人民政协参与基层治理的优势与路径

赵 伟

(天津师范大学 政治与行政学院，天津 300387;山西工程科技职业大学 管理学院，山西 太原 030619)

中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记明确指出人民政协是专门协商机构和国家治理体系重要组成部分，是具有中国特色的制度安排，阐明了人民政协参与国家治理的必要性和重要性。由此引发了学术界关于人民政协与国家治理关系的研究。董明从结构功能的分析视角理性地讨论了人民政协与国家治理体系建设之间的互动与互构关系[1]；刘振强立足于国家治理现代化视角对人民政协政治协商的功能定位和发展进行了思考[2]；李建等对人民政协协商民主推进国家治理现代化的发展路径进行了探析[3]。但迄今关于人民政协参与基层治理的研究相对较少。基层处于国家治理的第一线，基层治理难、难治理的问题突出。如何推动协商民主向基层延伸，如何发挥人民政协在基层治理中的优势，提升基层治理水平就显得尤为重要。

一、人民政协参与基层治理的内在逻辑关系

党的十八大报告首次提出协商民主是我国的民主制度，这对于国家治理体系的现代化具有重大意义。作为协商民主的重要制度载体，作为专门协商机构，人民政协参与基层地方治理具有重要的政治价值。人民政协与基层治理之间有着内在的密切联系,二者在价值取向、参与主体等方面存在着高度契合。

(一)人民政协协商和基层治理现代化在价值上是统一的

“衡量一个国家是否实现治理现代化，至少有几个标准：公共权力运行的制度化和规范化；民主化；法治化；效率；协调。”[4]基层治理现代化是国家治理现代化的重要基础。基层治理现代化是指在基层社会中，通过民主协商、多主体参与，形成一整套维护社会秩序、规范公共权力运行的规则和制度，旨在促进公共利益最大化，满足基层群众公共需求，解决基层社会矛盾和问题，最终实现善治。因此，善治是基层治理现代化的核心价值所在。

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是以多元政治参与为基础，通过公平、有序的协商创造有序的公共生活的民主政治。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与，满足公众的利益诉求，是以公共利益为价值取向的。而人民政协作为专门协商机构，是实施中国特色社会主义协商民主的重要平台和渠道，是制度化的协商民主。人民政协协商的出发点是人民群众的利益诉求，协商的程序、技术、平台、机制都是为公共利益而服务的。因此，人民政协协商民主的基本价值取向与基层治理现代化的核心目标是高度统一的。

(二)人民政协协商主体的广泛性和基层治理主体的多元性高度契合

治理是一个多方主体参与、上下互动沟通的管理过程，其权力维度是多元的、平行的。基层治理需要地方党委、政府、社区居民、社会组织、人民群众等多元主体发挥各自优势，履行各自权利义务，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，构建“共建共治共享”的治理格局。加强基层治理，人民群众是关键。广大民众对社会公共事务的意见表达、参与评议、积极监督是基层治理主体多元化的表现。

人民政协是集政治协商、参政议政、民主监督、凝聚共识为一体的政治组织，也是一个充分尊重广大民众知情权、参与权、监督权的平台，是民众参与基层社会治理的重要渠道。同时，人民政协囊括了各政党、各阶层、各民族、各宗教的代表以及海内外同胞代表，具有广泛性和包容性。人民政协参与基层社会治理，实现了治理主体多元化，使得社会各界可以发表自己的意见，表达对社会政治问题的观点，积极献计献策，实现上下互动、平等协商，为推进社会主义民主和国家治理发展提供了很好的制度平台，有利于将制度优势转变为治理效能。因此，人民政协协商主体的广泛性正好符合基层治理主体的多元属性。

(三)人民政协协商内容与基层治理的事务紧密相关

人民对美好生活的向往是我们奋斗的目标。新时代，人民需要的内涵大大扩展，不仅对物质文化生活提出更高要求，而且还从人的全面发展和社会全面进步的角度提出了更多需求，民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要日益增长起来了。人民的需要，已经从物质文化领域扩大到物质文明、精神文明、社会文明、制度文明和生态文明领域。基层治理旨在提供最基本的社会秩序，实现人民群众的利益最大化。因此，基层治理涉及居民日常生活的方方面面，既要为人民群众拥有更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件提供安全保障，更要创造条件使人民群众参与基层事务管理，表达自己的意见建议，真正实现人民当家作主。

