疫情防控背景下医疗卫生服务发展和治理再思讨

高 传 胜

(南京大学 政府管理学院，南京 210023)

突如其来的新冠肺炎(NCP)疫情，再次对我国医疗卫生服务体系进行了突击性大考。尽管自2003年“非典”(SARS)疫情防控结束以来，我国医疗卫生服务体系建设总体上已经取得了长足进步，但十七年之后的再次严峻考验还是发现了一些亟待解决的突出问题，其中既包括公共卫生与医疗服务发展不充分不平衡，难以有效满足人民群众不断提升的美好健康生活需要；也包括公共卫生与医疗服务协同发展与治理不够，对疾病预防控制能力亟待进一步提升；还包括行政管理体制上的条条、块块以及条块之间统筹协调机制不畅，缺乏有效应对突发情况等管理问题。此次疫情形成、发展并蔓延，即与医疗卫生服务发展和治理方面存在的这些突出问题有着很大关系。而武汉出现患者“扎堆”“医院挤兑”等现象，则是部分问题的具体表现。

迈入新时代的中国，不仅社会主要矛盾已经发生了根本性转化，而且面临高质量发展和治理现代化的重要任务。加快推进以需求为导向的医疗卫生服务高质量发展，实现医疗卫生治理现代化，既是解决经此次疫情检验而发现的医疗卫生领域的突出问题、破解新时代主要社会矛盾的客观需要，也是积极践行“以人民为中心的发展思想”、实现高质量发展目标的重要途径，还是实施健康中国战略、推进健康中国行动的基本内容。鉴于此，本文将结合此次疫情形成与防控过程中出现的“医院挤兑”等现象，面向“十四五”进一步探讨推进医疗卫生服务高质量发展与治理现代化的核心要义、战略必要性以及可行的实现路径与必要的支撑保障。

一、疫情中“医都”武汉的医院挤兑及其根源

通过此次新冠肺炎疫情的严峻拷问，除了发现现行公共卫生应急反应体系存在着管理体制不够顺畅、治理机制不够敏锐、信息公开不够及时充分等突出问题之外，还发现本应承担疾病预防、控制、诊断、治疗等重要功能的医疗卫生服务体系，在建设与治理方面均存在一些问题，这不仅直接影响疾病预防控制功能的充分发挥和健康中国战略的有效实施，而且也影响民众不断提升的医疗卫生需求的有效满足。以武汉为例，根据《长江日报》的报道，2009年武汉开始打造“中部医都”，2019年已经堪称“全国医都”，在此基础上，它进一步向外界宣告，要建设“世界大健康产业之都”。然而，这样在国内拥有最豪华的临床医疗、公共卫生和病毒研究所等专业阵容的副省级特大型城市，不仅专业系统和团队在当地疫情早期研判及应对决策中未能充分发挥其应有功能与作用，而且还出现了患者“扎堆”、医院“挤兑”等现象，这值得进行深入反思，以便“十四五”时期能够更加有效地推进医疗卫生服务高质量发展与治理现代化。

(一)武汉打造的“医都”在不断升级。根据2013年6月25日《长江日报》的报道，早在2009年武汉就提出打造“中部医都”，经过三年的努力，武汉的医疗卫生服务能力和水平已经稳居中部地区龙头地位，在15个副省级城市中位居前列。根据《2018年中国大医院门急诊量排行榜》，仅前十名医院就诊量，武汉即入选三家。在民间，甚至将北上广武定义为全国四大医疗中心，因为湖北周边的河南、重庆、湖南、江西、山西、安徽等多个省份的居民，也倾向于跑到武汉看病就医。2019年4月15日《长江日报》报道称：“从‘中部医都’到‘全国医都’，武汉向外界宣告：世界大健康产业之都，我们来了！”该报还报道，根据不完全统计，2018年武汉的同济医院、协和医院、省人民医院、中南医院等四家省部属医院所接诊的外籍人士遍布五大洲，年接诊量近5000人次。可见，武汉的优质医疗卫生资源不仅丰富，而且辐射半径较大，已经从中部地区、国内，扩展到全球。武汉大学中南医院副院长赵剡在接受《长江日报》采访时称，如今武汉无论从医疗技术、设备还是药品，都与发达国家不相上下。

