“双减”政策背景下学校课后服务的定位与改进

龙宝新

(1.陕西师范大学 教育学部， 陕西 西安 710062； 2.陕西省教师教育协同创新中心， 陕西 西安 710062)

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“‘双减’政策”)指出：义务教育学校要“制定课后服务实施方案，增强课后服务的吸引力”，要“引导学生自愿参加课后服务”[1]。可见，课后服务是义务教育学校落实“双减”政策的一把利器。科学定位课后服务的功能目标，灵活创新课后服务内容与形式，建立健全课后服务治理体系，是我国“双减”政策达成预定政策意图的枢纽链环之一。事实上，课后服务并非新生事物，国内外早已有之，具有鲜明的历史性特征。在不同政策框架与环境中，其承担的职能与改革重点大相径庭，摈弃对唯一理想课后服务形态的盲目追求，积极创造最具时代特征的课后服务形态，才是我国教育实践者努力的方向。笔者认为，在“双减”政策背景下，中小学课后服务特指嫁接在每天放学后举行的学生托管看护服务之上，旨在提高学生作业完成效率、促使学生身心全面发展、缓冲校外学业负担压力而面向学生提供的非学科授课类教育教学服务。当前，这一服务形态肩负着三项特殊时代使命，即促使校外学习回归校园，革除应试教育时弊，引领学生课后学习健康发展等。有学者指出，“首先应该在理论上明晰它的发生和运行逻辑，在理论上讲清楚其价值旨向和功能定位，如此才能让课后服务成为一种富含教育理性的有效实践，才能落地生根稳健运行。”[2]在“双减”政策框架中，学校课后服务必须瞄准功能定位，科学厘定服务属性，把稳后续改进航向，以确保其行进在科学的发展轨道上。

一、历史上我国学校课后服务的功能变迁

在我国历史上，不同教育改革时期出现过形形色色、构成迥异的课后服务形态，顺应了特定时期我国教育事业发展的需要。可以说在这一意义上不存在唯一法定的课后服务形态，只存在与时俱变、契合情景、因应形势的特适课后服务形态。从20世纪90年代开始，形形色色的“晚托班”在我国大中城市出现，课后服务随之诞生，并开启了持续演进的历程。只有将当前课后服务政策置于这一演进历程中去考察，并赋予其精准的功能定位，我国义务教育学校才可能创造出与当前教育改革需求相契合的课后服务形态。

(一)我国历史上的三类学校课后服务形态

中小学课后服务的出现与我国工业化进程直接相关：1995年我国成为全球最大的纺织品出口国和生产国；2001年我国加入世界贸易组织，工业化水平综合指数达到了26，[3]外向开放型现代工业体系初步建成。受工业化发展的影响，城市“双职工”剧增，儿童课外“脱管”问题凸显。在这一形势下，许多学校自觉响应家长要求，开设了形形色色的“晚托班”，成为我国学校课后服务的早期形态。之后，中小学课后服务在我国经历了三个发展阶段，每个阶段都受制于一系列具体要素与情景的影响，由此出现了三类课后服务的历史形态。

1.家主校辅阶段。2004年前，中小学课后服务处于原始运转阶段，其存在意图相对单纯，即应对儿童放学后的“三点半难题”，致力于解决家长下班较晚的后顾之忧，由此形成了“家主校辅”的基本服务架构。2004年，教育部等部委颁布《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》，明确“除按规定标准收取杂费、教材费、作业本费外，禁止收取其他任何费用”[4]，这也标志着政府开始介入干预这一办学行为。本阶段学校课后服务的三个特点是：纯粹托管性、学校服务自发性与家庭利益主宰性。

