试析卡特政府裁军政策

赵澄宇

（中央民族大学 历史文化学院，北京100081）

在美苏冷战期间，美国政府的裁军政策逐渐成为美国外交政策中的重要组成部分，这个特点因卡特对“人权”的强调而在其任内更加显著。卡特试图通过具有“缓和”特点的裁军政策遏制苏联的进攻态势，并以保护人权的姿态改善美国政府的形象。卡特政府上台后，其核裁军政策与限制军售政策作为对外政策中的重要支撑渐渐浮出水面，其中限制战略武器会谈（SALT）和第13号总统令与常规武器转让会谈（CAT）分别代表了卡特政府对核裁军与限制军售的构想。本篇文章将以卡特政府的核裁军政策与限制军售政策为主线，分析卡特政府裁军政策出台的背景、过程并对此进行评价。需要说明的是，文中所使用的“裁军”一词的基本概念是“通过单边、双边或多边国际协定对武器装备或武装力量的数量进行裁减”[1]5，与“军备控制”概念并非一谈；所讨论的卡特政府裁军政策主要是卡特政府针对核武器数量与常规武器贸易的削减，并未涉及到防止核扩散、限制生化武器等军备控制内容。

一、卡特政府裁军政策出台背景

（一）二战结束至卡特时期的裁军活动

在第二次世界大战的末尾，美国在广岛、长崎投下两颗原子弹以迫使日本投降，向世界展示了核武器的强大威力。核武器自产生起便注定了其在战后世界无可比拟的政治、军事作用，并逐渐成为解决国际政治与国际安全问题的重要筹码，核力量也成为衡量一个国家实力的重要标志。苏联为增强与美国抗衡的实力，竭力发展核武器，并于1949年成功爆炸了第一颗原子弹，美国也开始加大研发核武器的力度，美苏间的核军备竞赛引起了世界的不安。虽然联合国与其他各国都曾发起过反核的运动，但由于美苏双方在根本利益上的巨大分歧以及核武器的强大威慑作用，想要达成美苏全面核裁军几乎是不可能的。随着双方的核军备竞赛愈演愈烈，核裁军便逐渐成为了冷战时期美苏双方亟待处理的重要问题之一。1962年10月发生的古巴导弹危机曾让世界陷入了核战争的阴影之中，这次危机使美苏双方认识到核战争的危险性，为双方的核裁军对话提供了可能。1969年尼克松上台后美苏开始进行限制战略武器会谈（SALT），双方于1972年签订《第一阶段限制战略武器协议》（以下简称SALTⅠ），确定将战略核武器数量冻结在当前的水平上。美苏终于在核裁军上迈出了实质性的一步，但由于SALTⅠ只是为美苏核军备竞赛设置上限，若要真正进行对核武器的“实质裁减”，双方仍有很多问题需要解决。但在复杂的局势和1972年发生的水门事件的影响下，尼克松与其继任者福特均未能在第二阶段限制战略武器谈判中更进一步。

二战后，随着美苏领导的两大阵营对抗的不断升级和军备竞赛的加剧，常规裁军实践无法继续进行下去。且由于美苏两大阵营激烈的对抗、核战争的不可预测性、战后裁军的重点开始自常规力量转向核力量等因素，美苏均保持着强大的常规力量以备应付随时爆发的冲突。常规力量的裁军活动在这一时期“雷声大，雨点小”，即虽然关于裁军的呼声不断，但几乎没有产生实质性成果，仅确立了一些共识性的原则，建立了美苏双方部分的信任措施。并且由于军备竞赛的发展，这一时期美苏两国对外军售发展迅速，双方合计对外军售数额占据了世界的90%以上，[2]22且这个数额还在不断增加。据统计，在1968-1977年间，美国完成的武器交付价值上升了150%；其中超过四分之三的武器交付给了被美国军控与裁军署列为发展中国家的国家。[2]46对外军售逐渐成为美苏双方激烈争夺的一个新的领域，并成为世界和平的重要威胁之一。

