《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》内容解读

国务院新闻办公室日前举行新闻发布会，请住建部副部长黄艳、住建部总经济师杨保军、住建部建筑节能与科技司司长苏蕴山介绍《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》有关情况，并答记者问。以下文字摘编自答记者问内容。

住建部副部长黄艳：《意见》是具有里程碑式的顶层设计

9月3日，新华社发布了新闻，《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（下称《意见》）正式发布，在社会上引起了强烈反响。

习近平总书记一直高度重视城乡历史文化遗产的保护工作。他在地方工作的时候，每到一个地方都亲力亲为地推动历史文化遗产的保护工作，包括河北正定古城、福建厦门鼓浪屿、福州古厝以及三坊七巷的保护等。习总书记提出了一系列富有远见卓识的思想、理念、观点、方法，进行了很多富有开创性、可持续性的具体实践。

党的十八大以来，在中央城镇化工作会议、中央城市工作会议上，习总书记就坚定文化自信，加强城乡历史文化保护传承工作作出了非常重要的论述。之后，他在各地视察时也多次就历史文化保护传承做了非常重要的指示。习总书记用非常通俗易懂、生动的话语来阐述保护的理念。比如，他在山西考察时就提出，历史文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源，要始终把保护放在第一位。他在北京考察时一直在提，要处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，切实做到在保护中发展、在发展中保护。到上海考察时，他说了一段生动的话：要像对待老人一样，尊重和善待城市中的老建筑，保留城市的历史文化记忆。在福州考察时指出，对待古建筑、老宅子、老街区，要有珍爱之心、尊崇之心。前几年，他去广州考察时，对如何修复老街区、老建筑专门提到，要更多采用“微改造”这种“绣花”功夫，话语都非常直观、非常打动人。最近，习总书记到西藏拉萨、河北承德考察时又强调，要做好历史文化保护传承的工作。这些重要的讲话和指示，既让我们感受到总书记对我们长达五千年历史文化的深厚情感，又为我们在新时代做好保护工作提供了根本遵循。

河北正定隆兴寺

按照党中央、国务院的部署要求，住建部着力推动城乡历史文化保护传承工作，并且取得了积极的成效。截至目前，国务院共公布了国家历史文化名城137座，各省公布省级历史文化名城190座。同时，我们会同国家文物局公布了中国历史文化名镇312个、中国历史文化名村487个。我们还把6819个村落列入“中国传统村落保护名录”，形成了迄今为止世界上规模最大的农耕文明遗产群。特别是在2015年中央城市工作会议举行以来，我们加大了对历史文化街区、历史建筑的普查和认定工作力度。截至目前，全国共划定了历史文化保护街区970片，确定了历史保护建筑4.27万处，跟2015年比，历史街区的数量增加了一倍，历史建筑的数量增加了4倍。其他各项工作也都取得了积极进展。

在取得成绩的同时，我们也清醒地看到，还有不少的历史文化资源没有被纳入保护名录，还没有做到要素全囊括、空间全覆盖，历史文化遗产受到破坏的现象仍有发生，与党中央的要求、人民群众的期盼还有差距。

近些年，为了进一步做好工作，一方面，我们从研究城乡历史文化体系入手，组织专家学者对历史文化的演进脉络进行了全方位、系统地梳理，提出要把见证5000多年中华文明史、100余年的近代史、100年的建党史、70多年的新中国史以及40多年的改革开放史的代表性历史文化遗存，以及当代重要的建设成果保留下来、保护起来，这样我们就能系统地、分门别类地、分时间段地把保护对象搞清楚了。另一方面，我们要把管理制度建立起来，要分成国家级、省级、市县级，各层级的政府责任要明确。党中央对这项工作非常重视，把《意见》列为深化改革的一项重要事项。《意见》在5月21日中央深改委第19次会议上审议通过。简单说，《意见》是我国在1982年建立历史文化名城保护制度近40年以来，首次以中央名义专门印发的关于城乡历史文化保护传承的文件，这是城乡历史文化保护传承工作非常重要的顶层设计和纲领性文件，为下一步做好保护传承工作指明了方向，提供了遵循原则。

