濒危野生动植物种贸易监督机制研究

马忠法 许子昀

引言

自第二次世界大战结束以来,国际贸易的方式变得更加多种多样,随着经济全球化进程持续推进,濒危野生动植物种贸易也走上了全球经济交流的大舞台。由于其具有高利润与低风险相结合的特征,濒危野生动植物种贸易(尤其是国际贸易)成了现存的野生动植物种贸易中不可忽视的组成部分,濒危野生动植物种非法国际贸易也日渐猖獗。然而,不可持续的贸易模式导致一些濒危野生动植物种群逐渐减少、濒危甚至灭绝。故而,濒危野生动植物种贸易(尤其是国际贸易)需要得到有效、适当的监督和控制。目前,《濒危野生动植物种国际贸易公约》(以下简称CITES)①因该条约于1973年6月21日在美国首都华盛顿签署,所以又被称为《华盛顿公约》,它于1975年7月1日正式生效(后分别于1979年和1983年进行了修正),至今已有缔约方183个(其中182个主权国家,另外一个为欧洲联盟,See List of Parties to the Convention,https://www.cites.org/eng/disc/parties/index.php)。本文所用的“成员”、“成员方”与“缔约方”为同义词。是实现濒危野生动植物种贸易监督的主要国际法依据,其相关规定及实施构成了该方面的监督机制,在濒危野生动植物种贸易监督机制的发展和完善过程中发挥着积极的作用。

对濒危野生动植物种贸易监督机制进行研究的意义主要有两个方面:第一,国际社会对濒危野生动植物种贸易问题较为关注和重视,完善现有的贸易监督机制,有利于濒危野生动植物种保护、可持续发展及增进人类共同福祉,是构建人类命运共同体的当然内容。第二,中国是濒危野生动植物种贸易的主要原产国和出口国,相关监督机制的发展方向与中国国家利益尤其相关,故对其进行研究有助于中国濒危野生动植物种的保护。

本文以濒危野生动植物种贸易的监督机制为研究对象,主要依据《濒危野生动植物种国际贸易公约》的基本规定对其贸易监督机制的构成和运行进行论述和分析,旨在以基础性、制度性、透明度及履约协助的制度安排为出发点,通过分析濒危野生动植物种贸易监督机制的现状,探寻整个濒危野生动植物种贸易监督机制所存在的理论和实践两个方面的问题与不足,并分别就这两个方面问题的解决提出对策和建议,以促进濒危野生动植物种贸易监督机制的完善和更为有效的运行,最终为实现保护濒危野生动植物种之目的做些力所能及的探索。

一、濒危野生动植物种贸易监督机制的现状

物种减少、濒危和灭绝是人类自工业革命以来面对的一个日趋严重的问题,它对整个地球的食物供给所带来的危害和威胁以及对人类社会发展带来的损失和影响是难以预料和挽回的。造成物种减少、濒危和灭绝的原因有很多,其中最主要的一个因素是日趋严重的涉及野生动植物及其产品的各种贸易活动,特别是国际贸易所引起的对野生动植物资源的破坏。因此,为促使各国之间加强合作,控制国际贸易活动,有效地保护野生动植物资源,CITES的通过和生效是人类的必然选择。这一在控制国际贸易、保护野生动植物方面具有权威和广泛影响的国际公约,旨在通过许可证制度,对国际野生动植物及其产品、制成品的进出口实行全面控制和管理,以促进各国保护和合理开发野生动植物资源。CITES的宗旨在于管制而非完全禁止濒危野生动植物种的国际贸易,它用物种分级与许可证等方式,加强野生动植物种市场的永续利用性。CITES管制国际贸易的物种,将其归类成三项附录:附录一的物种为若再进行国际贸易会导致灭绝的动植物种,明确规定禁止其国际性的交易;附录二的物种则为无灭绝危机,如对其贸易不严加管理,就可能变成有灭绝危险的动植物种,即若族群量继续降低,则其将升级入附录一;附录三是任何缔约方在其管辖范围内,以防止或限制开发利用为目的确定为受管制的,以及需要其他缔约方在贸易控制方面进行合作的动植物种。该公约的核心是进行贸易监督及设置相应的监督机制以保证其宗旨的实现。为此,它规定了以下具体的安排或制度:

(一)基础性安排

1.附录制度

CITES的附录制度是整个贸易监督流程最为重要的数据依托和基础。一旦一个濒危野生动植物种被列入CITES附录,它就会受到公约许可要求的约束。根据不同物种在国际贸易中的受危程度,或国家对某物种的特殊保护需要不同,这些物种被归入三级不同的附录。附录一实际上属于就所列物种所采之贸易禁令,附录中主要包括了一些生存受危性较高的物种,所列的物种基本被排除在国际商业贸易之外。附录二中所列物种允许进行商业贸易,但为了避免其遭到不可持续的利用,必须对其贸易进行严格的监督。附录三则根据不同缔约方的需要,在特定缔约方之地理区域内限制所受保护物种的交易,并由其他缔约方对这些国家的此类物种的贸易措施予以协助、支持和配合。附录一、附录二和附录三所列的物种名单是各成员方贸易监督流程在实际运行中用以识别、区分这些特殊物种的重要的信息和数据根据,各成员方也依这些信息和数据作为基准,采取严格程度有所差异的措施和手段,对这些物种的贸易进行监督,使其免受国际贸易的不可持续开发的危害。