（二）卡特政府面临的形势

20世纪六七十年代，苏联的经济、军事实力迅速上升。经济上，苏联大力发展工业和农业，1975年苏联的国民收入已达到美国的三分之二，并在工业生产上达到了美国的80%以上。[3]291军事上，苏联开始实施以核武器为中心的全面扩军计划，至1971年战略武器总数已经超过美国。苏联自身实力的快速发展，使它不再是仅在军事方面与美国分庭抗礼的大国，而成为了在各方面都真正可以与美国匹敌的超级大国，进一步增强对世界各地的影响，这给美国带来了巨大的挑战。

除苏联咄咄逼人的态势以外，美国还面临着来自西欧、日本的挑战和国际局势的剧烈变化。这一时期，西欧国家和日本的经济增速均超越美国。由于实力的增强，美国的盟友们欲摆脱“美国从属国”的地位，他们呼吁与美国建立自由和平等的伙伴关系。在这一时期，西欧一体化快速发展、法国退出北约、西德奉行更加独立的对外政策、日本成为资本主义世界经济第二强国等事件，均不同程度地削弱了美国在资本主义阵营的地位，挑战着美国在资本主义世界的绝对权威。在东亚，中国在20世纪70年代重返联合国，与众多西方国家建交并逐渐成为美苏两大阵营以外的第三支力量，中美苏“三角关系”初具雏形。

20世纪70年代的美国国内，石油危机的爆发使美国的交通运输和汽车制造业遭到沉重打击，这对美国人民的正常生活产生了极大影响，并进一步加重了经济的“滞胀”问题。与此同时，越南战争和水门事件的不利影响也在持续发酵，美国人民对政府的信任已经降到了冰点，这促使美国人民开始重新审视自己国家的道德标准。而由于水门事件的影响，国会对总统行使行政权加强了监督，这也使得自尼克松辞职后，总统与国会之间冲突不断，矛盾难以调和。

卡特在这样内外交困的背景下上台，他批评尼克松—福特政府的现实主义外交政策，并深感这样的政策并未有效的限制苏联，也没有阻止美国国力的衰落，因此他提出了带有理想主义色彩的“人权外交”政策，企图扭转美国在20世纪70年代的不利局面。依据保护人权的理念，卡特在就职演说中便提出了对裁军的初步构想：“我们誓将努力，争取把世界军备限制在各国内部安全需要的水平上。今年我们要向从地球上排除一切核武器的最终目标前进一步。”[4]21卡特上任后便开始着手实现他对裁军的承诺。

二、卡特政府的裁军政策

（一）第二阶段限制战略武器谈判

卡特在竞选期间便表示：“美国和苏联有义务处理我们所拥有的过多的核武器。我们的最终目标应该是把所有国家的核武器削减到零。”①Foundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States(FRUS),1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 2,p.7.在对战略力量的构想中，卡特希望通过与苏联进行限制战略武器谈判的方式来达到“全部销毁核武器”的最终目标。他将限制战略武器谈判分为了两步：首先，完成前任政府未完成的第二阶段限制战略武器谈判，以此控制美苏战略武器竞赛的速度；其次，在达成第二阶段限制战略武器条约后开展第三阶段限制战略武器谈判，以对战略武器进行“实质削减”。据此，卡特在就任总统的第一周便给勃列日涅夫写信表达他希望尽早与苏联继续进行第二阶段限制战略武器谈判的愿望。1977年2月1日，卡特与苏联驻美大使多勃雷宁举行会谈，多勃雷宁重申苏联将以《海参崴协议》①《海参崴协议》又称《关于限制进攻性武器联合声明》，1974年由美苏签订于符拉迪沃斯托克（海参崴），规定美苏10年内战略武器总额不超过2 400枚，分导式多弹头导弹不超过1 320枚。为基础进行第二阶段战略武器谈判的立场，而由于卡特尚未确立具体的谈判政策，双方仅在一些问题上进行了互相试探。

经过一个多月对谈判策略的内部讨论，1977年3月底，国务卿万斯带着三个方案前往莫斯科进行谈判，第一个方案是先解决巡航导弹和“逆火”式轰炸机②“逆火”式轰炸机指的是苏联一款远程战略轰炸机。美国认为其具有洲际战略打击能力，因而努力限制其发展。的相关问题，再以《海参崴协议》为基础进行谈判；第二个方案是规定洲际弹道导弹总额不超过2 000枚，分导式多弹头导弹不超过1 200枚，重型洲际弹道导弹不超过150枚，巡航导弹的射程不超过1 500公里；第三个方案则是前两种方案的折中。因苏联已经将《海参崴协议》作为其谈判的基础，所以直接拒绝了美国提出的前两个方案，但当万斯想提出第三个方案时，卡特用电报制止了他。此时卡特并不想过早对苏联作出让步，他接受着来自西方世界、国会和美国民众的审视，他认为这是一个“需要坚定立场的时刻”。

