重心下移视角下城乡均衡发展的实践探索——以一个村改居社区的治理整合与重构为例

刘天雷

（南京理工大学公共事务学院 江苏·南京 210094）

改革开放成果的积累促进了社会经济的飞速发展，进入21世纪，中国的工业化和城市化进程走入了一个新的阶段。伴随城市范围的不断扩张，国家提出了推动城乡均衡发展的社会主义建设方向。在此背景之下，各级政府建立起了一套促进城乡融合发展的机制与政策体系，并逐步对城中村与城市郊区农村进行了城市化改造，“村改居”社区就诞生于这一过程中。与此同时，经济发展与社会快速转型也为中国带来了基层组织结构、运行机制等方面的急剧变化，社会问题日趋复杂，相应风险也有提升。以2019年底暴发的新冠疫情为例，大规模突发性公共卫生事件为中国基层治理带来了巨大的挑战，也对社区治理能力提出了较高的要求。作为基层治理较为独特的组成部分，纵观村改居社区的治理情况，发现其中仍存在着一定问题。

一、城乡均衡发展的困顿

（一）村改居社区居民自治受阻

在村改居社区治理过程中凸显的一个问题是社区居委会“行政化”趋向严重[1]。法理上的社区居委会与村民委员会属于基层群众自治组织，在其日常履行社会管理职责的过程中享有充分的自主权。然而体制惯性与资源依赖决定了基层群众自治组织时常被认定为政府管理触角在基层内的延伸，因其本身所掌握的资源较少，为获得外部资源的注入，群众自治组织不得不负担起大量下压的行政任务，任务的完成情况也成为了上级政府对其绩效考核的重要变量[2]。由于村改居社区类型的特殊性，相关针对性的政策支持仍留有空白，上级政府对于这一类社区的干预程度往往较大。相较于传统农村社区与城市社区，村改居社区内部的自我管理、自我服务发展会受到更大阻碍。

（二）农村人口身份转变困难

在“农民变居民，农村转社区，集体土地转为国有土地，集体经济转为股份经济”[3]的村改居进程中，农民通过“农转非”的过程实现了身份的转变，然而由于生活方式、价值观念、社会关系与身份认同等多方面因素的影响，村改居社区居民往往难以真正实现“市民化”[4]。回归到社区治理中，进入城市社区生活的居民受限于原本习惯的生产生活方式，会对城市社区生活产生较强的不适感，与“后单位”社区类似，文化传统以及行为习惯发生的改变，造成了个人对体制的脱离以及居民的原子化，社区参与弱化，社区共同体情怀和居民的集体认同降低。村改居社区居民并未真正意义上实现心理上的身份转变，市民化的社区认同感低下。

（三）社区治理力量急需整合

在村改居社区中原有村集体力量会对社区化治理产生制约[5]。部分村改居社区组建完成后，原有村集体组织架构依旧存在，形成“村居并行”的状态，社区居民出于习惯在事务处置时依旧选择依赖原有村组织。在居委会与村委会的并行状态下，个体行为习惯与熟人关系赋权村委会，导致社区居委会对于社区治理的影响能力削弱。即使在村集体组织解散的村改居社区中，原有村组织的个人形象力依旧作用于社区治理过程中。村集体力量与社区居委会力量的相互掣肘，社区治理影响力结构较为复杂，在一定程度上限制了村改居社区治理水平与治理能力的提升。

社区动员能力是社区治理能力和治理水平的集中体现，本研究以新冠疫情防控工作为切入点，针对江苏省基层社区展开田野调查，在充分体现典型性的基础上选择了南通市崇川区文峰街道鲍家桥社区作为案例进行分析，发掘案例材料治理重心下移的内涵，探讨了村改居社区治理能力和治理水平提升的合理路径优化，为新时代推动城乡均衡发展提供有价值的实践经验。