2.许可系统

CITES的“许可系统”是在濒危野生动植物种国际贸易监督体系中严格化审查标准的制度基础,也即许可证和证明书制度。①See CITES Permit System,Available at:https://cites.org/eng/prog/Permit_system,last visited on April 10,2020.所签发的许可证和证明书是发证机关对符合授权交易条件的确认,意味着根据CITES,该交易是合法、可持续且可追溯的。所有涉及从海上引进、出口、再出口或再进口的濒危野生动植物种贸易活动,只要交易标的是公约附录所涵盖的物种,都必须通过许可系统来取得授权。进出口附录一物种、可辨认部分或衍生品,必须事先取得进口方管理机构签发的允许进口或出口证明书,签署许可证和证明书的条件涉及这项或这类贸易是否会有害于物种的生存、标本的合法获取、活体标本装运的准备以及对附录一活体标本进口者是否具有合适的安置和养育设施等内容。不允许以商业为主要目的的附录一标本进口。进出口附录二和附录三物种、可辨认部分和衍生物出入境的,要提前获得进出口方管理机构签发的允许进出口的证明书,从其他成员方进出口已被一国列入附录三的物种,还需要提供原产地证书。进出口许可证和证明书具有一定的时效、格式、标准式样等特殊内容,其上需标注规范的源代码和标记,公约还规定了副本的注明、每批标本的单独许可证、许可证的注销和保存等内容。②参见《濒危野生动植物种国际贸易公约》第六条。当然,其还有一定的格式要求,同时,在特定情况下,CITES许可证和证明书的签发可以采用简化程序,以促进和加快贸易流程的进行,并保证不会对有关物种的保护产生一定程度的影响。③See Management of Nationally Established Export Quotas,Resolutions 7/CP 14,at:https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-14-07-R15_0.pdf,last visted on April 18,2020.

3.出口配额制

出口配额制在濒危野生动植物种国际贸易监督流程的调控方面发挥着不可替代的作用,是一种重要的贸易监督的配套管理工具,其制订的目的在于维持相关物种的可持续贸易,减少危害物种生存的贸易行为的发生。需要制定出口配额的主要对象为来源属于野生的濒危野生动植物种标本。但是,也可以为不同来源的标本建立单独的配额(例如,野生、牧场、圈养及人工繁殖物种标本)。配额可能适用于濒危野生动植物之整体种群,也可能适用于某些濒危野生动植物种的组成部分或衍生物(例如象牙、鱼子酱、树皮、锯木和鳞茎等)。

(二)透明度相关安排

1.内容

就报告制度具体的内容而言,可详细分为年度报告、执行情况报告、非法贸易报告和临时报告:

第一,通过年度报告得到濒危野生动植物种国际贸易监督工作的输出反馈。CITES规定每一缔约方均应提交年度报告,其中包括当年签发的有关许可证和证明书的数量和种类、与之进行贸易的其他国家名称、物种标本数量和类型以及进行贸易的、归属于不同附录的濒危野生动植物种名称。实际上,其反映出各个成员在记录、跟踪本成员区域内濒危野生动植物种国际贸易现状的流程中的工作情况,不仅有助于成员方政策的制定者分析和评估本成员区域内现行的濒危野生动植物种贸易监督法律及政策的问题,还有助于秘书处分析各缔约方执行CITES的情况,发现其中可能存在的违反公约义务或瞒报数据的情形。

第二,通过执行情况报告审查履约的具体情况。实施报告以前称为双年度报告,在国际层面,其为各缔约方提供了机会,以为其执行CITES的重要信息进行全球交流,包括在制定和实施法律和法规、行政程序、经济和社会奖励措施以及野生动植物种贸易政策方面的进展,相互予以借鉴和参考,并且,报告中的信息可以用于支持缔约方大会和各个附属机构的实质性、程序性决策。当然,其也可作为缔约方自我评估的工具。

第三,通过非法贸易报告监督每年濒危野生动植物种国际非法贸易的发生情况。CITES要求缔约方提供年度非法贸易报告,但是报告内容不仅仅是评估濒危野生动植物种国际贸易的情况,还包括对成员方区域内的濒危野生动植物种非法贸易的情况的评估。年度非法贸易报告是强制性的,但不受遵守程序的约束。

第四,通过临时报告就特殊问题进行监督。除了要求每个缔约方提交三份报告(年度报告、年度非法贸易报告和执行报告)之外,缔约方大会、常设委员会和动植物委员会还可以要求特定缔约方就具体问题或特别物种进行报告。

2.审查的标准

CITES报告制度的特殊性在于,其不仅包括对报告的形式进行审查,还包括对报告的实质内容进行审查。

第一,形式审查方面,首先,要求缔约方所提交的报告必须尽可能“协调一致”,且具有“完整性”。“协调一致”也即其所记录的濒危野生动植物种国际贸易信息使用的术语、标准是统一的,不同缔约方之间就同一种濒危野生动植物种的往来贸易信息所提交的信息是可以相互对应的。“完整性”也即缔约方提供的贸易情况、数据和信息是全面和真实的。在格式和内容上,缔约方提交的报告必须按照秘书处制定的《濒危物种国际贸易公约年度报告编写和提交指南》进行编写。其次,缔约方必须在规定的时间提交报告。再次,就一些特殊要求的报告来说,其审查也需要关注特定的内容。例如,进行大宗贸易审查时,审查必须主要关注缔约方进行大宗贸易的、野外获取的附录二物种的贸易情况。而在审查受年度出口配额限制的物种样本的贸易情况报告时,则应重点关注该种标本的配额水平、实际出口量和获准交易量。另外,CITES第14条还规定:“公约的规定不影响各国间已缔结或可能缔结的建立同盟或区域贸易协议的条约、公约或国际协定中所作的规定或承担的义务,上述同盟或区域贸易协议是用来建立或维持该同盟各成员国之间的共同对外关税管制或免除关税管制”。因此,若缔约方为所指区域贸易协定的成员,在对其报告的审查中还应当关注该缔约方与该区域贸易协定其他成员国进行附录一、附录二和附录三所列物种标本贸易的具体情况,除非该缔约方依公约承担的记录和报告义务与其所订立的区域贸易协定之具体规则内容有着难以协调的冲突。