在1977年5月份的谈判中，美国提出了三个建议：首先，将1972年签署的SALTⅠ延长至1979年，避免出现限制战略武器的“真空期”；其次，双方签署一个有效期至1985年的第二阶段限制战略武器条约（以下简称SALTⅡ）；最后，达成一份双方同意的关于第三阶段限制战略武器谈判的原则声明（以下简称SALTⅢ）。苏联方面对美国提出的建议总体上表示同意，但双方在一些基本问题上仍有巨大分歧。6月初卡特收到报告称苏联在分导式多弹头导弹技术上有了巨大进步，将对美国本土造成更大的威胁，这导致卡特政府转变了谈判的重点，决定要全力限制苏联分导式多弹头导弹的发展。9月，美国首次提出同意把装有巡航导弹的重型轰炸机列入1 320枚这一总额中，条件是苏联要接受分导式多弹头导弹总额限定在1 200枚，如此一来，美国便可以比苏联多120架装备巡航导弹的重型轰炸机。苏联同意把陆基分导式多弹头导弹的总额限定于820枚，对美国的主动让步进行了妥协，第二阶段限制战略武器谈判达成了实质性的进展。但在这之后，由于国会鹰派的干涉，卡特不得不摆出强硬的姿态，并且这一时期卡特政府忙于为《巴拿马运河条约》的批准掀起一场声势浩大的院外活动，从而导致直到1978年4月前，第二阶段限制战略武器谈判一直没有下一步的进展。

进入1978年，美国政府内部关于对外政策的分歧逐渐加大了，以国务卿万斯为首的对苏缓和派和以国家安全事务助理布热津斯基为首的对苏强硬派形成了对立。具体到关于限制战略武器问题上，万斯主张尽早达成SALTⅡ，以对军备竞赛进行限制；布热津斯基则认为应使用“联系”原则③“联系”原则指美国争取主动权允许苏联与之在一个领域合作，但要以此来牵制与苏联在其他领域的冲突，从而制衡苏联。对苏联进行更加严厉的限制以寻求美国在战略上的优势。由于两人的立场和所代表的利益集团不同，两人之间的矛盾难以调和，卡特则在两人之间摇摆不定。1978年6月7日，卡特在海军学院毕业典礼发表演讲，万斯和布热津斯基各送了一份讲稿供他使用，卡特对这两份讲稿进行了整合，而结果是“这次讲话听起来七拼八凑，不但没有去批驳愈来愈多的认为政府由于内部分歧而四分五裂的看法，相反，一个自相矛盾，犹豫不决的政府形象倒突出了”[5]109。美国政府内部关于谈判政策进行了又一轮的讨论，最终布热津斯基趋于强硬的政策逐渐占据了上风，美国在这之后的谈判更多被“联系”原则所影响。

由于美国政府趋于强硬的姿态、美苏愈加恶化的关系、中美在1978年的迅速靠近等因素的影响，苏联在强大的压力下决定调整谈判策略，对美国采取一定的让步。1978年7-9月，苏联在巡航导弹的射程、新型洲际弹道导弹的测试和部署等问题上对美国进行了妥协，这样一来，谈判剩余的主要分歧点是陆基分导式多弹头导弹和重型洲际弹道导弹的限额问题、“逆火”式飞机性能和数量问题、遥测数据加密问题。在10月份万斯访问莫斯科期间，苏联决定拖延谈判向美国施压，以求得美国方面的一些让步。美国政府对苏联的谈判态度非常不满，决定利用与中国的关系问题向苏联施压，由此中美迅速走近并于12月中旬宣布中美将正式建交。12月21日，万斯与葛罗米柯在日内瓦举行会谈，葛罗米柯向万斯表达了对中美联合不满，但在限制战略武器方面，双方解决了一些主要分歧：美苏双方同意将陆基分导式多弹头导弹限制在820枚以内，每枚导弹只能装载不超过10个弹头；苏联接受重型洲际弹道导弹限额为308枚的建议。但在遥测数据加密问题、“逆火”式飞机的问题上，双方仍然没有达成一致，这些问题只能留到1979年解决。