二、案例基本情况

南通市崇川区邻里建设的实践最早起源于2013年，最初的目标是解决城市社区治理空间过大的问题，其建设理念是通过邻里建设细化治理空间、承接治理任务的下沉。在社区内以距离和居民数量为标准划分出若干个以楼栋为基础的邻里空间，一方面将社区治理下沉到邻里空间中；另一方面以邻里为基础建设落实居民自治组织，让邻里居民自治组织发展成为社区治理的主角[6]。目前鲍家桥社区共有邻里5个，分别是位于紫东花苑的紫竹邻里、东祥邻里、东瑞邻里以及位于紫东南苑的紫阳邻里和东旭邻里。

（一）鲍家桥社区简介

鲍家桥社区隶属于南通市崇川区文峰街道，地处南通市郊区，因新冠疫情防控工作突出，于2020年获评“江苏省抗疫先进集体”称号。鲍家桥社区由鲍家桥村经过村改居形成，目前仍然保留原有的11个村组，属于村改居社区典型。

鲍家桥社区下辖居民小区4座。其中老旧小区紫东花苑住户1162户；拆迁安置小区紫东南苑住户1600户；新建商品房小区两座，目前仅入住居民40户。另外两座商品房小区建成于2020年12月，本文调研期间仅入住居民40户，由于其入住时间晚于2020年鲍家桥社区疫情防控工作的开展时间，本文不对其进行讨论。

（二）紫东花苑：“两委并行”

紫东花苑小区建于2003年，主要居民构成为鲍家桥村原住民。2003年，鲍家桥村改为鲍家桥社区，原有11个村民小组基本实现了村民上楼问题，设立鲍家桥社区居委会，归文峰街道管辖。因建设规划中鲍家桥村仍有部分区域保留，村委会并未在村改居过程中退出，原村民小组也进行了保留。村改居社区建成初期仍由村委会进行村民日常管理工作，社区居委会则主要提供社区服务工作并对流动人口进行管理。据社区工作人员反映，社区成立初期大部分居民对社区居委会并无概念，且对社区工作接受程度不高。日常工作中居委会与村委会关系并不明晰，社区工作开展存在较大难度。紫东花苑小区内的邻里建设始于2013年，最初设置邻里6个，后来伴随社区容量的扩充以及邻里建设过程中社区治理的进一步成熟，紫东花苑小区内的邻里数量最终确定为3个。历经近二十年的社区发展和近十年的邻里建设，紫东花苑居民自治发展较好，除部分证明开据仍在村委会，已基本实现小区内部以居委会和社区邻里为主要构成的社区治理。

（三）紫东南苑：“村落散装”

紫东南苑小区建成于2017年，用于安置2016年末崇川区南部7个拆迁村落的部分村民，原有村落及村组被打散安置入住紫东南苑小区及其他数个拆迁安置小区。小区居民构成较为复杂，个体原子化程度高，建成初期住户往来几乎为零，邻里关系极为冷清。2017年底，根据安置居民的不同来源以及楼栋相连、资源相通的设置原则，鲍家桥社区在该小区内划分紫阳、东旭两个邻里。经过邻里建设以及社区活动的持续开展，紫东南苑“熟人社会”构建基本成型。居委会对不同来源的居民管理工作承接较为完善，加之开发商下属成熟物业公司提供小区服务，在社区治理过程中居委会、物业、居民力量分工明晰，协同效果较好，整个小区呈现出了活跃的生活氛围。

三、重心下移的社区治理整合重构

党的十九大提出要推进社会治理和服务重心下移。治理重心下移的标志不只是单纯向基层放权、派人、输送资源，其过程中应同步着治理体制和机制、人员和技术的变革，包含着在国家主导下的基层治理系统性重构的内涵[7]，与基层政府转型相互联系[8]。治理重心下移的概念同时包含着治理路径的自治面向以及治理功能的服务面向[9]，能够在促进民主决策、服务绩效提升和社会矛盾及时化解的同时激发社会活力，从而带来治理效能的有效提升[10]。依据社区治理重心下移的逻辑进行案例分析，本研究认为鲍家桥社区“邻里建设”主要呈现出以下几点特征。