第二,实质审查方面,CITES秘书处可与其他国际机构发挥联动作用,建立统一的信息交流平台和系统,通过多样的手段和方式收集相关缔约方在濒危野生动植物种贸易中真实、具体的贸易数据,依此分析相关缔约方在履行CITES义务方面的实际情况,评估缔约方提交数据的准确性和完整性,并且通过整理、分析和比较不同缔约方间真实的报告数据,进一步判断特定缔约方所提交的报告中的濒危野生动植物种国际贸易数据和与之进行相关交易的其他缔约方所提供数据之间的相称性,依此分析和评价相关缔约方所提供的报告之质量水平。

3.审查后的处理

第一,对于所提供的报告经审查被确定为合规的缔约方来说,其提供的报告数据将被纳入由环境规划署所维护的数据库,为后续各缔约方的濒危动植物种国际贸易比较分析、重大贸易审查、配额制的实施、国家立法的选择等工作提供基础信息和有效参考,并为各缔约方全面遵守和执行CITES提供数据支持。另外,除非提交报告的缔约方另有规定,经审查合规的年度非法贸易报告中的数据可以被汇总入相关的非法贸易情况数据库,以作为可供各缔约方参考的非法贸易情况数据信息使用,供其研究、分析和进一步选择本国的濒危野生动植物种贸易监督的政策和打击非法贸易的措施。

第二,对于未能按时提交报告的缔约方来说,首先,秘书处应将该问题提交常设委员会,以便寻求解决办法;其次,秘书处可核准某一缔约方提出的将提交国家报告的期限合理延长的请求,但该缔约方须在该期限之前向秘书处提交一份载明合理理由的书面请求;再次,秘书处可指示常设委员会在秘书处提交的报告的基础上,确定哪些缔约方连续三年未提交报告,并且没有提供充分的理由,常设委员会可依此建议各缔约方拒绝批准与已确定的、未能在合理期限内提交报告的缔约方进行CITES附录所列所有物种或特定物种的贸易。

第三,对于经审查,被认定存在不遵约情况的缔约方来说,如存在未履行CITES第4条、第13条义务以及未完善国内立法等情况的缔约方,CITES提供了一套遵约援助措施,旨在向面临持续遵约挑战的缔约方提供有针对性的支持。具体来说,秘书处应制订一项遵约援助的方案,并向缔约方发出通知,要求该缔约方提供其目前所获取的任何关于遵约援助的资料,基于对该类资料的分析,秘书处将对该缔约方进行调查,可以对其提供技术援助,或为其建立履约援助的机制,并就此与全球环境基金秘书处和潜在捐助国的发展援助机构协商履约援助方案的可能性和可行性。并且,秘书处还可以对该缔约方制订CITES遵约援助的次级方案,帮助该缔约方逐步形成履约能力。另外,该国可向CITES秘书处寻求咨询和指导。但是,对于不符合履约援助条件的缔约方或经履约援助仍然持续存在遵约问题的缔约方来说,常设委员会可能同样会提出建议,要求其他的CITES缔约方采取中止与该方继续进行CITES附录项下所有或特定物种的国际贸易的反向制裁措施。

(三)反向制裁

从CITES来看,能够大大提高濒危野生动植物种贸易监督机制的效力、为濒危野生动植物种贸易监督机制提供有效的执法手段的安排是其反向制裁措施,即通过建议各缔约方中止与特定成员进行CITES所列所有物种或特定物种的贸易,来促使相关成员恢复遵约的状态。CITES的反向制裁措施被称为“最有效的集体制裁措施的例证”,在濒危野生动植物种贸易监督机制中发挥着独特的作用。

CITES并没有明确提出“反向制裁措施”的名称和内容,仅在公约第13条,提及了“国际措施”,具体规定如下:“秘书处根据其所获得的情报,认为附录一、附录二所列任一物种标本的贸易而正受到不利的影响,或本公约的规定没有被有效地执行时,秘书处应将这种情况通知有关的成员方,或有关的成员方所授权的管理机构。成员方在接到所指的通知后,应在其法律允许范围内,尽快将有关事实通知秘书处,并提出适当补救措施。成员方认为需要调查时,可特别授权一人或若干人进行调查。成员方提供的情况或根据调查所得到的情况,将由下届缔约方大会进行审议,大会可提出它认为合适的任何建议”。根据该条款之规定,倘若缔约方存在对濒危野生动植物种贸易监督不力的情况,缔约方大会具有对其提出建议的权利,依此促使该缔约方采取适当措施补救和改善其所存在的濒危野生动植物种贸易监督不力的问题。

而CITES第14条第一款则进一步明确规定:“公约规定不影响成员方有权采取包括关于附录一、附录二、附录三所列物种标本的贸易、取得、占有和转运、在国内采取更加严格的措施或完全予以禁止……的措施”。该条款通过默示的方式,允许缔约方在不违背一般国际法规则的前提下,对其他的成员使用“中止贸易”的单方面的贸易制裁措施。因此,这种反向制裁措施实际上是各缔约方根据CITES第14条第一款所采取和实施的单独或集体的对外禁贸行动。

因此,CITES第13、14条的规定,为缔约方大会建议其他缔约方暂时中止与特定的、对濒危野生动植物种贸易监督不力的缔约方进行相关物种贸易的权利以及各缔约方依此建议对该缔约方采取单向的贸易制裁措施的权利提供了最为主要的法律依据。因此,从条约的规定来看,可以发现反向制裁措施实际上是一种分散的、协调性的行动,而非一项具有强制性的国际决策。也即,与1969年《维也纳条约法公约》第60条规定的中止条约不同,CITES缔约方大会或常设委员会提出的中止贸易的建议并不具有中止贸易的效力,只是授权其他成员暂时减损其现有的特定的与某一缔约方进行贸易的权利。此后,“反向制裁”作为一项集体性的贸易措施以及濒危野生动植物种贸易监督机制中重要的制裁手段,在系列决议中也被反复提及,不断发展完善。