2.社主校辅阶段。2005年后，随着政府对学校课后服务收费行为的明令禁止，以及家长对孩子高考成绩的日益关注，中小学课后服务迅速走向社会化，导致校外培训机构剧增，学科补习辅导迅速主宰了校外培训服务。及至2010年，中小学校外培训机构遍地开花，社会主宰的课后服务架构初步形成，其商业化本性日渐暴露，引发了社会的高度警惕。[5]针对这一形势，上海市、山东省潍坊市等部分城市出台了《关于做好本市小学生放学后看护工作的通知》(沪教委基〔2010〕37号)、《关于做好小学生放学后延时看管服务工作的通知》(潍教明电〔2014〕114号)等文件，支持公办学校开展免费校内课后服务，创新课后延时看管服务形式，试图与校外培训机构服务形成抗衡之势。以上海市为例，2014年后学校课后服务在小学已覆盖至98%，并逐步形成了四种典型模式，即政府主导型街道(社区)托管服务模式、“政府—学校—社区”三方合作模式、学校和公益组织合作模式、学校自助提供课后服务模式。[5]尽管这些举措对于创建普惠的课后服务作出了重要贡献，但现实状况是：全国提供学校延时课后服务的城市毕竟是少数，很多学生在参加完学校课后服务之后继续在校外培训机构参加学科补习辅导活动。学校课后服务整体处于弱势地位，校外培训一度“过热”，社主校辅格局异常明显。本阶段学校课后服务的三个典型特征是：校社对立性、多元开放性与自由无序性。这种“对立”集中体现在应试教育服务与素质教育服务、公益免费与民办收费间的对立。同时，参加校外培训对家长而言具有无形的强迫性，成为家长间相互攀比的焦点，校外培训市场对义务教育学校课后服务的挤压之势日渐明显。

3.校主社辅阶段。2018年后，受不规范校外培训市场冲击，中小学校外课后服务市场深陷恶性竞争漩涡，中小学生课业负担剧增，家庭教育支出负担加大，迫使中共中央、国务院、教育部等相继出台《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》《关于规范校外培训构发展的意见》《中小学生减负措施》及“双减”政策等文件，力主学校主导主办课后服务工作，充分发挥中小学校课后服务主渠道作用，恢复课后服务成本分担收费制度，直接出面叫停纯商业化校外培训服务，将校外培训机构属性定性为“非营利性机构”，将校外培训服务限定在“非学科”服务范围，以此减轻中小学生的学业负担与家庭经济负担。在“双减”政策形势下，学校成为课后服务的主要提供方，成为落实国家义务教育均衡发展等多种教育政策、高质量发展教育事业、遏止校外培训市场恶性发展态势、深入实施素质教育理念等的公共支撑点。

我国中小学课后服务的简短发展历程表明：课后服务绝非一种简单的学校服务行为，而是受多种因素综合影响的结果，是国家政策意图、社会教育机构、家庭教育需求三方博弈联动的产物。在不同政策框架、教育时代背景下，学校课后服务理应顺应时代要求，创生适当形态，彰显其“响应家长呼声，服务学生发展，构筑育人环境”的初心与本意。进言之，不存在一成不变、唯一定型的课后服务形态。创建“人民满意、优质高效”的课后服务，承载着亿万民众与学子对教育事业的期待。在此，笔者将对三个课后服务阶段做一比照(表1)。

表1 中小学校课后服务发展三阶段对比

综上所述，我国课后服务形态发展趋势是：回归学校主导，凸显课后服务的专业化；回归育人轨道，凸显课后服务育人的综合化；回归理性形态，凸显课后服务的多元社会功能；回归人民中心，凸显课后服务的公益本性。这四个趋势的形成既是新时代中国特色社会主义教育价值取向的自觉选择，也是对课后服务育人规律认识日渐深入的实践表现。课后服务育人活动既不能照搬国外，也不能翻版课内教学，更不能仿制家庭教育空间，而应高度强调其“课后性”“服务性”的本性，催生真正意义上的课后服务的生产与创造。为此，探明课后服务的本意本性、本然功能才是进一步优化课后服务组织架构、内容形式的思维起点。