（一）治理空间的细化：催生村改居特色治理

依据南通市崇川区以打通联系和服务群众最后500米的建设目标，鲍家桥社区将以社区为单位的抽象治理空间细化到5个以楼栋为基础的社区邻里中，实现了社区治理空间的细化。远离居民日常生活场景的社区治理缺乏居民居住空间的“地方性”知识，难以在社区治理的过程中与社区居民产生“共情”。在以鲍家桥社区为典型的村改居社区中，社区居民与普通城市社区居民存在一定的异质性，相应的社区管理与公共服务需要使用更加具有“乡土特色”的工作方式，而这样的知识正是城市社区化的居委会所不具备的。邻里建设通过进一步对社区治理空间进行细化，将社区治理的场域从概念性的社区回归到实在的居民日常生活场景中。一方面促使社区居民能够更加便捷地贴近社区事务的决策过程，另一方面保障了更加精准化、精细化地捕获居民需求。

（二）治理主体的下沉：整合原有村集体力量

根据南通市崇川区社区邻里建设“一心一会三组九大员体系”的邻里组织架构标准，分别对应“一心”的邻里党支部、“一会”的邻里议事会和“三组九大员”的社区服务人员。

社区邻里中的，每个邻里议事会通过邻里内部居民推选出一名邻里理事长与数个邻里理事，邻里理事同时担任1-2个楼栋的楼长。通过观察发现，邻里党支部委员与邻里理事长、邻里理事的构成与村改居前村民领袖的构成重合。因此，可以发现，通过社区邻里建设，成功实现了社区治理过程中对传统村集体力量的整合。原有村集体力量被纳入城市社区治理的组织框架中，形成了治理主体的下沉和统一。同时，鲍家桥社区居委会有5名工作人员作为邻里干事，参与邻里议事会工作，保障了社区居委会与各邻里之间的有效协作。

依据崇川区社区邻里建设标准，“三组九大员”主要包括共管、志愿和专业三类，共九种不同类型的社区服务人员。在鲍家桥社区邻里建设中，共管服务组主要由各邻里推选骨干成员与邻里干事共同参与，代表了社区服务的村集体力量；专业服务组则由社区居委会负责招募专业工作人员组成，例如定期聘请护工照料入住社区的农村留守老年人、为邻里社团聘请专业指导老师等；志愿服务组则由各邻里内部负责发动，代表了社区居民力量，保证每个邻里内常有一支由社区居民组成的志愿服务小队。九类服务人员则由邻里议事会自行商议设置，依据劳务合同由社区支付薪酬。

（三）治理权限的下放：促动居民自治良性发展

邻里理事长主管社区邻里的工作，邻里的职能包括发挥邻里服务功能、邻里内部信息收集的功能与邻里自治的功能，具体包括承接居委会的社区服务；收集与反馈邻里内部居民诉求；定期召开邻里会议落实社区居民的协商型自治。邻里议事会还会对居委会及其他社会力量的社区服务工作进行评议，提供建议或上报考核，推动了社区管理与服务主客体的统一，以“居民力量”为社区居民提供更加符合其各方面需求的社区公共服务，促使社区公共事务就地解决，公共服务就地提供。

同时，鲍家桥社区各邻里还负责对诸多社区社团进行管理，社团依照负责人所在邻里进行挂靠，社团负责人与邻里理事共同参与对社团的管理工作。鲍家桥社区邻里建设与江苏省社区治理“一委一居一站一办”紧密结合，在处理社区公共事务与提供社区公共服务中起到了较好的效果。

（四）鲍家桥社区疫情防控情况

作为村改居案例的鲍家桥社区在成熟的邻里建设背景下，社区治理主体与治理力量高度整合，社区治理能力和水平显著提升，最直接体现为社区动员能力的增强。由2020年1月至2020年12月调研时，社区参与到疫情防控工作中的志愿者数目累计达到135人，其中不仅包含了原有的邻里志愿服务队、党员突击队，还出现了许多自发性组织的社区志愿者队伍。各志愿者队伍挂靠社区邻里，由邻里负责规范化管理并上报社区与街道，由街道统一为志愿者购买保险。2020年新冠疫情防控工作过程中鲍家桥社区累计隔离369户，无一例确诊病例出现，最终获评“江苏省抗疫先进集体”。