1979年1-5月，万斯与多勃雷宁进行了多次谈判，美苏双方对除“逆火”式飞机和遥测数据加密以外的问题基本达成了共识，这便为双方在首脑会议上签订最后的条约提供了可能。6月15-18日，美苏首脑会议在日内瓦进行，经过几天的激烈辩论，双方在遥测数据加密问题上达成了“任何一方不得故意通过加密方式拒绝向另一方提供与核查条约有关的遥测资料”的谅解；在“逆火”式飞机问题上苏联则同意单方面发表年产不超过30架且不会使其具有洲际飞行能力的声明。①Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 239,p.948.这样，双方于6月18日最终签订了《第二阶段限制战略武器条约》（SALTⅡ），条约及其补充文件的主要内容有：各方拥有战略武器运载工具最高限额为2 400件，到1982年削减为2 250件；分导式多弹头导弹与运载多弹头导弹的战略轰炸机总共限制为1 320件；分导式多弹头导弹限制为1 200件；陆基多弹头洲际导弹限制为820件；重型洲际弹道导弹限制为308件；双方在以上限额内只允许研发和部署一种新型战略武器；陆基、海基多弹头导弹分别最多携带10个和14个弹头；陆基、海基巡航导弹的射程不超过600公里；苏联声明“逆火”式飞机的年产量将不超过30架且不会赋予其洲际作战能力；美苏关于第三阶段限制战略武器会谈的各项原则与指导方针的联合声明。②Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 241,p.956-964.在签订SALTⅡ后，卡特立即向勃列日涅夫提交了关于第三阶段限制战略武器会谈的书面建议，但勃列日涅夫反应冷淡，他说：“在双方没有处理美国部署在欧洲的核武器系统和英法的核武器这两个问题之前，苏联不可能同意新的削减。”[5]155在这种情况下，卡特政府内部认为应当把精力先放在SALTⅡ的批准上。

卡特回国后便在国会中发表演讲，他称SALTⅡ为“军备控制方面最详尽、最广泛和最全面的条约……使军备竞赛变得更加安全和更能预测了”[4]250。虽然他言辞凿凿，但仍然要在条约批准过程中面临来自鹰派的巨大压力。从条约本身来看，SALTⅡ只是为美苏的战略武器数量规定了一个限额，在发展战略武器质量上则没有任何限制，因此条约遭到了美国国会鹰派的激烈批评，鹰派议员认为这个条约没有限制苏联的优势，也并未对战略武器形成真正的削减，为此国会曾多次召开听证会，政府与国会之间关于条约的辩论也愈发激烈。

正当卡特为批准SALTⅡ作出努力的时候，“古巴战斗旅”③1978年美国中央情报局发现苏联一支部队在古巴进行活动，后被媒体泄露，在美国国内引起轩然大波，后来证实苏联部队1962年便已驻扎在古巴，只是一些军事训练人员，但此事仍对卡特政府的声誉造成巨大影响。事件迅速发酵，使国会鹰派在是否批准条约的问题中占据了主动。卡特为了得到更多的支持，采取了旨在争取鹰派的行动：计划研制并部署MX导弹（移动洲际弹道导弹），以抗衡苏联在重型洲际弹道导弹上的优势；加大军事开支，授权五角大楼提前制定1981-1985年的军事预算，把军事开支的实际年增长率由3%提升到5%，这在政府内部与国会得到了一致支持[6]786-787；加强与北约的关系，1983年起，在西欧地区部署巡航导弹和潘兴Ⅱ式导弹，增强北约对抗苏联的军事实力。这些行动为卡特争取到了部分支持，但国会内部意见仍未统一，关于条约的争论此起彼伏。1979年12月底，苏联入侵阿富汗，卡特政府对此事反映异常强烈，施行对苏联的经济制裁、召回驻苏联大使、宣布美国拒绝参加莫斯科奥运会、开启对华军售等措施，随后从参议院撤回SALTⅡ。随着卡特在1980年的大选中失利，SALTⅡ被无限期搁置，而他计划中的第三阶段限制战略武器会谈也只能留到里根政府任内再做打算。