《意见》共由5个部分组成，共20条。其中，第一部分是总体要求，提得非常明确，大概是四以下几层意思：一是要求始终把保护放在第一位。以系统完整保护传承城乡历史文化遗产和全面真实讲好中国故事、中国共产党故事为目标。二是建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系，完善制度机制政策、统筹保护利用传承，做到空间全覆盖、要素全囊括。还要着力解决城乡建设中历史文化遗产屡遭破坏、拆除等突出问题，确保各个时期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护。第二部分主要明确了要构建城乡历史文化保护传承体系，这个体系包括两部分，一部分是保护对象的体系，另外一部分是管理制度的体系。第三部分是对保护工作提出了明确的要求。从保护到利用、到融入城乡建设的有机体系，再到从物化的保护对象上升到文化自信的精神传承。第四部分是我们的工作机制政策，以及要保证这些要求措施落地的一些管理手段。第五部分是对所有要求的政策支撑。这个文件明确了要保什么、怎么保，要求是什么，明确了中央、地方的责任，明确了各部门的责任，为各地进一步做好历史文化传承工作提供了非常有力的支撑。我们认为这是一个非常具有里程碑式意义的顶层设计。

正定南城门

住建部总经济师杨保军：要建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系

福州古建筑

《意见》从三个部分着手，提出要构建城乡历史文化保护传承体系。过去我们推进保护工作系统性不强、整体性不够，《意见》明确提出要建立分类科学、保护有力、管理有效的城乡历史文化保护传承体系。这里包含两层意思：

第一，系统完整地保护各类历史文化遗产。一是要做到空间全覆盖，要素全囊括，既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产。《意见》要求，要以城市、村镇等活态遗产为主体和依托，将历史文化名城、名镇、名村（传统村落）、街区和不可移动文物、历史建筑、历史地段、工业遗产、农业文化遗产、灌溉工程遗产、非物质文化遗产、地名文化遗产等各类历史文化遗产作为有机整体，形成保护传承体系，进行保护。值得注意的是，中央文件第一次提出了“历史地段”这一概念，完善了保护对象的类型。二是延伸时间轴。在过去历史文化保护工作中，存在着重视古代、轻视近现代的倾向，还不能真实、立体、全面地展现古代中国和近现代中国。针对这一问题，《意见》提出，不仅要保护好中国古代的遗产，还要保护好近现代和当代重要的建设成果，强调要通过系统保护各个时期的历史文化遗产，全方位展现古代文明五千年、近现代历史100余年、中国共产党建党100年、新中国成立70年、改革开放40年的光辉历程，从而生动、立体地讲好中国故事。

第二，建立完善保护传承的管理体制。一是要求国家、省、市、县上下联动，针对目前城乡历史文化保护传承工作还没有形成全国一盘棋的局面，对各类保护对象的保护和管理，在国家、省和市县层面还缺乏统筹安排。《意见》明确提出，要建立城乡历史文化保护传承体系的管理体制，注重上下联动，增强工作的整体和系统性。二是要求分级落实任务和明确责任。在国家和省级层面，要完善顶层设计，健全制度机制，分别建立国家级、省级的保护对象名录和分布图，明确保护管控的要求，而在市县层面，要落实好属地责任，按照国家和省级要求，加快认定公布市县级的保护对象，提出保护清单，及时挂牌、测绘、建档，明确保护规则，完善管理办法。

福州三坊七巷

关于在城市更新中做好历史文化保护传承工作，其实党的十九届五中全会和“十四五”规划已对实施城市更新行动作出了决策部署。住建部刚刚印发了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，对城市更新工作划定底线，要求保留城市记忆，稳妥推进改造提升。