(二)“医都”出现“医院挤兑”现象。即便是武汉这样的“中部医都”“全国医都”，在突如其来的新冠肺炎疫情面前，也面临医疗卫生资源紧缺问题，不仅是医疗物资、医疗设施，还包括医护人员与服务。医疗物资紧张的消息最早见于“湖北之声”发布的《武汉紧急求援》，声称多家医院物资紧张，能够维持的天数有限；紧接着，包括武汉大学人民医院在内的多家三甲医院直接通过官微、微信等发布海报，面向社会公开征集口罩、防护服等医疗物资。一些处在抗击一线的医院也纷纷越过行政主管机构和具有官方背景的慈善组织，直接向社会“喊话”求援。事实上，不仅是医疗物资出现了供应紧张问题，医院相关科室的门诊服务、隔离病房、床位、医护人员等也都难以满足需求，这一方面是因为医疗卫生投入水平目前仍然还较为有限，另一方面则是因为在目前的医疗资源分布格局下，患者有很强的“扎堆”医院特别是大医院的就医习惯。《半月谈》《解放日报》《三联生活周刊》《财新周刊》《南方周末》等多家综合性媒体相继报道了武汉疫情暴发初期出现“一床难求”“医院挤兑”、医护人员高负荷运转等现象。这也是后来全国各地的医疗资源纷纷涌向武汉、医疗团队大量施援武汉、武汉突击新建两家传染病医院并迅速改建多家方舱医院的直接原因。

(三)“医院挤兑”的本质及其成因。跟“银行挤兑”的形成过程类似，“医院挤兑”的本质是突发性疫情事件引致了需求暴增，导致医疗资源与服务出现严重的供不应求。究其原因，主要在于前期应急反应不够敏捷、信息公开不够及时充分、防控措施不够果断得力，结果造成感染严重、病患骤增和恐慌扩散，本地医疗资源与服务供给难以满足突然大幅度增长的需求。以武汉定点医院的安排为例。在2020年1月中旬之前，疫情的严重性并未得到足够重视，因而只有金银潭和肺科医院2家是定点医院。1月20日，设置了61个发热门诊，分别对口到7家定点医院，但这还是不够。于是武汉市卫生健康委员会分三批增加了定点医院，到1月27日，共部署了26家定点医院。然而，由于早期滞留病患未能得到有效控制，疫情进一步蔓延，大量病患难以得到确诊。于是，2月2日又增加了第四批、第五批定点医院。此刻，定点医院达到36家，另有17家用于收治疑似病例。但这似乎仍然未能彻底解决问题，因为恐慌蔓延、病患扎堆、交叉感染、家庭传染等带来持续的诊疗压力，于是定点医院进一步增加。截至2月23日，算上雷神山、火神山医院，定点医院增加至48家，轻症患者大都能进入后期改建的方舱医院。由此可见，整个决策过程就像“挤牙膏”，一点一点地往外挤，被动应对的特征极为明显，主动防控的特征明显不足。

二、医疗卫生服务：高质量发展与治理现代化

对于新冠肺炎这样传染性极强的疾病，如果早期不果断采取得力措施加以有效预防控制，那么，本地再丰富的医疗资源、再发达的医疗卫生体系恐怕都难以满足暴增的需求，这就是武汉出现“医院挤兑”等医疗资源严重供不应求现象的根本原因。美欧等发达国家新冠肺炎疫情不断蔓延再次印证了这一基本判断。这对“十四五”时期我国医疗卫生体系建设与治理无疑具有重要的启示作用。

实质上，无论是新冠肺炎这样的传染病，还是其他种类的诸多疾病，如果不将医疗卫生服务的关口前移而加强预防控制，只是坐等疾病发生之后再进行诊断治疗，那么，不仅会耗用更多的医疗资源，付出更高的成本与代价，而且未必能达到理想的效果，毕竟，人类对疾病的认知和诊疗能力仍然是非常有限的；更何况，以治病为中心而不是以健康为中心，注重“治已病”而不重视“治未病”，也不符合健康中国战略与行动的努力方向。

因此，新冠肺炎疫情中国内外均出现的“医院挤兑”等现象，给我们带来的重要启示就是要切实践行“以人民为中心的发展思想”，加快推进以人民美好健康生活需求为基本导向、以疾病预防控制为重要着力点、防控与治疗有机衔接的医疗卫生服务高质量发展与治理现代化。而且，这也是由医疗卫生的根本目的、人类有限的疾病诊疗能力以及医疗卫生资源合理配置的客观要求等多方面因素共同决定的。