1.提起和撤销反向制裁的程序

反向制裁措施主要依四种事由被提起:第一,如果缔约方连续三年不提交年度报告而没有提供充分的理由,则可能导致常设委员会建议所有缔约方中止与有关缔约方的贸易。第二,某一缔约方在大宗贸易情况被审查后,经动植物委员会及秘书处和专家组确定未能履行其承担的CITES第4条规定的义务,在与该国沟通协商之后,秘书处会向其提供履行公约第4条之义务的建议,但是该方未能采纳或实施其建议,或仍未采取适当补救措施,则其可能被提起反向制裁。第三,依据CITES的要求,缔约方需要通过完善国内立法以及考虑制订国家和区域行动计划等方式,以履行其在CITES下之具体义务,但如果该缔约方旨在履行CITES义务的国内立法尚不满足公约要求,则可能被采取反向制裁措施。第四,秘书处认为在某一缔约方区域内,关于附录一、附录二所列之濒危野生动植物种的贸易而正受到不利的影响或公约规定未能被该缔约方有效地执行,且该缔约方未接受秘书处之建议以相关方式提出或采取补救措施,其可能被提起反向制裁。

2.撤销反向制裁的程序

在缔约方大会和常设委员会提出对特定缔约方采取反向措施的建议之后,这个建议会持续一段时间,在此期间,该方可以通过适当的措施来进行“弥补”,以使得相关反向措施的建议得以撤销。第一,对于连续三年不提交年度报告并且不具备充分理由的缔约方而言,可以通过提交缺失的年度报告、双年度报告或回应具体建议等方面取得进展,依此撤销反向措施的建议。第二,在相关国家立法方面存在问题的缔约方可以通过再颁布适当的立法、打击和减少非法贸易来恢复遵约,在其恢复遵约状态之后,对其采取反向制裁措施的建议可得以撤销。第三,在大宗贸易审查方面存在问题的缔约方,需要及时在执行CITES第4条的情况下采取适当的措施,当其从不遵约状态转为遵约状态或对常设委员会的建议作出具体回应之后,对其中止贸易的建议可得以撤销。第四,对于成员方内附录一、附录二所列之濒危野生动植物种的贸易而正受到不利的影响或公约规定未能被有效地执行的缔约方而言,在该缔约方提出适当的补救措施,并恢复遵约状态之后,该反向制裁措施的建议方可撤销。

二、现行濒危野生动植物种贸易监督机制的不足

尽管公约对监督机制做了较为详细的规定,但仍然在理论及实践层面存在不足。

(一)理论层面的不足

1.基础性安排中部分概念、术语和分类标准模糊

第一,基础性安排中部分概念模糊。以CITES为例,公约文本中有部分概念模糊,具有变通解释的可能性。比如公约涉及标本规定中的“可识别部分”(redily recognizable part)和“衍生物”(derivative)存在着模糊性。①参见《濒危野生动植物种国际贸易公约》(1983修正),第1条第二款。“可识别部分”可能被认为能够包含因生长期不同导致存在形态差异的相同植物种的标本之部分在内,而无须严格依相同,或相似之形态来界定,而“衍生物”也可能被认为是包含外在表现形态不同、却与其属于同一物种的子代标本制成的产品在内,而非仅仅被认为是相关植物本体或成体所制成的产品。倘若如此,又可能造成对衍生物定义的扩大解释。由于公约没有对这两个概念作出明确的界定,因此在实践中,贸易流程的监督人员就可能基于对“可识别部分”或“衍生物”这两个概念的不同理解,将种子、瓶装幼苗培养物、花粉、孢子、组织培养物和人工培植兰花的切花都认为是“可识别部分”和“衍生物”的范畴,而将这些标本纳入公约规制的范围。或其仅仅只是交易相对的缔约方之间对“可识别部分”和“衍生物”产生了不同的理解,因而导致其提供的报告中,两方或两方以上就同一交易物种,在贸易进出口信息的记录和评估上存在较大差异。

第二,贸易监督流程缺乏一套统一的、科学可行的术语和分类标准。这为贸易监督工作造成了困难,海关人员甚至很难查明某种植物物种究竟是否属于受管控的标本类型。如在1984年,美国曾进口了3000多种濒临灭绝的仙人掌,但是海关人员却并未发现这些标本属于非法进口的物种标本类型,因为这些植物是以海关人员不熟悉的术语的“同义词”进口的。这种“同义词”使用的手段多种多样,比如在进出口濒危野生仙人掌时以规避为目的,将这些濒危的仙人掌物种置于许多不同的属中,以利用海关人员的知识盲区来逃避其检查,产生这种问题的根本原因实际上在于贸易监督机制在设置基础性安排时并未制定一套统一和明确的术语使用守则或物种分类标准。

2.监督机制构建过程中发展中国家的诉求未得到充分反映

第一,大多数发展中国家的诉求表达能力有限。在濒危野生动植物种贸易监督机制的建立和完善过程中,多数发展中国家囿于自身经济文化条件的限制,缺乏相应的资金、技术的支持以及具备濒危野生动植物种相关科学知识的人才,导致其在参与有关濒危野生动植物种贸易监督机制构建和完善的国际条约制定、国际会议决议中的意志表达呈现出先天不足的状态。经济发展水平较低的国家在国际谈判层面,由于其对国际规则谈判具备专业知识的人员数量寥寥、对国际规则制定过程重视程度低以及科学知识方面的掌握不足,其本身相较之发达国家的谈判力量就较为悬殊,话语权不足,或由于其对国际谈判的程序和规则也并不如拥有庞大的专家队伍和谈判人才队伍的发达国家了解,同时囿于国际谈判语言的限制,无法清晰、有效地表达其诉求,导致其在濒危野生动植物种国际贸易监督规则商讨和制定过程中所呈现的诉求能力是相当有限的。