(二)“双减”政策下我国课后服务的三重功能

应该说，我国历史上三种课后服务之间的质性差异源自其承载的社会功能差异，这些社会功能以综合功能体的形态反向决定着特定时代课后服务的架构与形态。因之，厘清“双减”政策下我国课后服务功能体的独特构成才是深入推进课后服务改革、型塑具有时代合理性课后服务形态、助推中国特色课后服务形态创生的入手点。笔者认为，“双减”政策背景下的“课后服务功能体”具有一种金字塔形组织架构，相互支撑、相依相生、层层递进是其内在组织特征(图1)。

图1 “双减”背景下我国中小学校课后服务功能体的内部构架

图1表明，当前我国中小学课后服务承担着三项相互嵌套的功能类型：学生个性发展功能是嫁接、嵌套在课后服务基础功能——托管看护、作业辅导这一功能基座之上的；而课后服务的辅助政策落地衍生功能，尤其是促进教育均衡、深化素质教育、抑制校外培训、修复教育生态等政策性功能是嫁接、嵌套在课后服务的个性发展功能之上的。这一独特的功能体组织架构决定了当前我国学校课后服务需要一种独特的形态与之相适应。

1.看护和辅导的基础功能

课后服务存在的根本意义在于其具备解决家长下班与学校放学之间存在的时间差，即“三点半”或“四点半”难题的功能；在于其具备放学后看护、托管、照顾学生学习生活，确保学生在家校空档时间内生命安全、生活保障的基本功能。应该说，这是学校课后服务的本体功能、原始功能、基础功能，它为学校举办课后服务、社会需要课后服务提供了最基本的理由。显然，这一功能具有双重属性，即代理性与可替代性。一方面，托管放学后的儿童本属于家庭的功能与职责范围，学校一旦接受了家庭委托就导致课后服务的产生，学校课后服务具有明显的家长代理性，属于学校为家庭提供的一项辅助性社会服务类型，而非基本教育教学服务之列。另一方面，这一基本功能具有可替代性，其他社会机构，包括社区乡村、妇联组织、校外教育机构、教育公益组织等也可以为放学后的儿童提供这一社会服务，上海在新世纪之初推出的多种多样的课后服务就系于此。但现实中，学校课后服务还有一项专业功能，即同时为学生提供作业辅导，这就使学校课后服务相对于其他机构而言具有了比较优势与社会竞争力，在基本课后服务提供上具备了明显的“校强社弱”的特征。

2.个性能力培养的发展功能

在实际运行中，学校作为专业的教育机构还赋予课后服务一种更为专业的高级功能，即开展兴趣爱好特长活动，促进学生个性化发展，这就是发展功能，这些内容是一般社会教育机构难以全面提供的服务项目。一方面，人的兴趣爱好特长具有多样性，对这些个性素养的培育需要多样化教育资源与设施支持，只有专业的学校组织才具备提供这一教育服务的能力；另一方面，学校与学生具有天然学缘关联，便于召集学生并对其兴趣爱好特长进行分类分组培养，以此广泛分担教育成本，降低家庭的个性化教育投入，提高教育效率。不仅如此，由于现代中小学过于关注系统知识技能传授，而对学生个性发展、实践意识、生活能力的培养关注不够，导致素质教育推进艰难，课后服务随之被我国学校视为深入实施素质教育的新阵地。因之，学校完全可以利用举办者身份之便，将促进学生个性发展的教育功能嫁接、植入、加载到课后服务基本功能之上，这对国家与学校而言无疑是双赢的选择。当然，发展学生个性是义务教育学校的基本职能，而在当前过度偏重知识考试的现实教育环境中，学生个性发展被挤压到课后服务之中。在这一形势下，国家和社会更愿意借此克服学校教育过度应试化的弊病，将中小学教育引导到“全面发展+个性培养”的素质教育轨道上来。