四、城乡均衡发展的村改居优化路径

南通市崇川区邻里建设的理念是通过社区邻里“了解民情、服务民众、组织民治”，在邻里建设的过程中包含着丰富的治理重心下移内涵。通过鲍家桥社区的田野调查，本研究发现邻里建设过程与村改居社区治理重构高度契合，在鲍家桥社区治理实现创新中存在较多可供参考的村改居社区治理经验。

（一）管理赋权

南通市崇川区社区邻里建设是典型的赋权治理模式，由居委会向社区邻里赋权，完成组织架构层面社区治理主体向邻里的下沉。在鲍家桥社区，邻里建设划分了原本较大的社区空间，通过赋权扩充了社区工作人手，首先解决了以往居委会工作负荷大的问题。在此之前，社区骨干队伍的组成依赖于居民个体参与公共事务积极性的变化。而通过邻里建设，社区骨干人员被固定下来，职责边界更为明确，身份由居委会社区管理的帮手转化成为实质性的社区管理者，其对社区治理的参与模式由志愿型参与转为依附性参与。社区邻里虽然仍是居委会向社区内部延伸的社区治理途径，其功能也是承接社区公共事务与公共服务的下沉，在社区治理中延续了居委会的纽带作用。但其本身的身份认定明确，属于活跃在社区治理过程中的居民力量，社区居民自治的特征体现在其产生方式与工作方式中。

居民自治的良性有序有利于村改居社区自治向城市社区自治的转变，从而进一步促动城乡融合。

（二）平台建设

一般认为，社区动员能力与居民的社区认同感呈正相关，社区认同感的建立由居民的社区参与推动。而居民对于社区事务的参与并不能够直接导致社区认同感的增进，在两者之间还存在着一定张力。卡罗尔·佩特曼认为，社区参与有“真参与”和“假参与”之分，如果社区居民发觉他的社区参与是无效的、具有表演性质的，那么往往他就会退出社区参与，并且以后的社区参与积极性也会降低[11]。因此，如何有效鼓动居民积极参与社区事务，提升社区认同感，促进社区动员能力的提升，成为了一个具有研究价值的问题。而有效的社区参与平台建设是这一过程形成的基础[12]。

回到鲍家桥社区邻里建设中我们可以发现，社区参与平台包括邻里党支部、邻里议事会、邻里评议会、社区服务组、社区社团等一系列居民组织，组织结构化的邻里建设为社区认同感建立提供了有效的基础。村改居社区居民便捷地进入城市社区的治理框架中，通过城市社区治理的参与进一步推动了村改居居民的“市民化”。鲍家桥社区邻里建设“五个一”要求“每天一件利民实事、每周一轮邻里走访、每月一次主题活动、每季一次服务评议、每年一项服务项目。”各邻里定期召开邻里会议，对社区事务进行评议、对社区服务质量进行反馈。同时，居民也可以通过邻里评议会议对邻里理事长和邻里理事进行评议和考核。“邻里事，邻里说了算”保障了邻里建设的健康发展，也促进了居民认同感的持续性上升，确保了农村人口进入城市后的“市民化”转变。

（三）关键行动者

通过邻里建设，鲍家桥社区实现了村改居社区治理主客体的统一与整合。来源于居民推举的邻里党支部书记、邻里理事、社团负责人等关键行动者在社区治理中代表了散落在社区居民中的原村民精英力量，通过邻里建设成为新的社区骨干，被纳入到社区治理体系之内。例如作为安置住房的紫东南苑小区，住户来源较为复杂，相互之间较为陌生。刚刚入住时虽然设置邻里，但是邻里理事长与各理事对于小区住户也不了解，邻里工作开展并不顺利，邻里之间的互动也很沉闷。但后来居委会工作人员发现经常有南苑住户前往紫东花苑的活动场地跳广场舞、下象棋，于是居委会主动接触了这些住户，协助他们在南苑邻里内部成立了广场舞队和象棋社。随着时间推移，在个别社区积极分子的带动下，南苑邻里的广场舞队和象棋社吸引参与的住户越来越多，南苑小区邻里往来也逐渐成为活水，住户来源地区隔被打破，构建出了新的社区氛围。