第二,发达国家和发展中国家的立场分歧对发展中国家意志表达造成干扰和阻碍。实际上,物种多样性更为丰富的往往是发展中国家,其在更多情况下为濒危野生动植物种国际贸易中的出口国,而发达国家多为濒危野生动植物种标本的消费国。又由于诸多发达国家在其自身之经济发展过程中造成了生物资源的过量消费和消耗,因而这些发达国家对濒危野生动植物种贸易产生了“后视性”理解。亦即试图通过控制消费、减少需求等方式,将现有的濒危野生动植物种贸易监督机制的主要关注点放置在强化濒危野生动植物种贸易监督力度上,并依此在国际谈判中试图将濒危野生动植物种贸易监督机制不断往严格化的方向推进,包括在濒危野生动植物种贸易监督机制构建过程中曾经采取过一系列的禁贸措施。以CITES为例,公约下的贸易监督体系更偏向于保护濒危野生动植物种利用国的利益和意志表达,从公约条文中可以看出,其实现贸易监督的主要手段为“限制”或“禁止”贸易①参见《濒危野生动植物种国际贸易公约》,第3-5条。而甚少考虑到通过满足濒危野生动植物种提供国的实际需要和促进濒危野生动植物种贸易的可持续进行,以从根本上改善发展中国家的贸易监督能力。其实,对一些经济发展水平较低、野生动植物种资源丰富的濒危野生动植物贸易的原产国和提供国来说,其国民的生存往往与特定濒危野生动植物种的贸易息息相关,过于严格的贸易措施反而会阻碍这些国家的经济发展,更进一步的结果就是导致其没有足够的资金继续投入之后长期的濒危野生动植物种贸易监督工作。因此,贸易监督机制的完善更需要关注发展中国家的特殊需求和立场,依此权衡和重新思考濒危野生动植物种贸易监督机制未来的发展方向和侧重性安排。

3.履约协助安排未充分平衡南北双方的合理需要

第一,对能力建设的关注度不足。不同国家对濒危野生动植物种贸易监督的实施能力差异非常大,发展中国家在贸易监督机制运行中的履约能力存在先天的不足。如发达国家对濒危野生动植物种的研究历史悠久、科研力量雄厚、科研资金充足,对本国绝大多数种类的濒危野生动植物种的分布情况比较清楚,掌握了较充分的濒危野生动植物种贸易数据资料。这为它们准备和参与有关濒危野生动植物种贸易监督有关的活动提供了极大的便利。相比之下,发展中国家面临着国家建设、提高经济发展水平的压力,科研能力差,导致其对本国濒危野生动植物种资源的底数不清、对濒危野生动植物种贸易相关的资料掌握不全,这自然会极大地限制这些国家进行濒危野生动植物种贸易监督工作的能力。倘若这些国家无法有效执行濒危野生动植物种的国际贸易监督规则,可能会使其国家境内濒危野生动植物种的偷猎和非法贸易量急剧增加,非法贸易更加猖獗。而整个濒危野生动植物种贸易监督机制设立之首要目的,就是为了保护濒危野生动植物种,减少其所受到的贸易侵蚀,如果这些发展中国家维持这种难以执行相关濒危野生动植物种贸易监督措施的状态,则整个贸易监督机制设立的最初目的和所追求的最终目标就难以实现。

综观目前的监督机制体系构建,对发展中缔约方能力建设的支持性规定较少,能力建设规划也处于起步阶段。以CITES来看,其在缔约方大会决议中提到了“与发展中缔约方进行技术合作”的倡议,①See The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (1983),Technical Cooperation.Resolutions 4/CP 3,at:https://www.cites.org/sites/default/files/document/E-Res-03-04.pdf,last visted on April 18,2020.公约机构往往只能提供基础性的知识支持,而重要的技术往往掌握于私营主体手中,发达国家缔约方也难以强迫其转让技术或强制其进行技术合作,而整套贸易监督机制的体系构建中又缺乏促进发达国家的私营部门积极与发展中国家的私营部门合作的激励措施和手段,导致这种技术合作难以实现和推广。直到2019年举行的第十八届缔约方大会第18.39号到第18.46号决定才敦促常设委员会尽快成立能力建设工作组,并呼吁各方参与到加强发展中缔约方的能力建设的合作中来。②See The Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora,Capacity Building.46/CP 3,at:https://www.cites.org/eng/dec/valid17/82120,last visited on April 18,2020.而此时整个能力建设的方案和蓝图尚处于启动的阶段,内容也是初步性、概括性较强的。

第2,贸易监督机制运作缺少资金支持。资金问题是濒危物种贸易监督机制能否有效运转的主要问题。一方面,在整个濒危野生动植物种贸易监督机制的体系构建和完善过程中,涉及资金支持的内容比例较少。以CITES为例,尽管其也具备部分资金支持的承诺基础,但是,CITES的濒危野生动植物种贸易监督覆盖范围广、时间长,工作量大,且下设的具体物种的监督计划数量较多,资金需求量大,而其背后仅有部分计划涉及提供资金的承诺,只能解决问题的冰山一角。比如,发达国家曾通过全球环境基金机制承诺连续3年提供每年2亿美元用于解决生物多样性问题,其中包括濒危野生动植物种贸易监督的问题,尽管资助数额看似庞大,但是,经过层层分流,最终用于支持濒危野生动植物种贸易监督机制运行的资金仅仅只占其中较小部分。另一方面,资金方面的承诺往往难以实现,比如,禁止非洲象牙贸易计划背后的财政支持承诺就从未实现过。