(一)医疗卫生的目的是增进人的健康，而目前疾病诊治能力仍然较为有限

健康经济学(Health Economics)的基本常识告诉我们，人们对医疗卫生的需求实质上是一种引致需求、派生需求，因为人们真正需要的是健康，而医疗卫生则是影响健康的因素之一。按照格罗斯曼(Michael Grossman)1972年的经典研究，健康对个人而言起码有三方面的角色：一是消费品，因为健康本身就很有价值，能给人带来正的效用；二是投入品，因为越健康，能用于工作的时间越多，工作效率也会越高；三是资本品，因为健康能从一个时期持续到下一个时期，并且一直持续下去，健康还能跨时期积累或消耗，促进今天的健康能带来明天更健康。(1)M. Grossman，“On the Concept of Health Capital and the Demand for Health”， Journal of Political Economy 2(1972) ：223-255 .医疗卫生可以通过疾病预防控制与诊断治疗等途径来增进健康，进而更好地实现健康的三方面功用，因而对其是一种派生需求。

结合我国的实际状况，充分发挥医疗卫生服务的人力资本投资功能，还有助于缩短我国人均预期寿命与健康预期寿命之间的差距。根据国家卫健委提供的数据，2018年我国人均预期寿命已经增长至77.0岁，但人均健康预期寿命仅有68.7岁，二者相差8年多，因而，迫切需要发挥好医疗卫生服务体系在疾病预防与控制等方面的健康维护、促进以及人力资本投资等功能。然而，同时又必须指出的是，尽管科技进步日新月异，但人类对疾病的认知、诊断和治疗能力以及进行有针对性的药物研发能力仍然是十分有限的，此次新冠肺炎疫情得以形成并在全国，特别是全球范围内蔓延，而有效的医药与疫苗迟迟未能研制出来就足以说明这一点。

鉴于此，“十四五”时期我国推进医疗卫生高质量发展与治理现代化，必须坚持以人民长久健康需求为中心，并以此确定医疗卫生的投入水平与重点。一方面加快弥补医疗卫生服务体系中存在的短板与弱项，不断增强日常的健康管理，努力提升疾病预防与卫生应急服务及管理能力；另一方面加强应急医疗卫生设施建设和战略性医疗卫生物资储备，防止突如其来的事件对医疗卫生服务体系带来的严重冲击，造成“医院挤兑”等现象。

(二)不重视疾病预防与控制的医疗卫生发展与治理模式，会面临诸多风险

鉴于疾病治疗能力的有限性，立足人民长久健康的医疗卫生高质量发展与治理现代化，则必须将医疗卫生服务的关口往前移，即要高度重视疾病的预防与控制。这不仅是新冠肺炎疫情防控实践给我们的重要启示，也是国内外医疗卫生服务发展与治理的经验总结，更是医疗资源优化配置的客观要求。作为中国重要“医都”的武汉，新冠肺炎疫情暴发，造成严重的“医院挤兑”现象。这不仅直接影响新冠病毒可能感染者的及时诊疗，也进一步影响了其他疾病患者的正常就医，其教训是深刻的。美欧等国持续蔓延的新冠肺炎疫情给当地民众带来的教训更是惨痛的。

将医疗卫生服务的关口前移，加强疾病预防与控制，也是各国优化医疗资源配置、控制医疗费用过快增长的重要举措。不重视疾病预防与控制，坐等患病后再进行治疗，这是一种消极的医疗卫生发展与治理思路，不仅容易造成医疗资源过度消耗，使得医疗费用增长难以控制，而且也未必能取得理想的治疗结果。一方面，目前疾病的诊治能力仍然是非常有限的；另一方面，相较于“治已病”“治大病”，“治未病”“治小病”无论从难度还是从成本上看，都要小很多。这也是国外的健康维护组织(HMO)、各国的公共医疗保险管理机构不断改革创新医疗保险支付方式，并以此迫使医疗卫生服务提供者加强疾病防控的重要原因。我国正在全面实施健康中国战略、积极推进健康中国行动，亦有这方面的现实考虑，更何况，医疗卫生投入与资源配置也要讲求经济(economy)、效率(efficiency)、效果(effectiveness)和公平(equity)等4E方面的综合绩效。

