国家选边站，导致中国投资项目受损。例如，在中美战略竞争加剧的背景下，2021年4月，澳大利亚政府宣布取消维多利亚州与中国国家发展和改革委员会签署的“一带一路”合作谅解备忘录和框架协议。称维多利亚州同中国的“一带一路”协议“不透明”“与澳国家外交政策不符，违背澳国家利益”，强令维多利亚州“立即退出协议”，并最终通过行政手段撕毁协议①。2021年5月，澳大利亚政府表示，将重新审查澳大利亚北方领土地区曾于2015年与中国公司岚桥集团签订的达尔文港租借协议。

第二，中国“一带一路”倡议与西方基建倡议的竞争塑造了参与“一带一路”中小国家的战略选择空间，中小国家结合自身利益，并利用中国受到的战略竞争压力，对中国“一带一路”项目的推进施行要价行为②。例如，中日在包括印度尼西亚雅万高速铁路、马来西亚东海岸铁路等东南亚的基础设施投资领域开展了激烈的竞争③，在行为上体现为对中国“既迎合又背叛”，以威胁取消中资项目为手段，降低中方期待、增强议题联系趁机提出要价条件，利用中国战略压力进行具体施压，最后提出符合其利益的中资项目重启条件④。大国基建竞争并不一定导致中小国家完全取消中资项目，但是中资项目受到的“取消威胁”、时间成本增加、合同更改等将造成中资项目投资回报率下降等问题。

第三，西方国家通过舆论施压、议题炒作、NGO干预等手段，间接干扰东道国政治议程和民意取向，进而导致“一带一路”倡议受损。部分国家热衷炒作的缅甸密松水坝、莱比塘铜矿以及斯里兰卡债务陷阱等议题都是为遏制中国所炮制的舆论，其目的在于试图改变东道国政府对中资项目的态度，进而阻滞中国投资项目。

总而言之，“一带一路”倡议提出以来，西方主要大国无论在认知上还是实践上，都加强了与“一带一路”的战略竞争，这给中小国家对中国的“一带一路”项目施行要价行为提供了广阔的空间，中国的“一带一路”投资项目面临着大国博弈带来的政治风险。

（二）选举政治与“一带一路”项目投资风险

截至2021年6月，“一带一路”参与方已达140个国家和地区⑤，除越南等少数国家实行一党制外，绝大多数国家实行多党制，即便在一些存在一党独大制⑥的国家，也存在两个及以上的合法政黨参与政治。由于多党竞争的目标是争夺政权，各政党为在选举中获胜，往往代表各种利益集团在争夺政权中分化组合、政策攻讦、利益交换，造成了多党政治的运作困境，表现为：政局动荡，内阁更迭频繁;政客交易实现政治分肥;政府内耗导致执政效率低下等问题⑦。在一些国家政治生态、政党制度本身尚不成熟的社会中，政党轮替对国内政治稳定性的消极影响更加突出，导致各政党间的政策缺乏连贯性，而一些采取非理性手段达到政治目的的竞争行为成本低而收益高，极易导致政权更加复杂和不稳定，使国家面临政权失控、军事政变、政治暴力等威胁⑧。

选举政治、政党竞争与“一带一路”投资项目的风险生成逻辑是：一方面，在野党为追逐政治权力与执政党为巩固执政权力会发生激烈程度不一的政治斗争，“一带一路”项目可能成为政治斗争的靶子和政权更迭的牺牲品。无论国家政治生态健康与否，大多数政党的目的都是为了获得执政权力，在野党会频繁向执政党发起挑战。在政治生态完善、竞争制度完善的国家，在野党可能会就执政党在某些议题领域的政策发起攻讦，质疑这项政策的合法性基础。“一带一路”投资项目开展周期一般较长，流程复杂，牵扯利益方众多，且涉及经济福利和民生就业、环境保护、企业社会责任等诸多政治议题，任何一个环节的不完善，都容易成为在野党攻击的口实。在政治生态不完善、竞争制度不健全的国家，在野党甚至可能会通过暴力夺取权力，一旦暴力夺权成功，转变成为执政党，为凸显其相对于前任政府的合法性，可能会清算乃至推翻前任政府包括对华政策在内的施政方针，对“一带一路”项目进行重新审查，造成项目的严重拖延乃至取消。