(二)实践层面的不足

1.透明度相关安排难以发挥应有作用

各濒危野生动植物种贸易监督机构和各国准确、真实地记录和保存其本国境内的濒危野生动植物种国际交易情况之报告对于濒危野生动植物种贸易监督机制的效果而言至关重要。报告制度设立的本意也在于使濒危野生动植物种贸易监督机制更加具备可实施性,但是其实际运行却未达到预期的效果。

联合国环境规划署世界保护监测中心通过对CITES的报告提交情况进行研究,发现有三分之一的缔约方从未提交过报告,已提交报告的缔约方则存在报告提交不及时、提交报告的内容不真实等问题,在这些报告中甚至出现部分国家与其进出口统计的实际数据之间的匹配性不到5%的情况。目前,大约有45%以上的标本交易完全未被纳入缔约方提交的报告数据中。在濒危野生植物种贸易方面,有关缔约方在记录保存和报告制度的执行情况更为不佳:第一,报告提交情况混乱,未履行报告义务的情况较为常见。世界保护监测中心的报告还显示,大约90%的涉及两个以上缔约方的濒危野生植物种国际贸易,都是仅有其中一个缔约方提交关于该宗贸易的具体情况的记录报告,其余缔约方则未充分履行报告的义务,不仅如此,缔约方进出口记录之间达到匹配性要求的仅占全部交易的1%。所提供报告的实际情况尚且如此,未加以记录和报告的贸易情况则更加数不胜数。第二,报告内容不正确、不准确或过于笼统和模糊。比如缔约方提交的报告大多数都没有对人工繁殖的和野生采集的植物标本加以区分,或在报告中仅仅表明交易物种属于何种附录名单下,却不指明具体的物种名称,等等。这些情况非常常见,为整个贸易监督流程数据的统计、监测和评估工作带来了极大的困难。

2.反向制裁措施缺乏公平性

目前,正在接受反向制裁而被禁止贸易的25国均为“南方”国家。①See Countries Currently Subject to a Recommendation to Suspend Trade,Available at:https://www.cites.org/eng/resources/ref/suspend.php,last visited on April 12,2020.不仅如此,从过去近30年来对部分国家采取反向制裁措施的统计数据来看,该项制裁建议所针对的国家中超过95%是发展中国家。濒危野生动植物种国际贸易主要呈现南北走向趋势无可厚非,但另一种替代性解释则是:反向制裁措施由于外力介入而在选择性地发挥作用,也即该系统存在隐藏性的偏见。

实际上,到目前为止,在常设委员会建议对意大利和希腊两个仅有的“北方”国家采取中止贸易的反向措施后,就再未有其他的“北方”国家因未履行公约而遭到反向制裁。以日本为例,CITES第10.3号决议明确要求缔约方依CITES要求必须设立管理机构和科学机构,并且科学机构必须独立于管理机构之外。但是,日本建立的渔业厅资源与环境研究司(JFA)②CITES指定的日本国内的科学机构。直接隶属于渔业厅资源与环境研究主管部门(JFA Director-General)③CITES指定的日本国内的管理机构。,JFA的双重职能完全违反了CITES指定科学机构的强制性标准,尽管如此,常设委员会却并未因日本违反其公约义务而对其采取相应的反向措施。对比而言,在1999至2002年,阿富汗和卢旺达却因为一直未能指定合适的科学机构,常设委员会就对其采取了中止贸易的反向措施。实际上,日本是仅次于美国的第二大CITES的财政捐助来源国,并且其在《濒危野生动植物种国际贸易公约》执行中影响力较大。由此观之,濒危野生动植物种贸易监督的反向制裁措施缺乏公正性。

此外,监督机制的实施及对不履行该公约的缔约方的约束,也是一个严重问题。由于缺少超国家权威机构的存在,监督机制的有效实施主要依赖各缔约方,如果有缔约方违背了该方面的义务就缺少有效机制来制裁或约束它们以促使它们履行义务。④有关分析可以参见马忠法等著:《应对气候变化的技术转让法律制度》,上海人民出版社2019年版,第130—135页。而对于争端解决,有关国家先友好协商,友好协商不能解决,则通过仲裁,特别是提交给位于海牙的国际常设仲裁法院进行仲裁,但前提是经相关国家同意。⑤See Article 18 of The Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora(1983)这些都显示监督机制在有效实施方面所面临的困难。

三、濒危野生动植物种贸易监督机制的完善

针对上述不足,我们认为可以从理论和实践两个层面进行完善:

(一)理论层面

1.明确和统一基础性安排中的概念、术语和分类标准

第一,厘清相关法律规定的具体概念及其范畴,以避免由于濒危野生动植物种贸易监督人员或缔约方对相关法律概念存在过多的不同理解而导致不可持续贸易行为的发生和后续提交的用于评估贸易之数据的准确性较低、进出口方贸易报告中的数据无法对应的问题。如在“可识别部分”和“衍生物”的概念界定中,应明确规定在濒危野生动植物种国际贸易的情形下,“可识别部分”或“衍生物”仅仅指代其本体的部分和衍生物,排除其子代如“种子、瓶装幼苗培养物、花粉、孢子、组织培养物和人工繁殖兰花的切花”等濒危野生植物物种形态。