人民政协协商内容具有针对性和时效性，既要聚焦改革发展大事、党政中心要事、民生改善实事、社会治理难事，更要围绕关键小事展开。在各地县级人民政协的协商议题中，脱贫攻坚、扫黑除恶、关注“三留人员”、垃圾分类、污水处理、城市交通整治、拆迁安置等与民生有关的问题位居前列。人民政协让协商议题来自基层、来自人民群众，真正奉行“人民有什么需求，就协商什么”的工作理念。因此，人民政协与基层治理涉及的内容、治理的事务是高度吻合的。

(四)人民政协与基层治理的内在精神是统一的

平等是人类的价值追求，平等的实现需要健全的制度做保障，而平等又作为一种内在精神引导和促进制度运行。人民政协运作过程和基层治理都彰显了平等的内在精神。社会主义协商民主是建立在平等的理念基础上的。推进协商民主，必须摆脱等级观念的束缚，让各类政治组织和社会组织及其公民以平等的自信参与到经济社会发展和公共事务决策的民主协商之中。此外，基层治理要求主体地位平等化。传统社会治理模式下，其他主体的行为在政府授权和监管下开展，政府占据主导地位。当前，公民平等、协作意识不断增强，在多元共治的治理模式下，普通公众和社会组织在社会治理中发挥着举足轻重的作用，社会治理各主体的地位更加平等。因此，基层治理中需要发挥多元共治的作用，就必须遵循平等的内在精神。

包容、宽容、妥协是保证专门协商活动顺利进行的重要文化元素。在协商过程中，协商参与者拥有说话的权利，可以自由地表达自己的观点，但也要尊重他人的意见和他人表达的权利。协商就是不同的思想观点在真诚、激烈的讨论中交流、碰撞，进而使参与者深入理解和认识各种不同意见，最终形成共识。人民政协作为专门协商的机构，要遵循宽容、包容的内在精神，兼容和整合各种意见、主张，让每个人的诉求都能得到表达和反映，体现了社会主义协商民主的优越性。而基层治理通过社会资源和决策过程向社会各个主体开放，打破了传统管理和统治的单中心模式，以多中心、多主体的参与重构了基层社会决策和集体行动的法则，体现出显著的“包容性”。中国基层治理创新的基本经验如“枫桥经验”便体现了“包容性治理”的基本理念。因此，包容也是人民政协与基层治理共同遵循的内在精神。

二、人民政协参与基层治理的优势

(一)协商的专门性提升基层治理的科学性

民主协商是一种平等沟通、协商对话的机制，是实现社会治理现代化的重要手段。人民政协是我国专门协商机构，在推进协商民主方面具有独特的优势。

1.人民政协的协商是全职性的。与其他协商民主渠道不同的是，人民政协将协商民主贯穿于履职全过程。发挥协商民主的作用不仅是人民政协的工作方式，更是人民政协的基本职责。人民政协是在广泛的协商之中成立的，从成立之日起，就肩负着协商的使命，政协委员就是专业从事协商民主工作的。人民政协与协商民主相伴而生、相互促进，人民政协为协商民主提供了专门的组织保障，为协商的有效开展提供了必要的场地、人才、经费等各方面的基础保障。因此，作为专门协商机构的人民政协是社会主义协商民主实践中独有的、独特的组织机构。

2.人民政协的协商是常态化的。人民政协作为专门协商机构，就意味着协商是长期性的、经常性的任务，协商密度较高。当前，人民政协已经形成了以全体会议为龙头、以专题议政性常委会议和专题协商会为重点、以双周协商座谈会为常态的协商议政格局,因此，人民政协协商是多层次全方位的协商民主活动。协商不是阶段性的，不是临时的，不是随意的，“不能想起了、有空了、拖不过去了才协商”，协商要有计划性，要做到协商无处不在，无时不有。因此，常态化的协商使得基层治理中的各种问题可以得到及时反馈、跟踪和解决。