另一方面，外资项目容易成为选举政治中竞争性政党调动民族主义情绪的工具。各政党在选举中，为凸显自身政策主张更能代表选民利益，往往会采取激发选民民族主义情绪的方式来凝聚和团结人心。在涉及对外投资等问题上，在野党的话语叙事具有天然优势，他们会攻击执政党参与“一带一路”项目、吸引中国企业投资破坏国家经济主权、挤占当地就业机会、破坏生态环境等，无论执政党做怎样的解释和辩解，在普通选民心中也会引起质疑之声。执政党为使选民情绪不波及自身执政地位，可能会对“一带一路”项目施加压力，通过一定的方式来证明其决策的合理性。在野党通过反对“一带一路”投资项目作为凝聚人心的手段，其一旦获得执政地位，也将对“一带一路”项目采取施压措施，满足竞选承诺而巩固执政合法性。

简言之，以“一带一路”为选举议题，通常涉及政策合法性、政党利益、民族主义情绪等方面的争论。实践中可能会导致执政党对“一带一路”政策的不确定性、不连续性以及政府违约、舆论炒作、将国内政治议程与“一带一路”项目捆绑等政治风险。

（三）“央地”矛盾与“一带一路”项目投资风险

“央地”互动关系是每一个具体投资项目的重要约束条件之一。“一带一路”投资项目在具体地域推进，必然涉及管辖该地域的地方政府，尽管联邦制和单一制国家中地方政府与中央政府的关系模式并不相同，但地方政府和中央政府的事权分配、利益分配、权力分配方式都将影响外国投资项目的推进。尤其在联邦制国家中，州或省级政府的领导人扮演着双重角色，他在中央政府和其管辖的人民中间起到中介作用。既对中央政府又对民众负责的双重效忠以及他们所代表的不同选区，意味着中央政府和州政府有时会有不同的利益①。实际上，发展本身就是“中央规则、州/省级战略选择共同作用的产物。中央政府的内部架构，即政体或政治组织形式塑造了省级层面行为体参与者的游戏规则，他们根据省级层面的优先事项或优先利益或遵守、或忽视、或自主地选择中央政府的政策，然后通过设立相应的制度、机构来实现省级层面设定的目标。”②

中央与地方所涉及的权力分配、利益分配方式对“一带一路”投资项目的落地、运行造成了影响。尽管很多国家的宪法规定了国家的政权组织形式，甚至对中央与地方的权力做了明确地划分，但是在实践中，中央与地方的分权存在一些灰色地带。例如，2021年澳大利亚中央政府取消其两个地方政府与中国签订的“一带一路”合作协议，充分展现了澳大利亚“央地”权力之争。地方政府认为，本级政府有决定本地区经济发展的自主权，“一带一路”投资项目显然属于经济合作项目。但澳大利亚中央政府以“外交权”和“国家利益”的名义取消了这些“一带一路”合作协议，将经济权力政治化为国家权力，实际上是将“一带一路”项目的决定权收归中央政府。当然，澳大利亚中央政府的这一举动与中美博弈的大背景有关，但也充分表明，“央地”权力之争也起到了重要的推动作用。

大国博弈、选举政治、“央地”矛盾是“一带一路”投资项目推进过程中面临的约束条件之一。这三重博弈可能会在一个投资项目问题上同时对东道国政府或执政党的政策选择造成影响。