综合而言，推进医疗卫生高质量发展与治理现代化是势之必然。进入新时代的中国，面临着国家治理现代化和高质量发展的双重任务，因而提出了以人民为中心的发展思想和坚持在发展中保障与改善民生等基本方略。医疗卫生，作为国家治理体系中重要的民生政策工具，既需要通过以人民长久健康为导向的高质量发展来保障与改善民生，满足人民群众不断增长并提升的美好健康生活需要，也需要通过推进治理现代化来支撑国家治理现代化并保障医疗卫生服务高质量发展。当前，医疗卫生领域还面临着诸多挑战与问题，客观上也要求医疗卫生服务能够实现高质量发展与治理现代化的良性互动与高效协同。

三、包容性发展与治理：可行的实现路径选择

加快推进医疗卫生服务高质量发展与治理现代化的核心要义在于积极践行以人民为中心的发展思想，坚持在发展中保障与改善民生的基本方略，以人民长久健康需要为根本立足点和基本导向来加强医疗卫生投入与资源优化配置，尤其要高度重视并全面加强疾病预防控制环节，并将疾病预防控制与诊断治疗有机衔接起来。为此，需要寻找一条合理可行的具体实现路径。包容性发展与治理(inclusive development and governance)，既符合经济社会发展与治理理论的前沿动向，又切中了我国医疗卫生服务体系中存在的短板弱项，因而，可以作为我国医疗卫生服务实现高质量发展与治理现代化的可行路径选择。医疗卫生服务的包容性发展与包容性治理，不仅是相互支撑、协同共进的关系，而且都强调包容性，具体包括主体的多元化、内容的多层次、过程的全覆盖以及成果的共享性等多维度的内容。(2)高传胜：《高质量发展阶段医疗服务业发展与治理的路径选择》，《社会科学战线》2019年第5期。

首先，包容性反映在主体的多元化上。无论是医疗卫生服务发展还是治理，要想取得较好的社会绩效，都需要全社会各方面成员的共同参与、群策群力，而且只有充分调动各方面社会成员参与发展与治理的积极性、主动性，医疗卫生服务体系才能充满生机与活力。实质上，我国医疗卫生发展不充分不平衡，不时出现局部性“看病贵”“看病难”现象，甚至在某种程度上可以说，正是由于长期以来医疗卫生服务领域行政控制太严、准入门槛太高，影响了社会资本进入医疗卫生服务领域投资与发展。尽管随着“放管服”改革的不断推进，现在的情况已经有所改变，但由于长时间缺乏充分发展的公平机会与条件，良好的政策环境与社会生态尚未形成，因而社会办医在我国不仅没有形成气候，而且服务水平与规范性亦亟待提高，百姓看病就医倾向于到公立医院尤其是大医院则是现实医疗资源分布格局下的理性选择，事实上，如果坚持以公立机构为主的办医格局，势必需要财政的持续投入。然而，现实情况却是公立医院一直在抱怨财政投入不足。鉴于此，需要在加强行业监管的基础上，放宽行业准入，给社会力量公平宽松的进入条件与机会，并有效激发社会资本广泛参与医疗卫生服务发展与治理的活力。

其次，包容性反映在内容的多层次上。医疗卫生服务发展与治理，不仅与医疗保障、医药器械行业等密切相关，而且医疗卫生服务本身具有多层次、多样化特征，需要全面发展、协同治理。而我国人口规模庞大，地域辽阔，区域、城乡发展差距大，居民收入差距大，这便决定了民众需要的医疗卫生服务必然是多层次、多样化的。综合国内外的广泛实践看，缺乏多元化供给主体、多样化供给渠道与方式，都难以更好地满足民众的多层次、多样化需求。比如，实行国家医疗服务体系(NHS)的英国，尽管也存在着比例很小的私人医疗卫生服务部门，但其医疗卫生服务主要由政府投资运营的公立医疗机构提供，尽管国际社会认为它较好地解决了医疗卫生服务的公平性问题，但其专科服务效率低下、等候时间长，这一直是英国民众心中难以消解的痛。而与此形成鲜明对比的美国模式，尽管医疗卫生服务技术先进、水平很高，而且新药研发快，但其价格高昂，是中低收入者心中的一种痛。因此，可行合理的选择是，通过多元化主体与途径，提供多层次、多样化服务，实现医疗卫生服务的全覆盖。