做好历史文化保护传承工作，是实施城市更新行动的重要抓手，《意见》对此提出了更高要求。一是划定底线要求。《意见》指出，在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真，不破坏地形地貌，不砍老树，不破坏传统风貌，不随意改变或侵占河湖水系，不随意更改老地名。城市更新必须严守这一底线，尽可能留下历史的记忆，留住人民的乡愁。最近有的城市在城市更新中出现了一定规模的伐移老树现象，引起了当地群众的不满，也引起了中央领导的关注。其实我们都知道，保护古树名木是中国一个很好的文化传统，其资料记载至少可以上溯到西周时期。《诗经》中“蔽芾甘棠，勿翦勿伐，召伯所茇”，“蔽芾甘棠，勿翦勿败，召伯所憩”，讲的是召伯在一棵甘棠树下处理过公务，为民办了很多实事，老百姓看到这棵树就想起了召伯的功绩，所以，他们说这棵树不能砍、不能折、不能伐、不能移。几千年以来，睹物思人是中国人的一个文化传统，所以老百姓对这些有历史记忆、凝聚了人们情感的一些古树、老房子是有很深的感情的，我们要尊重这样的感情。我们这次强调要划定和严守底线，就是要纠正我们在过去更新当中出现的这些不当行为。二是要调整工作思路。《意见》要求要按照“留改拆”并举，以保留保护为主的原则，实施城市生态修复和功能完善工程，稳妥推进城市更新。要改变以往“拆改留”的逻辑，由“拆改留”转变为“留改拆”，这是一个很大的改变。我们不能再走大拆大建的老路，要通过资源的普查，把具有价值的历史文化资源先留下来、保下来，然后再进行更新改造。三是要转变方式方法。城市更新不能继续沿用过度房地产化的开发建设方式，要采用“绣花织补”等微改造方式进行。从这些年的经验看，那些保护工作做得比较好的城市，比如，扬州、绍兴等，往往能够做到不急功近利，以小规模、渐进式的节奏，久久为功，才能做好城市的更新和保护工作。下一步，我们将贯彻落实文件的精神，加大对地方保护传承工作的监督和指导力度，积极推进城市更新试点工作，探索总结可复制可推广的经验，引导各地在城市更新中做好历史文化保护传承工作。

厦门鼓浪屿

住建部建筑节能与科技司司长苏蕴山：在城乡建设中要把历史文化保护放在首要位置

拉萨布达拉宫

《意见》提出，在城乡建设中要把历史文化保护放在首要位置，这是文件要求的一个核心内容。进入新的发展阶段，城乡历史文化保护传承的主要矛盾、形势要求都发生了变化。传统的保护工作思路也必须进行调整，让城乡历史文化保护融入城乡建设，推动城乡高质量发展，不仅要守住保护底线，还要加强活化利用。如何做好保护工作？《意见》从五个方面提出了明确的要求：第一，要求做到应保尽保。形象地讲，一是找出来，把有保护价值的历史文化资源发掘出来。二是纳进来，要把各类历史文化资源纳入保护清单中，划定各类保护对象的范围，明确提出保护要求。三是亮出来，要把纳入保护清单的历史文化资源及时进行认定、公布、建档、挂牌。习近平总书记在厦门工作期间，第一时间将鼓浪屿的老房子进行了挂牌保护，这才有了我们后来的申报世界文化遗产的事宜。应该说，习总书记在厦门开展的工作为我们做了很好的示范。第二，要求不要随意拆除破坏。在城乡建设当中，不仅要对纳入保护清单的保护对象实施严格管理，不能拆除破坏，同时对那些具有保护价值的老房子、古民居，也不能随意拆除。此外，地形地貌、河湖水系、老树、老地名，这些也都承载着深厚的城市文化记忆，也不能随意破坏、更改。对于因公共利益需要或者存在安全隐患确实不得不拆除的，要认真做好评估论证。同时，要广泛听取相关部门和公众的意见，慎重拆除。第三，要求推进活化利用。要充分发挥历史文化资源的价值，将其用起来，让其活起来。一是要用开放的思维加大历史文化遗产的开放力度，使其更好地服务公众。二是要加大历史建筑（包括工业遗产）的改造利用力度，通过加建、改建和添加必要的设施等方式来适应现代生产生活的需要。三是要发挥农业文化遗产、灌溉工程遗产的作用，促进生态农业、乡村旅游的发展。第四，要求融入城乡建设。城市、乡村，包括城乡的建筑，既是文化的物质载体，也是城乡居民生产生活的空间载体，保护传承历史文化和城乡建设是不可分割的。所以，一是要统筹城乡空间布局，妥善处理好新老城的关系，既要合理疏解老城过重的负担，更要保护好老城的肌理和风貌。二是加强重点地段建设活动管控以及建筑、城市雕塑的设计引导，保护好传统的文化基因，避免“千城一面、万楼一貌”。三是要用微改造的“绣花”功夫，推动老街区、老建筑的修复改造。四是在乡村建设当中要保护利用好各类历史文化遗存，助力乡村振兴。五是要大力弘扬历史文化。要通过一系列的保护利用举措，让城乡历史文化遗产真正活起来，融入老百姓的生活，让我们的城市和乡村处处显文化、见历史，让老百姓在生活中能够触摸历史，感悟文化魅力，不断增强文化自信。