3.人民政协的协商是专业化的。人民政协设置了若干专门委员会，这些专门委员会有特定的联系对象、工作任务，具有很强的专业性，有条件也有能力针对国家和地区发展中某一领域的问题开展深入研究，并通过对口协商，为问题的解决提供良策。人民政协有着庞大的智库，把政策水平高、专业能力强、有较强社会责任感的专家学者等精英型人才纳入智库建设中，通过论坛、峰会等多种平台形式，使各类智库在协商议政中发挥重要的智库作用，提高协商的效果。

充分发挥政协委员专业人才优势，为基层精准治理献计献策。政协委员是人民政协的主体，是来自各党派、各团体、各行业的精英人士，他们知识素养高、综合能力强、专业水平高、社会责任感强，在本领域具有一定的权威性和知名度，能够利用自身的专业优势，为基层治理中各种疑难杂症的解决提供智力支持，进而提高基层治理的科学性。

(二)协商主体的广泛性奠定基层治理的合法性

“合法性是国家治理研究的重要问题。一个政治体制要垂于久远，就不能仅仅依靠暴力和强制，是需要人们认同的，只有人们认同现行体制是本国最适合的，才具有政治合法性。”[5]福山认为：“尽管历史上有许多形式的合法性，但是合法性的唯一真正来源是民主。”[6]长期以来，竞争性民主由于参与主体广泛，有其合法性的基础。但是，竞争性民主虽满足了大多数人的利益，却忽略了少数人的利益，剥夺了少数人表达的权利，这也为其合法性埋下隐患。马克思主义认为未来社会的价值主体是“每个人”，即“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[7]。“每个人”既包括多数人，也涵盖了少数人，扩大了参与的主体，凸显治理的合法性。

人民政协作为专门协商机构，是实施协商民主的重要渠道，扩大了协商主体的范围。首先，人民政协作为统一战线组织，能够将各党派团体、社会各界充分调动起来，邀请代表人士参与政协议题。其次，人民政协作为政治协商的重要机构，与政党、人大、政府及其相关部门又紧密联系着，便于监督其工作的开展。最后，人民政协作为一个政治组织，由政协党组、政协常委会、专委会、政协委员等组成，旨在充分收集民情民意，对基层事务提出相关工作意见。总之，人民政协可以动员各种力量参与到基层治理中，让每个人都有表达意见的机会；在倾听他人意见的基础上，平等协商、广泛交流、凝聚共识，真正做到人民的事情要和人民协商。

当前我国改革进入攻坚期和深水区，新的社会问题、复杂的社会现象不断出现，往往呈现出牵一发而动全身的特点，在基层尤为突出。人民政协充分利用其代表性强、联系面广、包容性大的优势，广泛听取来自社会各领域、各阶层、各方面的声音，引领社会各界参与基层事务协商，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，兼顾社会各主体的利益诉求，增强了治理的合法性基础。

(三)协商方式的多样性提升基层治理的有效性

治理有效性，是指国家治理功能在国家治理架构体系中发挥了应有的效用，有效率、有成效。基层社会是人民群众人数最多、利益分化最复杂的地方，最容易形成各种矛盾冲突。“基层治理的实质就是调和多元利益冲突的过程。”[8]“协商治理是实现基层治理有效性的一种制度性安排，是通过优化、整合和调控社会治理主体和市场治理主体的治理功能而实现治理的效率和效果。”[9]人民政协通过民主协商、调研视察、提出提案、反映社情民意等多种方式参与基层治理，为不同群体利益表达提供了渠道，有利于化解分歧、解决冲突、满足群众利益，提升基层治理的有效性。

人民政协作为专门协商机构，广泛搭建协商平台，促进多元主体的利益表达。多元化协商平台满足了社会不同群体的意见表达需要，营造了平等沟通对话的氛围，在充分讨论协商的基础上对基层治理问题形成共识，可以有效疏导社会群体的负面情绪，将可能的社会冲突、社会矛盾等消灭在萌芽中，有效维护着社会稳定和发展。