再次，包容性反映在过程的全覆盖上。根据消费者与生产者的信息不对称程度，Nelson(3)P. Nelson, “Information and Consumer Behavior ”， Journal of Political Economy (1970)：311—329.、Darby和Kami(4)M. Darby & E. Kami, “Free Competition and the Optimal Amount of Fraud ”， Journal of Law and Economics (1973)：67—88.将商品分为搜寻品(search goods)、经验品(experience goods)和信任品(credence goods)。搜寻品的质量，在消费者购买之前便可以通过搜寻等方式而获知；经验品只有在消费了商品之后才能知道其质量；信任品即使在消费之后，也未必知道其质量如何。医疗卫生服务，由于其提供者具有更多的专业知识等信息优势，使其具有更强的信任品甚至信誉品(reputation goods)特征。这都会增强供方的市场势力，此其一。其二，在严重的信息不对称条件下，如果供方缺乏自治能力而造成安全事故频发，则会引发信任危机。因此，医疗卫生服务市场通常是各国政府干预比较多的领域。当然，政府干预的原因还包括保证公平可及性，承担兜底保障责任以及应对正的或负的外部性，等等。政府干预医疗卫生领域的形式，则可以采取直接提供服务(如通过公立机构)、补贴服务提供者、提供社会医疗保险与救助、提供兜底保障性公共医疗卫生服务，或者对供给者进行管制(如行政许可制、价格管制、数量和供给能力控制)，等等。其三，医疗卫生服务提供者，既可以是公立机构，也可以是民办组织。前者如政府机关、事业单位甚至承担一定公共责任的国有企业，后者则包括营利性企业(PMB)、传统非营利组织(NPO)以及新兴的社会企业(social business，social enterprise)。(5)[孟]默罕默德·尤努斯、[美]卡尔·韦伯等：《企业的未来: 构建社会企业的创想》，杨励轩译，北京: 中信出版社，2011年，第3页。在我国，不仅社会办医和创办非营利组织还面临不少障碍，而且兼具营利性企业与传统非营利组织的杂交优势的社会企业尚未得到国家层面的正式承认。鉴于此，无论是医疗卫生服务发展还是治理，都应遵循包容性原则，纵向上贯穿全过程，横向上实现全覆盖。

最后，包容性反映在发展成果的充分共享上。医疗卫生属于重要的民生领域，不仅其中的公共卫生具有典型的公共产品特征，而且其中还有不少医疗服务具有很强的外部性，而作为重要的民生事业，医疗卫生还应具有兜底保障的基本功能。因此，医疗卫生服务发展与治理，必须重视其成果的充分共享，此次新冠肺炎疫情全国乃至全球防控也再次证明，在面对诸如新型冠状病毒这样的人类公敌时，医疗卫生系统必须携手合作、共同应对，这样才能实现互助共赢。从国家内部来看，全国各地的大量医护人员、医疗物资与设备施援湖北，不仅为重点疫区早日结束疫情、尽快恢复正常的生产生活秩序赢得宝贵时间，而且也为全国的疫情防控减轻了不小压力。从国际层面看，中国及时与国际社会共享病毒基因组序列信息，为国际社会及时充分地了解、应对新冠病毒与肺炎提供了有利条件，国际社会的专业人员、先进技术与药品及其他医疗物资的大量施援也为中国早日控制疫情蔓延做出了不可否认的贡献，而后来当新冠肺炎疫情在世界各地蔓延时，中国又用其强大的制造能力和自身的抗疫经验为国际社会抗击疫情提供了非常大的支持与帮助。再者，从学理上而言，医疗卫生服务体系本来是为民而建，并依靠全体人民的共同努力，因而，建设与治理成果理应与社会共享。就现实而言，民有、民治的人民政府，理应以推进民享为己任；而在国际上，尽管建设“大同社会”和人类命运共同体受到各种政治因素的干扰，但在共同应对疾病、促进人类长久健康方面，却是可以先行先试的。

由上可见，推进医疗卫生服务的包容性发展与治理，必须走出过度依赖政府公共部门的老路，充分调动全社会各方面力量的积极性，让他们有公平机会、较强激励地参与到医疗卫生服务高质量发展与治理现代化过程中来，发挥各自的长项与优势，为相应的群体提供他们所需要的医疗卫生服务，进而形成通过多元化供给主体与渠道、多样化运行机制来满足民众多层次多样化医疗卫生服务需求的良性格局。为此，必须进一步深化“放管服”综合改革，切实将中央相关的文件精神与政策要求落实到基层，让营利性市场组织、非营利性社会组织与公益性政府公共组织能够充分发展、互补互动、协同治理。