城乡历史文化保护传承是一项综合性的工作，社会关注度高，也涉及多部门、多方面。所以，既要统筹发挥各个行业、各个部门的作用，又要充分调动社会的力量，发挥市场的积极作用。《意见》第11条、13条和14条从三个方面提出了相关要求：第一，加强统筹协调，充分发挥各部门、各行业的作用。城乡历史文化保护传承涉及规划建设管理的全过程，不是一两个部门或行业就能干得好的，所以《意见》要求住房和城乡建设、文物部门要履行好统筹协调的职责，同时要求宣传、发展改革、民政、财政、水利、农业农村、商务、文化和旅游、应急管理等各个部门都要共同参与，各司其职，形成保护的合力。第二，要推动多方参与，争取各方主体的支持。一是要鼓励各方主体在保护传承的规划、建设、管理等各个环节都要发挥积极作用。二是要明确所有权人、使用人和监管人等各利益相关方的责任，严格落实保护管理要求。三是简化相关审批手续，包括制定相关优惠政策来激发市场主体参与和投入的积极性。第三，要强化奖励激励。一是制定奖补政策，包括以奖代补、资金补助等方式调动各方积极性。二是通过宣传推广成功的经验，表彰激励先进，激发大家的主动性。

拉萨街头

我们的历史文化名城、名镇、名村，包括历史街区、历史建筑，都是我们城市重要的特色空间，是城市生产和生活的重要载体，所以保护传承工作与老百姓的日常生活有着密切的关系。要让老百姓关心、支持和参与，就必须把他们关心的、关注的事情放在重要的位置。关于这方面，《意见》有几个要求：第一，要将改善民生作为优先事项，让保护更有温度。一是要补足名城、名镇、名村，包括传统村落、历史街区、历史地段的配套基础设施和公共服务设施的短板，改善人居环境，增加老百姓的幸福感。二是要多措并举，增强防灾、减灾、救灾的能力，解决老百姓关心的安全问题，让群众更有安全感。第二，发挥遗产的综合价值，让生活更美好。一方面，要整合散落的历史文化资源，串点成线、连线成网，构建融入生产生活的展示线路、廊道和网络，让群众在“日用而不觉”中感受文化的魅力。二是城乡文化遗产是发展文化旅游、创意产业的优势资源，要让这些资源活起来、用起来，让老百姓获得实实在在的好处，有更多的获得感。比如，利用好老房子、老地段，发展文化展示、特色商业，让老百姓从中受益，钱袋子鼓起来。

西藏建筑