三、马来西亚“东铁”和森林城市项目的政治风险遭遇

选取马来西亚作为本文的案例主要出于以下考量：一是马来西亚是参与“一带一路”建议的重要节点国家。马来西亚对“一带一路”建设响应早、参与广，也是中国推进“一带一路”投资的重要目的地。中国对马来西亚投资保持高速增长，投资领域更趋多元化，中资在马来西亚的承包工程主要着眼基础设施建设，在建项目主要集中在水电站、桥梁、铁路、房地产等领域①。东海岸铁路计划等基础设施项目是中国“一带一路”倡议的旗舰项目之一。二是马来西亚的政治具有多元性和丰富性，面临着多重政治博弈的现实约束条件。从国际层面来看，中美战略竞争与中日基础设施竞争是马来西亚面临的体系层次背景。马来西亚位于中南半岛南部，东西两岸分别濒临南海和印度洋，是美国推进“印太”战略需要争取的重要国家之一，此外，中日曾经在马来西亚也展开了激烈的“高铁竞争”。从国内政治来看，马来西亚党派林立，尽管存在巫统长期执政的局面，但是马来西亚也是典型的多党制国家，2018年的大选充分证明了马来西亚政党之间分化组合、政策攻讦的强烈程度。此外，马来西亚还是联邦制国家，“央地”关系复杂是其国内政治的突出特色。马来西亚的政治生态有助于理解多重政治博弈的过程及特点，对研判“一带一路”所面临的政治风险具有一定的参考价值。

（一）大国博弈、选举政治与东海岸鐵路计划的波折

东海岸铁路计划面临的“取消—谈判—重启”过程是大国竞争与选举政治综合作用的结果。2016年，纳吉布执政时期，中马两国达成了修建长达688千米的马来西亚东海岸铁路计划协议，2017年8月，该条铁路正式开工建设，被誉为中国“一带一路”倡议的旗舰项目。随后在马来西亚的全国大选中，以马哈蒂尔为首的在野党联盟——希望联盟将中资项目作为一个议题，向以纳吉布为首的执政党联盟发起挑战，马哈蒂尔批评中资项目无法让马来西亚获益，甚至“中国投资已引起出卖国家主权和经济不平等的疑虑”，承诺当选后将严格审查中资项目②。2018年5月9日，马来西亚大选结果出炉，马哈蒂尔所在的希望联盟赢得选举，当选为马来西亚新一任政府总理。2018年8月，马哈蒂尔访问中国后，宣布取消东海岸铁路计划等中资项目。此后，中马两国经过谈判，最终在2019年4月，以签订补充协议、更改线路、缩短长度、减少造价的形式重启了该项目③。

一方面，中日在马来西亚基础设施建设领域的竞争为马哈蒂尔政府在东海岸铁路计划的态度上提供了选择空间。早在20世纪70年代，日本就通过设备捐赠、官方援助，以及官商合作等方式加强了对东南亚地区的基础设施建设投资，一度成为东南亚地区的最大投资国。随着中国的发展，尤其是中共十八大以后，中国全面推动“一带一路”建设，中国在海外投资了大量的基础设施项目，中国与日本在东南亚的铁路建设投资领域展开了激烈的竞争，在泰国曼谷至清迈高铁、印度尼西亚雅万高铁、主要位于马来西亚境内的新马高铁以及马来西亚东海岸铁路计划等项目中都展开了激烈争夺①。日本利用其与东南亚国家的传统经贸联系，利用各种高官会议不断游说东道国官员，承诺以日本新干线技术保证高铁线路的质量，并以专门组成日方投资联合体②等方式加强对东道国的影响。

马哈蒂尔就任马来西亚总理后，把第一个外访的国家放在日本。2018年6月，马哈蒂尔出访日本，此行最主要的目的是向日本提出低息贷款请求，以解决国债和高利息贷款等问题，并解释暂停新隆高铁是因为缺乏资金③。2018年8月，在既定访华行程之前，马哈蒂尔再度访问日本，随行人员包括马来西亚交通部部长陆兆福及外交部官员等，马哈蒂尔此行参观了九州铁路公司④，并试驾了新干线子弹头列车的驾驶模拟器，而日本一直有将新干线子弹头列车系统引入马来西亚的打算⑤。2018年11月，马哈蒂尔就任总理后第3次访问日本，这次访日的主要成果是日本发行2000亿日元的武士债券以帮助马来西亚清欠债务，并计划加强两国在交通领域的合作。与此同时，日本首相安倍晋三还宣布，九州铁路公司计划11月底将派专家到马来西亚考察⑥。马哈蒂尔一边以“腐败”“债务”为由取消中国东海岸铁路计划，一边加强向日本借债，同时扬言与日本铁路公司合作，充分展现了马哈蒂尔利用中日在经贸和基础设施领域的竞争，在两者之间来回要价，造成东铁项目的取消、停止、谈判与重启。