第二,明确具备科学支持和术语、标准制定职能的机构,建立统一的查询数据库,形成一套各国统一的濒危野生动植物种科学名称、术语和分类标准,并且厘清濒危野生植物种的亲本或子代在不同形态下的分类,对定义不清、释义不明的问题进行注释。在生物学中,部分濒危野生动植物种可能存在不同名称,但使用不同名称并不影响其在生物学意义或附录下之“等同性”。因此,应当明确一个具有濒危野生动植物贸易监督能力与资质的专业性机构作为“权威机构”,对濒危野生动植物种及其贸易相关术语的使用和科学分类进行统一和明确,这个机构需要具有“批准”或“拒绝”这些术语使用和分类方法的权能。否则,各成员方辖区内的濒危野生动植物种国际贸易监督的相关工作人员可能由于存在多套本质相同但名称不同的基础性术语和分类标准而面临更为艰巨的任务,使得其贸易监督工作难以推进。因为他们不仅要在贸易流程中识别出成千上万的不同物种,而且这些濒危野生动植物种还可能被进出口商通过使用不同的术语、归为不同的分类,进行名称上的“变异”,以掩饰其受贸易监督机制管控的实质属性,造成贸易监督工作执行方面的困难。

2.明确贸易监督机制的完善方向和侧重点

濒危野生动植物种贸易监督机制在其进一步完善和发展过程中,需要明确的方向和侧重点应当是以维护全人类之共同福祉为目标:一方面,需要进一步考虑如何在公平合理的情况下,通过寻求多方途径,为发展中国家提供科学知识、专业人员和资金等方面的支持,以帮助发展中国家提升自身的需求表达能力,在贸易监督机制完善的国际法律实践中更准确地表达其需求,提升南北方国家之间的沟通效率,为促进贸易监督机制的有效运行提供更多的视角和方法。另一方面,监督机制的完善需要更为公平合理地考虑发展中国家和发达国家各方的实际关切,平衡双方的需求,缓解双方的需求之间存在的矛盾和冲突。比如,在濒危野生动植物种贸易监督机制的发展和完善上,更加谨慎地考虑实施限制性过多的贸易监督措施,更多地考虑物种维持和发展中国家濒危野生动植物种贸易收益资金的回流问题,重视对濒危野生动植物种国际贸易源流的控制和管理,并且继续发展配额制度等,依此减少非法濒危野生动植物种贸易的发生,维护濒危野生动植物种贸易的可持续性,以缓解相关发展中国家在濒危野生动植物种贸易监督工作中所面临的多重压力。

3.加速履约协助安排中的相关制度构建和完善

最为关键的是重视发展中国家的能力建设。濒危野生动植物种资源实际上是人类共同的资源。由于发展中国家的履约能力存在极大的不足,其进一步执行濒危野生动植物种贸易监督工作面临极大的困难,这往往容易导致违背贸易监督机制构建宗旨的情形出现,无法从根源上减少和遏制濒危野生动植物种的非法贸易,损害发达国家和发展中国家的共同福祉。前文所述内容主要关注制度方面的完善,但制度仍需付诸实践,因此,除了需要对目前的濒危野生动植物种贸易监督机制在制度方面进行调整外,还需要在实践层面强调发展中国家的能力建设。在濒危野生动植物种贸易监督方面,如果要解决发展中国家在核心诉求表达能力、贸易监督机制运行中的参与能力等方面的差距问题,就必须考虑如何对发展中国家在技术、资金、投资项目和知识等方面提供实际支持,并且使这些支持能够落到实处。

因此,通过有效的机制对相关国家进行能力建设的需求评估,为那些经济发展水平低的发展中国家提供必要的技术、资金和科学知识则尤为关键。因为能力建设能够从根本上提高其执行濒危野生动植物种贸易监督工作的能力,使这些缔约方能够继续根据准确、可靠的科学信息,在明确濒危野生动植物种贸易有关的国际法具体规定的情况下,对濒危野生动植物种贸易进行有效的监督,并对濒危野生动植物种实施可持续的源头管理措施和保护措施,从其生态系统服务中受益,依此获得执行后续濒危野生动植物种贸易监督工作的资金源动力。①See IPBES,Implementation of the Capacity-building Rolling Plan and Contributions by Strategic Partners and Supporters Collaborative,available at:https://ipbes.net/implementation-capacity-building-rolling-plan-contributions-strategic-partnerscollaborative,last visited on December 13,2019.通过受援的发展中国家以及提供援助的发达国家共同的努力,推进发展中国家的能力建设,能够逐步使更多缔约方有效执行贸易监督工作,降低监督成本,使它们能够更快地参与到全球经济体系的运作中,履行濒危野生动植物种保护的国际承诺。

另外,还需要拓展资金筹措方式,考虑投入和使用流向。第一,进一步考虑如何加大濒危野生动植物种贸易监督机制资金支持的力度以使濒危野生动植物种贸易监督机制能够更为有效地运行。在过去10年中,各国捐助方为CITES的能力建设提供了大量的资金,这实际上也带来了许多好处。比如,它提高了CITES资金运作的透明度和影响力,资金运作的良好效果也进一步反作用于参与贸易过程的捐助方私营主体。因而,首先,资金筹措不仅需要寻求官方机构的支持,还应当寻求在物种保护过程中直接受益的私营主体的支持,积极引导官方机构和私营主体等利益相关方加大投入,同时明确一套基金管理的规则和标准以及审批相关的流程,拓展资金筹措的源流。其次,在CITES的层面上来说,应当增加建立基金制度的条款,使其充分保障贸易监督机制的持续和良效运行。再次,就各缔约方内部而言,应当构建和完善濒危动植物种的拯救和补偿基金制度,在贸易监督过程中遇到需要没收、处置的濒危野生动植物种时,从拯救基金中拨款用于濒危物种的保护,各成员方因为进行了濒危野生动植物种的保护遭受的损失也可以通过此途径获得相应的补偿。第二,资金的使用必须考虑到发展中国家的需求和关切,确保资金能够“用在刀刃上”。从CITES的角度来看,欧盟提供了大量用于贸易监督机制运行的资金,资金投入到了濒危野生动植物种贸易监督的不同领域。例如欧盟为CITES下鲨鱼以及鳐鱼等水生生物种保护的相关项目提供了资金支持,资金被进一步用于开展诸如鲨鱼、鳐鱼科学数据收集之类的活动,这些活动为科学技术水平有限、人才队伍建设不足而导致相关数据缺乏的有关发展中国家提供了有力的数据支持,并为其贸易数据的评估工作提供了便利,大大降低了其贸易监督成本,为相关发展中国家的有关鲨鱼和鳐鱼等水生生物种的贸易监督机制的持续和有效运行奠定了基础。①See Multi-donor Trust Fund to Direct Resources for Effective Implementation of the African Elephant Action Plan,available at:http://www.africanelephantfund.org/,last visited on April 16,2020.因此,需要充分考虑资金的来源开发及投入和使用方向。