（二）卡特政府的限制军售政策

除了核裁军，卡特对裁军的构想还包括裁减美国对外军售。卡特在1976年的一次外交政策协会午餐会上表示：“事实是我们不能两全其美。我们能同时成为世界和平的主要倡导者和世界战争武器的主要供应者吗？如果我成为总统，我将与我们的盟友（其中一些也在出售武器）合作，并寻求与苏联合作，加强对和平的重视，减少战争武器的贸易。”④Foundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 6,p.37.卡特对限制常规武器贸易的基本想法是希望加强与苏联的合作，共同减少武器出口的数量，通过美苏的“带头作用”迫使其他的武器出口国家加入到这一行列中，从而减少常规武器在世界上的流动，实现世界局势的稳定。尽管国会不停地通过立法来限制美国的对外军售，但其规模并没有下降。美国对外出售的武器不仅数量上成倍增长，而且武器系统不断升级，杀伤力越来越大。美国军售的快速发展给世界和平带来了威胁，这引起美国国内部分人士的不满和批评。许多批评人士认为，尼克松和福特政府时期没有一个连贯的政策来指导美国庞大的对外军售，导致其失去了控制。于是，卡特决心要制定出本届政府的军售政策。

卡特上台伊始便指示政策研究委员会全面评估美国的军售政策，经过政府内部的详细评估和讨论后，卡特政府于1977年5月19日发布“第13号总统令”，宣布美国军售的新政策——此后，武器出售将被视为一种“特殊的外交政策执行，仅在能够明确证明出售有助于我国国家安全利益的情况下使用”①Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.678.。该政策包括以下几个方面规定：（1）对外出售武器将被制定一个最高限额，将除总统豁免特殊情况外的武器出售额限于1977年的水平；（2）美国不会出售没有部署在美国军队中的新开发的、先进的武器系统；（3）美国禁止为武器出口而开发更加先进的武器系统或对武器系统进行重大的修改；（4）美国禁止与其他国家或地区达成关于重要的武器、设备和主要部件合作生产的协议；（5）美国禁止未经美国政府允许的情况下将美国的武器或设备转让给第三方国家；（6）禁止美国驻外人员帮助美国武器生产商在国外推销他们的商品。此外，该命令还指出，在未来的安全援助计划中，受援国的人权状况将是一个考虑因素，对那些同样接受美国经济援助的发展中国家购买武器的经济影响也将会是一个考虑因素。美国将寻求多边合作，以减少“全球武器贩运”。但值得一提的是，这些限制性的武器出口原则并不适用于与美国签订防务条约的国家，如北约、日本等。而且尽管以色列与美国之间没有正式的防务条约，美国在声明中仍特别提到要“履行我们确保以色列安全的历史责任”②Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.679.。同时，美国总统可以在“对美国友好国家必须依靠先进武器来弥补数量和其他方面的劣势以维持地区平衡的情况下”使用豁免权。[2]52-54虽然在卡特的新军售政策实施的前15个月里，来自92个国家的614项武器购买请求被美国政府拒绝，这些武器订单金额合计超过10亿美元，[2]56但在另一方面，美国的盟国则完全不受这项政策的限制，且卡特在其任职的4年内，共使用过17次总统豁免权，其中数额最大的一次是为解决中东问题而批准的对外军售，包括对以色列出售40架F-15和75架F-16、对沙特阿拉伯出售60架F-15以及对埃及出售50架F-5E。[2]58这笔总价超过50亿美元的军售在美国国内引发了巨大争议。

在确定美国限制武器销售的政策后，卡特意识到没有其他武器出口国家的共同约束，任何单方面的克制政策都不可能取得成功。他指示副总统蒙代尔前往欧洲，提出了在武器销售方面进行合作限制的问题，得到了各种各样的回应，但在西欧各国的回应中，一个一致的主题是有必要让苏联参与进来。因此，卡特政府积极推动开展美苏限制常规武器转让谈判，双方经过协商决定1977年12月开始谈判。在正式谈判开始前，卡特政府内部对谈判的目标和策略进行了讨论，但在国务院和军控与裁军署这两个主要参与谈判的部门之间出现了分歧。国务院认为美苏应通过常规武器转让谈判，更好地了解双方在第三世界的目标，以便减少双方在这些地区的矛盾和冲突，因此国务院主张达成一项限制美苏对特定地区出口特定武器的协议。而军控与裁军署则认为应当与苏联达成在全球范围内限定特定武器出口的协议。最终，经过政府的内部讨论，卡特选择了国务院的政策。