另一方面，马哈蒂尔成功将东海岸铁路等中资项目转化为选举议题，追求执政权力并在大选后巩固其执政合法性。马哈蒂尔所在的希望联盟在竞选期间发布了“百日新政10大承诺”的竞选纲领，主要议题是承诺解决民生问题、反腐和重新审查外国大型投资项目⑦。彼时的马来西亚政坛正在大肆炒作和攻击前总理纳吉布的腐败丑闻，认为纳吉布利用中国投资掩盖其通过一马公司所进行的腐败⑧。在马哈蒂尔就任总理100天后，马来西亚总理府发布媒体声明，将其执政100天以来的政绩主要总结为：批判前政府的腐败及其造成的巨额债务问题，归纳马哈蒂尔政府所做的反腐工作;百日新政10大承诺的进展情况;新政府取消东海岸铁路计划、延迟沙巴州的天然气管道项目⑨。

马哈蒂尔执政100天接受记者采访时表示：“本届政府最大的经验是作为反对派的经验”，因此，为了消除民众对执政党联盟执政能力的质疑，新政府不得不以反腐和对民生问题进行承诺来获取执政威信。马哈蒂尔在采访中还直指国阵政府时期“不仅花了比自己所擁有的更多的钱，他们还借了很多钱来推行项目”，对解决这个问题的方法，马哈蒂尔称马来西亚政府已经取消了东海岸铁路计划和一些油气管道建设项目，同时向日本借款来解决债务问题①。有学者指出，马哈蒂尔的“访日”“反腐”实际上是一个关乎其执政合法性的问题。如果马来西亚想要经济增长，那倚重日本平衡中国将是重要选项;如果马哈蒂尔将其执政合法性的来源视为反腐，并且马来西亚民众将腐败问题与中国联系起来，那对日合作无疑是更好的选项②。

（二）选举政治、“央地”矛盾与森林城市项目

柔佛州森林城市（Forest City）项目是主要由中国房地产开发企业碧桂园投资建设的城市综合体，位于柔佛州伊斯干达经济区（Iskandar Economic Zone）南部，与新加坡隔海相望，距离新加坡中央商务区仅40分钟车程。森林城市项目主要由四个人工岛组成，占地面积约1386亩，预计在未来20—25年内累计投资金额达2500亿元人民币，全部建成后，将可以吸纳70万人居住，是中国最大的海外房地产投资项目。碧桂园森林城市是一个合资项目，主要出资方碧桂园占该项目股权的60%，马来西亚合作伙伴滨海丹加88（Esplanade Danga 88）占40%的股权。其中柔佛苏丹易卜拉欣·伊斯梅尔（Ibrahim Ismail）拥有滨海丹加88公司约64%的份额，柔佛州发展局（Johor state development agency）拥有该公司20%的股份，剩下的股权份额由皇室顾问占有③。关于柔佛州森林城市房地产开发项目和房产政策，引发了两个问题：一是大量外国投资会不会使森林城市项目成为外国“飞地”，丧失主权;二是联邦政府和州政府的权力之争。

前者容易在选举中被操作成民族主义议题，成为赢得选民的有力武器。批评者指出，森林城市项目售价昂贵，与马来西亚居民收入不匹配，其价格远远高于其他房地产项目，这与马来西亚和柔佛州的廉价住房政策背道而驰④。马来西亚大选期间，为抨击纳吉布政府吸引中国投资的政策，马哈蒂尔曾明确表示，中国投资到马来西亚买地，开发豪华城市对马来西亚没有好处，并表示，如果获得选举胜利，将严格审查这一项目。马哈蒂尔利用中国投资制造马来西亚民众的担忧，成功将一个经济合作问题转变成了一个选举问题⑤。2018年8月，马哈蒂尔宣布，将不会给购买柔佛州森林城市项目的外国人发放签证⑥。马来西亚联邦政府常常以损害国家主权为由抨击森林城市项目，马哈蒂尔曾在议会听证会上抨击纳吉布政府，认为纳吉布政府将土地“赠送”给外国人，建造了马来西亚人买不起的房子⑦，并曾在个人社交平台上抨击森林城市项目是一个“外国飞地”。时任财政部部长林冠英也表示，该项目无异于在马来西亚建设一个巨大的中国城市，不仅有损国家主权，还导致了社会契约的问题。