身处社区治理体系中的原村民精英依赖与社区居委会的赋权完成社区治理过程，居委会通过重构社区组织框架实现了社区权力结构的整合，对原村集体力量进行了合理应用，由村集体力量将自身社区影响力传导至社区最基层，这对于社区动员能力的提升作用也是显著的。同时，治理过程中的关键行动者推动了城市治理框架对于原有村庄治理力量的整合，能够确保村改居完成后治理场域中的治理力量有效衔接，促动城市化进程的良性有序推进。

（四）高位推动

邻里理事和邻里理事长负责协调与安排楼栋与邻里间的公共事务，保障邻里内部事务及时解决，依据事务权限由邻里向社区、街道、区级负责部门逐级上报。根据南通市崇川区邻里建设要求，一般事项办结时间应保证在3天之内，办结事项需及时反馈居民。邻里建设的治理重心下沉有助于社区问题的及时发现与处置，加上解决路径的机制性衔接，才能达成社区问题解决的高效性。

此外，高位推动还包含着外部资源注入的含义。南通市崇川区邻里建设起于2013年，由崇川区委区政府牵头、各方共同推动，邻里建设资金由区财政划拨。从2013年起崇川区邻里建设逐步调整并制度化，已经形成地域性的社区治理模式，崇川区新建小区都会进行邻里建设。高位推动与制度化保障了社区建设从一而终，外部资源的注入也避免了社区内部资源不足而导致的社区建设烂尾。通过建立完善的机制与政策体系，保障城乡融合发展的可持续性。

（五）多元协同

埃里克·阿姆纳认为：“任何一个社会成员都不具备足够丰富的知识储备、足够庞大的资源容量以及足够强力的权威来处理复杂多样的社会问题与经济问题”[13]。吸纳尽可能多的社区居民进入到社区决策过程中则更有利于解决综合性更强、牵扯利益纠葛更复杂的社区公共事务。南通市崇川区邻里建设积极引入各方力量参与社区治理，有效消解了资源与专业能力的困境，有效消融了社区治理中的“条块分割”问题。在村改居社区中，居民同质性较一般城市社区更强，鲍家桥社区邻里建设将包含专业社工团体、志愿者组织、驻社区单位人员等更具专业性的治理主体引入治理场域，为村改居社区提供更多更具城市化特色的治理策略，各主体进行充分协同互动，最终实现更加符合社区公共利益的治理决策。

值得注意的是，在这一过程中离不开政府的支持与干预，“许多不发达国家和地区的民主实践已经证实了过分强调民主政治的极端风险”[14]。在利益分化的冲击下，社区自治可能会走向混乱与无序，村改居社区向城市社区的发展路径也有可能产生颠倒，进一步导致城乡融合发展陷入新的困境中。

结 语

鲍家桥社区邻里建设在田野调查中表现出丰富的居民自治和社区服务内涵，其社区治理重心下移与村改居社区治理整合重构的过程是高度融合的。在这一过程中，鲍家桥社区通过治理空间细化、治理主体下沉、治理权限下放的具体操作，整合与重构了村改居社区治理的权力构成，推动了农村人口进入城市社区后的认同感建立，促进了村改居社区的居民自治有序发展，从而实现了村改居社区治理能力和治理水平的有效提升，为新时期村改居社区治理探索出了具备可行性的实践方案。同时，在思考与探索推进新时代城乡均衡发展的过程中，透过鲍家桥社区这一扇小窗，能够看到在中国广阔的基层社会中，还有着许多富有智慧的创新举措值得我们总结与学习。