(四)协商制度的完善性助力基层治理的有序性

习近平总书记讲道：“切实落实推进协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。”[10]人民政协作为专门协商机构，在广泛的实践中已经形成了系统完备、全面规范的规章制度。《中国人民政治协商会议组织法》《中国人民政治协商会议章程》专门对政协协商进行了明确的规定和详细的说明。进入21世纪以来，中共中央先后出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》等重要文件，对人民政协协商民主做出了原则性规定，对政协协商内容、协商形式、协商平台建设等做出了统筹安排。

在具体工作操作层面上，《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会委员视察考察工作条例》《中国人民政治协商会议全国委员会反映社情民意信息工作条例》的出台，为人民政协开展专门协商工作提供了有益参考。由此可见，人民政协作为专门协商机构，已经形成了相对完善的制度规范，为共同参与的多元主体进行民主、平等、充分的协商讨论提供了有序保障，促动多元主体凝心聚力参与社会治理、共同应对社会问题，提高基层社会治理的效果。

三、人民政协参与基层治理的路径

(一)完善政协基层组织建设

习近平总书记讲道:“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[11]因此，要完善政协基层组织建设，促进政协协商民主向基层延伸。

其一，建立乡镇(街道)政协工作联络组。以乡镇为例。基层群众接触最多的必然是乡镇党委政府，住乡镇政协委员就成了基层群众和党委政府之间沟通的最直接桥梁。但住乡镇政协委员居住相对分散，独自履职容易出现力量不足，因此完全有必要为住乡镇政协委员搭建一个交流工作经验和反映社情民意的工作平台。建立乡镇政协工作联络组，能够有效解决住乡镇政协委员力量不足的问题，使其抱成团，形成工作合力。

其二，建立基层政协委员工作流动站。基层政协委员工作流动站应包括政协委员联络室、基层政协委员活动中心、基层政协委员之家等，旨在更好地组织政协委员开展联谊、学习、调研、履职建言等活动，更好地收集并反映基层的社情民意，进一步增强凝聚力，为政协委员发挥主体作用创造良好的环境和氛围。

其三，重视基层政协制度建设，制定并完善政协工作委员会工作职责及相关制度，确保各项工作规范有序。通过完善政协基层组织建设，让政协的专门协商作用延伸到农村和社区，打通政协委员履职尽责、为民服务的“最后一公里”，使人民政协在基层治理中发挥积极作用。

(二)搭建形式多样的协商平台

推动线上平台与线下协商相互融合。人民政协要拓展协商形式，创新履职方式，提升协商效果。一方面，丰富现场协商的形式。通过建立政协委员联络站、开展政协委员接待日活动，加强委员与民众的交流互动；通过入户走访、实地调研，了解社情民意；通过双周座谈会、民主恳谈会、专题协商会等，解决群众的现实问题。另一方面，创新网络协商的形式。通过人民政协的网络交流互动平台，如政协网站、政协微信公众号、政协委员微博、智慧政协App等，及时发布信息，邀请政协委员与网民进行互动；通过远程视频会议形式，委员们定期就人民群众关心的、亟待解决的问题进行讨论交流，提出建设性意见。网络议政、远程协商克服了时间、空间上的沟通障碍，让协商时刻在线，让联系更加密切，让问题更快解决。

线上平台与线下协商不是相互独立的，是需要融合的。在现场协商中要加入线上平台的互动，依托“三微一端”，搜集更广泛的社情民意，让委员与更多网民交流互动。线上平台协商也离不开线下协商，线上交流时民众反馈的信息需要通过现场调研、现场勘察去辨别，民众提出的诉求也需要通过专题协商、对口协商等方式去解决。只有线上平台与线下协商相结合，形成线上线下同心圆，才能让政协委员思想永远在线、智慧时刻连线、联系永不断线，真正增强人民政协的专门协商作用。