然而，现实情况却是，民办的营利性医疗卫生机构和非营利性医疗卫生机构发展得都不够充分，因而造成公立医疗卫生机构尤其是大型区域性医疗卫生机构要满足绝大多数民众的多层次、多样化医疗卫生需求，其结果不仅是人满为患、不堪重负，而且是功能错位。国家正在积极推行的分级诊疗制度，目的就是想解决这一问题。但是，在以公立机构为主体的医疗卫生服务体制下，在城乡差异仍然十分明显的现实背景下，如何吸引优秀的医疗卫生服务人员下基层，着实是一大难题。从根本上说，医疗卫生服务必须走包容性发展与治理之路，这也是实现以人民需求为导向的高质量发展与治理现代化的根本出路。只有营利性主体、非营利性主体与公益性公共部门协同发展，市场化机制、社会化机制与行政化机制合作治理，我国医疗卫生服务发展与治理才能真正走出目前“四不像”的怪圈。

四、医保改革与医药行业创新发展：必要支撑

选择包容性发展与治理路径，重在强调医疗卫生服务实现高质量发展与治理现代化，需要各类主体群策群力，需要相关方面协同努力，离不开医疗保障制度深化改革与医药器械行业创新发展的有力支撑。一方面，提供医疗卫生服务的成本费用需要得到合理有效的经济补偿，因而，补偿渠道与方式如何则直接关系到医疗卫生服务能否实现高质量发展与治理现代化，而包括医疗保险、医疗救助在内的医疗保障现已成为医疗卫生服务最重要的支付方；另一方面，提供医疗卫生服务离不开有效的药品与必要的医疗器材设备等的配套支持，尽管医护人员在医疗卫生服务过程中发挥主导性作用，但他们也必须依靠医疗器材与设备等才能进行诊断、必须依靠有效的药品才能进行对症治疗。这也是我国一直强调要实现“三医”联动改革的重要原因。另外，我国的医疗保障制度及其运营、医药和医疗器械行业发展都还存在一些突出的问题。鉴于此，必须直面问题，一方面深化医疗保障制度改革，优化保障基金管理；另一方面积极支持与鼓励医药器械行业创新发展，通过两方面的协同努力，共同支撑医疗卫生服务实现高质量发展与治理现代化。

(一)深化医保制度改革，优化保障基金管理，支撑医疗卫生服务包容性发展与治理

作为社会保障制度的医疗保障，我国主要包括医疗救助、城镇职工与城乡居民基本医疗保险以及依托于城乡居民基本医疗保险的城乡居民大病保险。根据国家医疗保障局公布的《2019年全国医疗保障事业发展统计公报》，2019年我国共有135407万人参加了基本医疗保险，其中包括医疗救助资助参加的8751万人，参保率稳定在95%以上；此外，医疗救助还实施了门诊和住院救助7050万人次。在医疗保障已经覆盖绝大多数人口并承担越来越多医疗费用的客观趋势下，医疗保障制度及其运行状况对医疗卫生服务供给与需求无疑会产生非常重要的影响。因此，需要针对医疗保障制度及其运行中存在的问题，进一步深化改革，优化保障基金管理，进而更好地发挥其对医疗卫生服务发展与治理的支撑与保障功用。

国家一直在积极推进医保支付方式改革，目的是优化医保基金偿付使用，一方面更好地发挥医保基金保障基本医疗卫生服务需求的功能，另一方面减少医患双方可能存在的道德风险而带来的浪费基金行为，抑制医疗费用不断上涨趋势，积极应对医保基金面临的偿付压力。然而，在目前的医疗保障制度模式下，支付方式改革只是技术性手段，难以从根本上解决医疗保障制度存在的内在缺陷与不足，特别是医疗保险待遇与缴费缺乏挂钩容易助长道德风险的问题，这也是2020年初公布的《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》明确提出基本医疗保险制度要实行“待遇与缴费挂钩”的重要原因。医疗保险是用来分散“大病”带来的经济风险的重要渠道与方式，而保险是强调权利义务对等的，“待遇与缴费挂钩”就是这一规则的重要体现。可是，目前我国的医疗保险制度恰恰缺乏这样的制度要求与运行机制。这对医疗保险制度可持续发展与医疗卫生服务高质量发展是非常不利的。

