长三角一体化背景下生态环境保护的法治探究

刘 璐

（中共南陵县委党校 安徽芜湖 242400)）

长江三角洲位于长江中下游平原，包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省，涵盖41个城市。区域面积 35.8万平方公里，占中国总面积3.7%；根据2021年公布的第七次全国人口普查结果，长三角区域人口23519万人，占中国总人口16.66%；2020年区域GDP 244693亿元，占全国24.08%。2018年习近平总书记在首届中国国际进出口博览会开幕式上宣布支持长三角区域一体化发展上升为国家战略，2019年国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，其中在发展目标中提出生态环境共保联治能力显著提升，同年成立长三角生态绿色一体化发展示范区。2020年8月上习近平总书记在合肥主持召开扎实推进长三角一体化发展座谈会强调：“夯实长三角地区绿色发展基础。[1]长三角地区是长江经济带的龙头，不仅要在经济发展上走在前列，也要在生态保护和建设上带好头。”生态环境是老百姓最为关切的问题，生态环境的质量直接决定着民生质量，高质量生态环境也是人民群众对于美好生活需要的重要方面。绿水青山就是金山银山，生态环境与生产力息息相关。2013年习近平总书记在海南考察工作结束时曾强调：“纵观世界发展史，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”[2]只有切实保护好生态环境，才能将绿水青山转化为真金白银。

长三角地区生态环境现状

随着长三角地区城镇化和工业化的发展，大气污染、水域污染、土壤重金属污染等生态环境问题日益突出。根据《2020中国生态环境状况公报》显示，长三角地区41个城市平均优良天数比例为85.2%， 平均超标天数比例为14.8%。以O、PM2.5、PM10、NO为首要污染物的超标天数分别占总超标天数的50.7%、45.1%、2.9%和1.4%。[3]其中PM2.5浓度为35微克/立方米，虽刚刚达到国家年均值标准，但与世界卫生组织准则值标准仍有较大距离。全国酸雨主要分布在长江以南—云贵高原以东地区，其中浙江、上海大部分地区为酸雨区。[4]2020年国家地表水考核断面水环境质量排名倒数三十名中，长三角地区有三个地级市列入其中。太湖、巢湖均为轻度污染，全湖均为轻度富营养状态。长三角地区的生态环境污染问题虽然在近几年有所好转，但环境污染现状仍令人堪忧，生态环境保护之路任重而道远。

长三角地区生态环境保护方面存在的法治问题

长三角地区的三省一市虽紧密相连，但无论在经济规模还是在产业结构上均有所差异。特别是关于地方的经济发展水平，府际之间会存在互相对比的情况。这也使得地方政府因为自身发展利益的因素，在制定生态环境保护方面的地方性法规和政府规章时，会考虑到当地的经济发展，甚至在制定生态环境污染的相关标准时会为当地的经济发展让路。但生态环境具有整体性的特性，区域的治理缺失，必将导致整个长三角的生态环境遭到破坏。

首先在立法层面，长三角缺乏统一的、细化的法律法规。各个地区在关于生态环境保护方面的立法会由于当地实际情况等因素均存在差异。例如长三角三省一市各自发布的大气污染防治条例，其中关于无排污许可证排放大气污染物的处罚标准，上海规定相关部门责令整改或者限制生产、停产整治，并处十万以上一百万以下罚款，而安徽则规定由相关部门责令停止排污或者限制生产、停产整治，处二十万元以上一百万元以下罚款。[5]从上海和安徽的大气污染防治条例能够看出，对于同一污染行为，不同地区处罚力度不同。由于立法层面未能实现统一，在之后的执法和司法阶段就会出现不同标准，特别是对于跨省域的河流、湖泊等自然资源的污染，由于各省立法不同，对相同的违法行为，其认定和裁定标准不同，以至于出现同案不同罚情况。

其次在执法层面，生态环境保护执法存在跨部门、跨区域的情况。例如涉及公共水域治理的部门有环保、水利、渔业、农业、交通等部门，不同部门对于同一水域从不同层面进行管理，这就导致出现多头管理的局面。每个部门都从自己目标出发，有的部门职责存在交叉，有的部门之间又存在责任界定不明确，长期的多头管理会缺乏政府行动的协调统一，对于当地的生态环境保护来说产生不利，甚至会进入无序状态。特别是对于跨地区的公共水域，由于行政壁垒的存在，对于水域的治理府际之间缺乏沟通，执法标准不一，存在跨区域公共水域治理难的现象。

再次在司法层面，由于不同省份在生态环境方面的立法不同，使得司法适用标准存在差别，三省一市在司法上难以达成共识。缺乏针对生态环境保护的跨省际的专门性审判机构，不利于跨省的生态环境破坏案件管辖权的确立。长三角地区司法层面缺乏协作机制，未建统一的司法平台，没有形成在生态环境领域的司法保护合力。