关于马来西亚联邦政府与州政府的权力之争，一直以来，土地、水资源和森林有关的事项属于州政府的职权范围，联邦政府和州政府之间尚未就此问题进行讨论①。但马哈蒂尔与柔佛苏丹的矛盾由来已久，早在马哈蒂尔第一次担任马来西亚总理期间，便与时任柔佛苏丹、现任柔佛苏丹的父亲马哈穆德·依斯干达（Mahmud Iskandar）交恶结怨。1983年，马哈蒂尔试图撤除元首阻截法案的权力，1992年，马哈蒂尔又施压各州皇室统治者签署一份守则，禁止他们从政和经商，这遭到了包括时任柔佛苏丹马哈穆德·依斯干达等三人的反对。1992年，马哈蒂尔利用“哥美兹事件”②有利于他的舆论环境，乘机撤除苏丹的免控权和宽赦自己及家属的权力③。2016年，柔佛王储伊斯迈表示，他们不曾忘记1992年的宪政危机及其家人所经历的“黑暗时代”，并深深记着当时联邦政府是如何对待他们的④。2018年，马来西亚大选期间，马哈蒂尔再度攻击批判柔佛州的碧桂园森林城市项目，大选胜利后，威胁不给外国购房者发放签证。

马来西亚碧桂园森林城市项目所遭遇的政治风险实际上是马来西亚选举政治以及马哈蒂尔代表的联邦政府与州皇室苏丹之间的权力斗争综合作用的结果。马哈蒂尔将森林城市项目的中国投资转化为一个民族主义议题，调动选民支持他在选举中获胜，并试图在森林城市项目问题上压制柔佛皇室政府、限制柔佛皇室政府的特权，巩固中央权力。

结    语

政治风险是“一带一路”投资项目的主要挑战之一，多重政治博弈是导致“一带一路”投资项目政治风险的重要原因。大国博弈、选举政治、“央地矛盾”三重政治博弈触发了东道国政府和执政党的利益和权力运行方式，东道国政府和执政党为利益和权力最大化，不得不将“一带一路”等投资项目纳入国内政治议程之中，成为政治攻讦、舆论炒作、政府违约、政策辩论的重要议题，使其处于不确定性之中。具体而言，大国博弈为东道国政府和执政党的行为选择提供了空间，东道国或选边、或要价，甚至接受其他大国对“一带一路”倡议的污名化叙事，这将导致东道国政府对“一带一路”投资项目的态度发生不确定的转变，进而对“一带一路”投资项目造成风险。选举政治中，政党为夺取执政权力以及巩固执政合法性，将“一带一路”投资项目作为重要炒作议题，将其国内政治议程与“一带一路”投资项目进行捆绑，成为打倒政敌的重要工具。“央地”矛盾涉及中央政府与地方政府的权力之争，导致了“一带一路”投资项目成为这种权力之争的重要议题。为顺利推进“一带一路”投资项目，一是要缓释大国竞争的烈度、积极推动开展第三方市场合作，压缩东道国政府的行为选择空间。二是增强“一带一路”投资项目的合规经营与透明度，承担应有的社会责任，避免“一带一路”及相关投资项目成为选举政治中的焦点。三是投资前应充分了解东道国政治生态，对东道国政党竞争、“央地”关系等进行充分研判，风险发生时应综合利用外交施压、法律维权、舆论呼吁等综合手段维护中国企业的合法权益。

注：本文为国家社科基金青年项目《21 世纪海上丝绸之路与南海问题交互影响机制研究》（项目编号： 17CGJ025）的阶段性研究成果。

（责任编辑： 张  磊）