3.服务教育政策意图的衍生功能

上述两项功能并非“双减”政策下学校课后服务的特有功能，它是普通学校课后服务要承载的显性功能、常规功能，校外培训机构也正是瞄准作业辅导功能、个性发展功能而发迹的。对学校学科教学功能的入侵与强化更使校外课后服务登峰造极，其根源就在于此类机构提供的畸形化课后服务陷入了“只追分、不育人”的应试教育泥潭，进而背离了义务教育的普惠公平属性，危及教育事业健康发展，导致教育生态的恶化。从某种意义上看，“课后服务不仅是关系到小学生成长与发展的教育性问题，也是涉及义务教育学校、家长与社会组织的社会性问题”[6]，更是关涉国计民生、教育大计的政治问题。正是在此意义上，国家出台“双减”政策，试图利用课后服务形式来达成其政策意图，进而赋予课后服务以“第三种功能”——辅助政策落地的衍生功能，国家社会更为看重的是这一功能。进言之，这一功能的基本内容是：承接、代替部分校外培训功能，尤其是学科辅导功能，让学科教学回归学校主阵地；克服商业化校外培训与应试型学校教育，振兴学生个性发展教育，深入落实素质教育国策，将学校教育精神拉归全面育人的轨道；克服奢华、高端、昂贵校外培训服务带来的教育不均衡、不公平新现象，推行普惠、公平、专业的课后服务，贯彻义务教育重公平、重质量的基本政策取向。诚如有学者所言，当前学校课后服务肩负的历史使命是：“以高质量的校内课后发展服务来吸引学生，牵制校外教育的无序生长，缓解家长的教育焦虑，构建良好的教育生态。”[2]从这一意义上看，学校课后服务好似国家的一个政策工具或杠杆，借此工具能够彻底纠正义务教育发展中出现的偏离教育方针的态势，敦促义务教育回归到国家教育政策划定的轨道上来，真正落实国家教育民生政策，体现“以人民为中心发展教育”的方针意志。

二、当前中小学课后服务的复合属性分析

当代中国社会需要的是最适切的课后服务而非理想化的课后服务。当前学校课后服务针对现实教育情景而言最具合理性，其优势在于有效整合、响应、对接了来自社会的多样化教育服务需求，为当代中国中小学生放学后问题的解决提供了一条现实之道。就其外部特征来看，当前课后服务的明显特征是嫁接性与课后性：一方面，当前课后服务形态是社会需求、政策需求、家长需求向课后服务嫁接渗透并对之进行型塑的产物，课后服务只是家庭照护托管事务、国家教育政策落地、学校教育改革等的嫁接点而已，因此，三方合作性、产品复合性是其必然属性。另一方面，课后服务的明显属性是“课后性”，即既非学校课堂教学的延续，也非社会实践教育的构成，而是要在校内教学“小课堂”与校外社会“大课堂”之间发挥的桥梁性衔接功能，堪称一种“后学校”“后课堂”属性的教育服务。与之相应，半开放性、过渡性、临时性成为学校课后服务的又一必然属性。从这一角度看，厘清学校课后服务的复合属性，是优化课后服务政策、创建本真课后服务形态的基础。

(一)三方合作性

当前学校课后服务绝非单纯的家庭托管服务、社会教育服务、国家公共服务，而是由家庭、社会、国家三方合作，并交由学校代理举办的一项特殊教育服务。其意在为儿童开辟一个独特的继学校、社会之后的两栖性教育空间或“第三教育空间”。它具有明显的“三方合作性”特征，其原因就在于：

其一，课后服务不能完全归属于学校。因为义务教育学校归属于国家和政府，其举办目的、运转方式、经费保障都受制于政府的指令，如若将课后服务专属于学校，全权由学校办理，容易导致课后服务被定性为学校向社会提供的一种公共教育教学服务，与普通学校教育教学活动毫无二致，课后服务必将名存实亡，完全被学校收编。进言之，如若在学校公共服务框架内打造课后服务，学校教育制度的封闭性、保守性、行政性缺陷会被放大。