国内外生态环境保护的法治经验

欧洲莱茵河经过瑞士、奥地利、法国、荷兰、德国等六个国家，莱茵河沿岸布满工业区，大量废水排入莱茵河，致使河道污染严重。在上个世纪70年代，莱茵河成为欧洲著名的“下水道”。经过莱茵河沿岸国家共同治理，莱茵河恢复了清澈的河水，焕发生机，莱茵河共同治理的成功经验值得我们借鉴。第一，加强各国合作，共同构建河流治理准则。通过成立莱茵河国际委员会、防治莱茵河污染国际委员会等交流平台，制定属于国际法范畴的多方协定，确定各方责任，构建合作基础。并且委员会以年度报告的形式，对各国的河流保护情况进行评估，督促各国采取保护措施，落实多方协定。第二，建立莱茵河开发利用和信息交流平台。通过交流平台，及时发布各国流域内污染情况、公布水体检测结果，以便于其他国家随时跟踪水质变化，并作为执法的重要依据。

黄河是华夏文明的发源地，也是中国第二长河。这条中国的“母亲河”，途径青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古等9个省（自治区）。黄河流域水土流失严重，水资源严重短缺，钢铁、冶金等重化工业聚集，黄河流域水污染问题突出。2019年黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略。黄河流域的协同治理成为生态环境保护的重要抓手。2019年成立黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，并强化相关规划编制。各省（自治区）协同开展生态修复工作，包括国土绿化行动、水土环境修复、矿山修复、排查沿岸利用项目现状。在司法领域进一步加强协作，推进依法治理。建立“河长+检察长”的模式，通过各地区检察机关和当地河长联合行动，解决黄河流域的难题。加强司法审判工作，设置黄河流域巡回法庭、成立环境资源审判庭，来推动生态环境审判的专业化。[6]建立检察机关与河长办、水务部门的信息共享制度，定期通报交流情况，对案件实行双台账管理制度，全面掌握已排查问题的的台账和整改情况，并及时向有关部门通报。[7]

长三角地区生态环境保护的法治对策

统一立法标准，构建长三角协同立法保障机制。近些年，三省一市虽然已经建立一些交流机制，例如长三角地区主要领导座谈会、长三角地区合作与发展联席会议等，但在立法层面仍缺乏统一性和持续性。在立法层面需要搭建长三角立法信息共享平台，依托信息技术手段，针对各地区在公共的生态环境方面的立法进行对比，特别是在行政处罚和污染物排放标准等方面进行对比，以便于各地区在生态环境领域的地方性法规和政府规章通过废改立来统一标准。通过成立长三角立法委员会，在具有公共性质的领域进行统一立法。三省一市每年将自己的立法计划上报长三角立法委员会，通过委员会的审查，将涉及公共领域的生态环境保护的地方立法单列，与其他地区的人大常委会、政府和相关部门进行沟通协商。对于有相同立法计划的省份，可以在立法委员会的主持下进行联合起草，实现长三角地区立法标准的统一，充分发挥立法委员会在长三角生态环境保护方面的立法监督和保障作用。

强化区域联合执法，建立执法协作机制。生态环境具有公共性，在这方面应加强府际间和部门间的执法合作。各部门、各地区间要协调好各方面的利益，明确不同主体的职责，减少执法中的冲突，特别是各地区的执法标准需要统一，避免出现同案不同罚的现象。搭建执法领域跨省的信息共享平台。在该平台中可以了解涉及生态环境领域案件的进展情况，实现执法信息互联互通。通过执法协作机制，通过执法信息共享平台，可以进行案件移送，案件线索提供，跨区域的联合执法申请，执法数据共享，加强部门间、府际间的沟通与合作，为长三角生态环境的保护营造良好的执法环境。

建立司法协作机制，充分发挥司法作用。建立跨区域立案诉讼制度，统一长三角在生态环境领域的法院立案标准和流程，案件移送流程。建立执行协作机制，建立协作平台，以办理异地委托执行、协助执行等，充分发挥司法职能。设置生态环境案件的巡回法庭，打破地域阻隔，推动生态环境审判专门化，提高办案效率。统一司法实务标准，各地区在适用法律时可进行有效沟通，统一司法适用标准和证据公开标准。对于存在争议或模糊的法律问题，出台统一的指导意见，以及建立长三角生态环境保护案例指导制度，规范法官自由裁量权，统一司法标准。

长三角生态环境保护的一体化，法治发挥着至关重要的作用。无论是在生态环境领域的跨地区合作，还是长三角经济的一体化发展，都需要法治提供保障。只有我们在立法、执法、司法层面加强合作，统一规范，才能实现长三角生态环境保护的共享共建共治，让居民在碧水蓝天中呼吸清新的空气，在怡人芬芳中安居乐业。通过协同法治，让长三角既有绿水青山，又有金山银山。