在谈判中，美国主张讨论美苏双方对限制向特定地区出口特定武器的问题，而苏联的关注点则是制定一项控制武器出口的法律原则。在经过1977年12月第一轮谈判的初步探索，1978年5月和7月的第二轮、第三轮谈判的讨价还价后，美苏两国在武器接收国的政治标准、向特定地区出售武器的军事和技术标准、在特定地区实行以上标准等方面达成一致，使谈判看起来有可能取得实质性进展。但在1978年12月的第四轮谈判中，美苏之间产生了巨大分歧，美国提议将拉丁美洲和撒哈拉以南的非洲设为“特定地区”，以此来限制苏联在拉美和非洲的力量。苏联则提出应当把西亚与东亚都包括进来，试图限制美国在中东的力量并破坏中美之间迅速升温的关系。最终，双方在这个问题上各执一词，没有达成协议。1979年，由于美苏关系的恶化与美国逐渐强硬的姿态，常规武器转让谈判在苏联提出恢复但被美国拒绝后不了了之。

苏联入侵阿富汗后，卡特告诉勃列日涅夫“这会成为两国关系上一个带有根本性质和长远影响的转折点”[4]445。随后，卡特政府于1980年1月23日发布国情咨文，正式宣告“卡特主义”的诞生。就像卡特对勃列日涅夫所说的一样，这确实成为卡特政府对外政策的一个重大转折点，此后卡特调整了全球战略，重新强调对实力的重视，增加对外武器出口，并大幅度提升国防开支，转向对苏强硬政策，对外军售也重新成为处理外交关系的常用手段。

三、评价卡特政府裁军政策

卡特政府的裁军政策是构建在“缓和”根基上的大厦，他希望通过与苏联的合作达成在战略武器与军售上的裁减，从而实现他个人的构想和对选民的承诺。然而，这一时期国际国内形势的快速变化使得以“缓和”为基本特征的裁军政策失去了其存在的基础，加上卡特政府内部纷争不断，卡特的裁军政策最终在“卡特主义”出台后快速走向破产。

事实上，卡特政府的裁军政策取得了一定成效。在战略力量方面，虽然SALTⅡ从未被正式批准生效，但美苏双方均表示自己不会违反条约中的内容，这在一定程度上限制了美苏的军备竞赛。据美国国务院的估计，如果没有SALTⅡ的话，“苏联到1985年部署的分导式多弹头弹道导弹可能达到1 800枚之多”[5]202，这将大幅度超过在条约中所规定的1 200枚限额。卡特宣称这个条约“使军备竞赛变得更加安全和更能预测了”，也并非全无道理。在对外军售方面，卡特的“第13号总统令”成为指导美国武器出售的理论依据，卡特不仅对武器出售实行“单方面克制”，而且使对外军售成为对其他国家施加影响的“特殊外交手段”。卡特在拉美地区以人权为理由限制向巴西、阿根廷和乌拉圭提供军事援助，并减少对这些国家出口武器，迫使这些国家改善国内的“政治环境”；卡特还通过武器出口问题向埃及和以色列施压，最终促使埃以达成了《埃以合约》，打开了中东和平的大门；卡特政府在1978年依据“第13号总统令”拒绝了台湾购买先进军事装备的请求，这间接加速了中美建交谈判的进程，最终中美双方迅速接近并在1979年1月1日正式建交。通过限制军售政策，卡特实现了一些具体的政治目标，并在一定程度上改善了美国政府在第三世界中的形象。

虽然卡特的裁军政策取得了一定成效，但最终还是走向了失败。随着苏联大规模入侵阿富汗，卡特通过裁军政策限制苏联的愿望彻底破灭，之后“卡特主义”应运而生，这是卡特政府对外政策的巨大转变，以理想主义为特征的“人权外交”最终让位于以现实主义为特征的实力外交，与卡特“人权外交”交相辉映的裁军政策也被卡特正式放弃。国内反对派认为，卡特过于软弱的政策是导致苏联不断扩张的根本原因，因而对卡特进行猛烈的攻击和质疑，最终导致了卡特在1980年的大选中失利。