(二)实践层面

1.提高透明度安排的可实施性

第一,需要采取措施以提高各缔约方提交给秘书处报告的“数量”,也即除非缔约方能够合理地说明延迟原因,否则原则上各缔约方都需要在秘书处规定的期限内按照要求提交其缔约方报告。秘书处需要建立适当的奖惩机制,考虑不同缔约方的情况,对于提交报告确实存在知识、资金方面困难的缔约方,通过采取提供科学指导、技术援助等行动,促使其尽快补录或补交报告,并鼓励其以各种方式继续履行其在贸易监督机制的透明度安排下的报告义务。

第二,需要采取行动,以提升各成员方提交给秘书处报告的“质量”。在国际层面,在缔约方已提交报告的情况下,需要采取可行措施减少各成员方提交报告的不匹配和虚假信息存在的情况。首先,缔约方应同意在所有情况下,如果出现“各自的进出口记录在许多情况下不匹配”的情况,需要进行双边协商。其次,建立多边、双边数据库或统一的命名手册,以便找出有关成员方在报告中存在的问题,并更为有效地监督濒危野生动植物种贸易的流程。在各成员域内层面,可自行设计相关制度或措施,如积极展开濒危野生动植物种群的动态调查活动、研制一套能够区别人工繁殖技术和生物技术的系统,建立成员间的信息交流平台,以更多地掌握相关信息资料,提高报告的准确性。

2.加强国际和国内层面的协调合作

第一,国际努力对于濒危野生动植物种贸易监督而言至关重要,濒危野生动植物种贸易监督机制的有效运行必须由当地、国家、地区到全球进行全面的协调和合作。各成员尤其需要在打击非法濒危野生动植物种国际贸易方面开展合作。不仅如此,涉及濒危野生动植物种非法贸易的犯罪主要形式为团伙作案,因此在跨国濒危野生动植物种犯罪中也需要采取国际合作的策略或措施。各成员可以通过开展双边或多边的执法合作、与周边成员相关执法机构共同建立有关濒危野生动植物种贸易信息交流平台、开展人员队伍的培训和交流活动或扩大与执法有关的交流协作范围等方式,协同打击跨国有组织的非法贸易行为,强化濒危野生动植物种贸易监督执法的有效性。

第二,成员域内机构间的协调合作也非常重要。濒危野生动植物种贸易监督机制的运行极大程度上依赖于各成员域内有关机构的密切合作。就中国而言,在调查非法濒危野生动植物种国际贸易方面,公安、海关和边防等部门展开了合作,运行效果较好。公安充分调动其数据、资源和信息等方面的能力来为执法行动提供支持,海关及边防部门则具体实施执法行动。不仅是这三个重要部门,与濒危野生动植物种贸易监督相关的机构都可以通过类似的方式,在部门之间建立更深层次的联系和协作关系,积极开展合作行动。各机构之间应建立与濒危野生动植物种贸易监督有关的信息交流平台,通过一个共同的平台来呈现经由各机构的实践经验整合、汇总、比对和整理而来的资料和信息。

此外,在有效实施监督机制及争端解决方面还应该结合多边环境保护条约所存在的共性问题进行深入研究和探讨,以寻求更为有效的解决方法,对濒危野生动植物种的保护起到积极推动作用。

结语

建立合理、有效和具备可执行性的监督机制对濒危野生动植物种贸易之正常、可持续运行而言非常重要。目前,有关濒危野生动植物种贸易监督机制的现状可以归纳为基础性、制度性、透明度及履约协助有关的安排四类制度,然而其中存在着两方面的问题。这些问题不仅包括濒危野生动植物种贸易监督机制存在的由于相关概念不清、南北方国家话语权不平等以及立场的不断分歧深化所导致的制度性固有问题,还包括随时间发展或濒危野生动植物种贸易监督中新内容的产生等原因而导致的诸如透明度制度的实施难以发挥预想的效果、反向制裁措施的不公平所导致的有关于实践的新问题。而解决这些问题也主要需要从完善原有濒危野生动植物种贸易监督机制所存在的理论问题出发,厘清基本概念、考虑发展中国家之需求并完善助益于履约的安排,进一步通过强化透明度安排的执行手段,重视发展中国家在科研、人才和资金等方面的先天不足,依据需求评估,呼吁各成员方参与到能力建设的活动中来,从根本上提高部分经济落后国家的履约能力和贸易监督工作的执行能力,并且通过强化人才队伍构建,加强国际间就濒危野生动植物种贸易监督工作之协调合作,充分考虑各发展中国家之需要和诉求,进一步调整濒危野生动植物种贸易监督机制之发展和完善的方向,使得濒危野生动植物种贸易监督机制得以更有效地运行。