(三)发挥政协委员的主体作用

政协委员是政协工作的主体，也是基层治理的参与者和实践者。但在工作实际中，有的委员把“政协委员”当作一种“荣誉”，对履职尽责理解有误，对政协组织的活动不感兴趣，对提案、调研等任务参与较少，甚至连一年一次全体会议都缺席，无法发挥其真正联系社会各界、凝聚共识的作用。人民政协参与基层治理，就必须发挥政协委员的主体作用，加强对政协委员的管理。

其一，强化政协委员的培训机制，提高政协委员政治理论素养。定期举办各种形式的理论学习、专题辅导、讲座、研讨会，提高政协委员对政协机关的定位认知，增强政协委员的归属感、责任感和使命感，促使其具备主动参与协商治理的意识。

其二，建立政协委员的考核机制。借助互联网和大数据技术，建立政协委员履职电子档案，及时记录政协委员日常调研、提案以及参加的其他协商治理活动情况，对其参政议政能力进行综合评估。定期开展委员述职活动，对其履职情况实时动态跟踪。

其三，建立严格的政协委员选拔机制。不断改进政协委员产生的程序、条件以及标准，不断扩大专门委员的比例，适当增加基层一线委员数量，优化委员界别的代表性，吸收新型社会精英加入政协委员行列，从而增强政协组织的覆盖面和包容性。

其四，建立政协委员的退出机制。在坚持政协委员任期制的基础上，启动淘汰机制。对那些长期不履行职责，或无正当理由不参与政协会议的政协委员，应根据法定程序终止其委员资格，真正实现能进能出。

其五，建立政协委员联络群众制度。政协委员要坚持请进来与走出去的原则：一方面，邀请群众走进委员工作站、联络点，开展谈心谈话工作，及时了解民情民意；另一方面，政协委员要深入群众，走进群众家中，开展面对面交流，听取群众意见。只有加强对政协委员的管理，培养一支高素质的懂政协、会协商、善议政的基层政协委员队伍，发挥委员的主体作用，才能使政协在基层治理中充当先锋。

(四)引导公民有序参与基层治理

人民政协作为专门协商机构，不仅仅是政协委员参政议政、民主协商的平台，还应该成为公民表达意见、有序参与的平台，确保公民有机会有能力积极参与基层治理。一是在人民政协微信公众号、智慧政协APP、政协门户网站等开通公众留言板、公民互动窗口，开展基层治理专题讨论，广泛吸收公民对基层事务的看法、意见，广泛征集提高基层治理成效的良策。二是在召开政协全体会议、专题会议期间，涉及民生问题时可建立旁听制度，邀请公民代表参与会议、参与调研，积极发表意见。三是提案的征集、办理过程向社会公开。通过传媒工具广泛收集群众意见建议，将群众反映较为强烈的问题列为重点提案。提案的办理进度要通过网站等信息公开渠道向群众及时通报。四是开展面对面协商活动，构建一个融政府部门、群众代表、媒体记者、专家为一体的大型议事平台，通过群众现场提问、相关部门回应、专家现场点评等方式，扩大协商的开放程度，提高问题处理的质效。

公民有序参与基层治理除了要有机会和平台外，最为重要的一点就是自身的参与意识和参与能力。首先，要强化基层群众的参与意识和协商理念。一方面，开展社会主义核心价值观的宣传工作，增强基层群众的主人翁意识，积极引导其正确认识民主政治和协商民主；另一方面，开展权利意识、责任意识等专题宣讲活动，激发基层群众的参与热情。其次，要提高基层群众参与能力和协商素养。在协商治理过程中，尊重基层群众参与治理的主体地位，鼓励其独立思考、发表意见、提出建议，提高其表达问题的能力、协商沟通交流的能力，培养其协商治理的政治素养。最后，要营造基层社会浓厚协商氛围。用人民群众喜闻乐见和通俗易懂的方式对党和国家的相关精神进行宣传，鼓励人民群众以平等、协商的形式广泛参与基层社会公共事务的治理，在全社会营造一种协商治理文化氛围，从而在公共事务治理中提高基层群众对协商文化的价值认同。