导致卡特裁军政策失败的原因众多，但最根本的原因还是国际和国内局势的变化。20世纪70年代末，苏联在全世界加速扩张，与此同时，美国的力量正在世界范围内衰退。在美苏缓和的大背景下，苏联在双方对“非洲之角”的争夺中取得了胜利，加强了对非洲的影响。伊朗巴列维国王的倒台使美国在中东地区遭受重创，苏联入侵阿富汗则宣告了其对中东的野心。在美国国内，“缓和”政策在福特政府时期就饱受批评，在卡特政府阶段，这样的批评有增无减。国会鹰派对美苏关系中美国处于劣势的情况愈发不满，要求对苏实行强硬政策，国会与卡特政府间的摩擦也愈发激烈。在这样的国际国内形势下，卡特的裁军政策显然已经无法适应形势的发展，从这个角度来看，卡特的裁军政策失败是必然的。

与复杂的国内外形势一同打击卡特政府的因素还来源于卡特政府内部，万斯与布热津斯基是卡特政府对外政策的主要制定者，但他们之间存在着巨大的分歧。万斯认为，美国政策的主要目标应当是强化美苏缓和，他认为美国只有与苏联密切合作，缓和彼此之间的紧张关系，才能解决中东问题这样的难题。而布热津斯基并不认为苏联存在“自愿改进其行为”的可能，冷战只有在其中一个超级大国失败后才会终结，所以要努力争取对苏联的战略优势。卡特认为万斯与布热津斯基之间的分歧恰好可以互相平衡，而他有能力决定政府政策的最终方向。显然，卡特并没有做到这一点，两人激烈的斗争使美国的外交政策出现了前后不一致和自相矛盾的现象，表现为政策的摇摆不定，有时小心谨慎，有时又大张旗鼓。这样持续的斗争使卡特政府的威信逐渐下降，对外导致“莫斯科对美国的行动经常左右摇摆，首尾不一感到迷惑不解”[7]855，对内导致卡特政府的政策遭到国内众多势力的联合批评，政策的施行阻力巨大。这样的分歧虽然以万斯的辞职和布热津斯基的胜利而结束，但也标志着卡特政府彻底放弃具有“缓和”特征的裁军政策。

四、结语

卡特政府的裁军政策是对前任政府“缓和”政策的继承与发展，其实质是通过裁军政策削弱苏联的军事力量与影响，同时提升美国的道义形象，维持美苏战略均势，保护美国在全球的利益。由于其根本目标是保护美国的国家利益，导致其裁军政策具有二重性，在裁减战略武器问题上，卡特一方面与苏联进行着的限制战略武器的谈判，另一方面向国内承诺将研究和部署更加先进的战略武器。在裁减军售问题上，卡特一方面宣布对军售进行裁减和限制，另一方面则对关乎美国国家利益或盟友关系的问题上“睁一只眼，闭一只眼”。限制军售政策只是针对与其利益相关不大的国家，对与其利益息息相关的国家则完全没有限制，并且总统可以根据“具体情况”任意使用豁免权。卡特的裁军政策表面上为美国披上了一层“爱好和平”的外衣，但实际上美国从未真正的削减武器，所谓的裁军只是为卡特政府站在裁军的道德制高点上继续维护美国在全球的利益提供便利。虽然卡特上台前就宣告了他在裁军问题上的野心，并通过具有个人色彩的裁军政策达成了某些战略目标，但随着苏联不断地扩张和美国国内政治环境的持续恶化，卡特终究没能完成他的目标。在苏联入侵阿富汗后，卡特的对外政策发生了巨大转变，“卡特主义”的出台以及更多强调“对实力的重视”，实际上宣布了卡特正式放弃了具有“缓和”特征的裁军政策。卡特在任的最后一年，重新提升国防开支，增加对外武器销售的数额，恢复了某些之前禁止研发和部署的武器项目，最终为里根政府更加具有侵略性的军事政策奠定了基础。