首先，目前城乡基本医疗保险基金主要来源于财政补贴，而不是保险费缴费收入，这直接影响到“待遇与缴费挂钩”。根据财政部公布的历年《全国社会保险基金收入决算表》，城乡居民基本医疗保险收入中财政补贴所占的比例尽管在下降，但到2019年占到67.04%，尽管比2015年的77.94%下降了10多个百分点，但仍然占到主体性地位，这使得待遇与缴费挂钩机制难以实现，也影响基金的高效合理使用。其次，职工基本医疗保险基金尽管主要来源于保险费缴费收入(2018年和2019年均占到基金总收入的95%以上)，但由于采取社会统筹为主的财务模式，缺乏“待遇与缴费挂钩”机制的科学设计，既不利于参保者合理有效使用基金，也无助于调动医疗卫生服务的提供方约束自己行为、提供适宜的医疗卫生服务的积极性。

鉴于此，一种可能的选择就是在继续推进医保支付方式改革创新的同时，深化医疗保险制度改革，甚至可以探索基金可借贷融通的个人账户制社会保险新模式。(6)高传胜：《基金可借贷融通型个人账户制:社会保险新模式——来自中国住房公积金制度的学理启示》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2019年第3期。这样，不仅可以通过多种途径与方式充分发挥社会互助功能，而且有助于更加有效地实现待遇与缴费挂钩，形成更强的权利义务对等机制，并以此约束医患双方的道德风险行为，更好地支撑医疗卫生服务高质量发展与治理现代化。

(二)积极支持与鼓励医药器械行业创新发展，着力提升对医疗卫生服务的支撑水平

医药及医疗器械行业发展主要取决于自主研发、设计与创新能力以及生产工艺与技术水平。客观而言，改革开放以来我国制造业发展水平、科技实力都有了很大程度的提升，但我们仍然有不少制造行业还是处于大而不强的地位，特别是自主研发、设计与创新能力还不够强，生产工艺与技术水平有待进一步提升，目前医药和医疗器械行业总体上即是如此。目前不仅相当多的原创药仍然还依赖于国外，即使是仿制药亦落后于印度等国，先进的医疗器械更是绝大多数要依靠进口，加之医药生产流通秩序与监管体制存在着不少突出问题，因此，一些价格较高的药品已成为部分病患的一大负担，而一些价格不高的常用药又难以吸引药厂生产和医院使用，这正是前些年电影《我不是药神》能够产起巨大社会反响的重要原因之一。

随着国家药品监督管理局、医疗保障局的组建与职能充分发挥，医药生产流通秩序可望得到进一步整顿，医药监管体制改革也将产生积极效果，但高度依赖累积性创新(Cumulative Innovation)的医药和医疗器械行业的自主研发设计能力、生产艺术与技术水平却不是在短期内便那么容易取得突破性进展的。尽管客观上不能完全排除偶然发生的颠覆性创新(Disruptive Innovation)及其可能带来的极少数新产品的成功研制，但这并不足以从根本上改变行业的整体发展水平，更何况，复杂的尖端医疗器械行业的突破还依赖于国家装备工业体系的整体状况。由此可见，医药和医疗器械行业的渐近式发展将仍然是主流，而突破性发展则是可遇而不可求的。再者，美国等部分欧美发达国家正在以国家安全等借口对中国进行新一轮技术封锁与经济冷战，这对行业的技术引进、同业交流合作等都会带来挑战。

鉴于此，一方面需要营造更加有利于医药、医疗器械行业创新发展的政策环境与社会生态，让它们有足够的积极性和财力持续投入原创药和先进医疗器械的研发设计与生产制造，另一方面则应加强创新型人才的培养、引进与高效使用，让原创性研究成果能够持续不断地涌现出来。客观而言，中国人口众多，市场潜力巨大，经济增长速度较高，为国内外的创新型人才发展提供了极为有利的市场条件。因而，现在迫切需要做的就是，按照创新型人才的工作与生活需要，加快建设更加开放包容的政治、经济和社会制度体系，形成更具国际吸引力的发展环境与政策生态。这样，不仅可以留住更多的优秀的创新型人才在国内创业发展，而且有望吸引来越来越多的国际优秀人才加盟医药医疗器械行业的创新发展。如是，医药、医疗器械行业的创新发展将因获得更加丰富坚实的优秀人才支撑而拥有更加可期的美好发展前景，医疗卫生服务高质量发展与治理也将因此获得高水平医药器械行业的强有力支撑。