其二，课后服务也不能归属于家庭。一方面，单个家庭无法提供社会化、专业化、低成本的课后服务，只能委托其他社会机构或其代理组织——家长委员会来共同举办课后服务。无疑，家长是不专业的教育工作者，家委会是一个松散的社会组织，如若完全交由其举办，课后服务可能会被精致、偏狭、功利的家长利用——盲目追分意图所垄断，导致课后服务偏离科学育人的轨道，不利于课后服务专业化开展。

其三，课后服务也不能归属于一般社会公益组织、社区乡村组织，或商业性的社会机构。因为前者举办的课后服务最适合特殊社会群体，如贫困儿童、残疾儿童等的基本性教育补偿服务或教育保底服务，不适合承担普通儿童的课后服务工作。后者已经证明，过度商业化、市场化会导致举办者在课后服务中忽视教育的公共利益与学生发展的多元诉求，一味附应家长群体的单面化需求，导致课后服务偏离教育本性。

基于上述分析，最适合当前我国教育现实的课后服务一定是“学校主导、三方合作”的课后服务，也就是与“双减”政策相适应的三方合作式课后服务。其具体体现是：在课后服务提供中，学校担负起各方教育利益的平衡者与课后服务的直接主办者、操办者的角色；家庭引导孩子选择性参与课后服务，并分担基本教育运营成本；国家借助公共教育设施投入来参与学校课后服务，确保课后服务体现国家意志与义务教育政策意图；社会机构或组织参与举办非学科类及个性发展类课后服务，或开发市场性课后服务项目供学校购买。这一课后服务供给方式具有典型的“三位一体”特征，全面兼容了各类教育主体——国家、社会、家庭对课后服务的多样化诉求，具有内在的科学性与合理性。换言之，只要学校不趁此将自身的知识技能传授任务裹挟其中，不将之视为实现自身教育职责的附属阵地，这种课后服务就可能健康发展、持久存续。

(二)产品混合性

作为一种特殊教育服务产品类型，当前课后服务具有产品混合性的典型特征，它其实是公共教育服务产品、准公共教育服务产品与经营性教育服务产品的三体合一，不可将之视为一般意义上的准公共服务产品。无疑，义务教育是公共教育服务，但在特殊情况下义务教育学校也可以为社会提供经营性公益教育服务，由此导致一种复合性公共教育服务产品的出现。目前，学界对公共产品的认识日益深刻，更倾向于将公共教育服务划分为纯公共教育服务、基本公共教育服务、准公共教育服务、经营性公共教育服务等。[2]义务教育学校为儿童提供的法定在校时间内的一切教育教学服务属于纯公共教育服务或基本公共教育服务，课后服务则不全属于基本公共教育服务，而是属于后两种公共教育服务产品构成的混合体。萨缪尔森认为，公共产品必须同时具备消费的非竞争性和非排他性。[7]作为一种公共产品，课后服务的投入与消费形态具有其复杂性。理论上看，公共产品的属性不仅取决于消费属性，还取决于投入属性，即在服务成本收入单独核算情况下，国家政府对课后服务的投入理应具有非排他性，而家长社会对课后服务的投入理应具有排他性(表2)。

表2 中小学校课后服务作为复合性公共产品的属性分析

进一步将之加以细分，学校提供的非基本公共教育服务又可分为两种：其一是准公共教育服务，即学校借助自己的公共教育设施、公共服务人员(教师)为学生提供的教育服务，如课后服务构成中归属于学校教育教学设施投入的那一部分，如果教师工资由学校负担，教师人员工资部分也应属于学校提供的准公共教育服务，这一部分的投入决定了投入方——国家对课后服务的举办具有部分话语权与决定权；其二是经营性公共教育服务，即学校在与社会性课后服务竞争中获得的经济收益，这是因为当前课后服务的学生参与具有选择性与自愿性，如若学校举办的课后服务品质不高，学生自愿参与比例下降，学校与教师的收益就会下降，甚至部分劳务、耗材成本投入都难以收回。换言之，在政府规定课后服务收费标准的前提下，学校课后服务收益并非“旱涝保丰收”状态，也即是说，在学校课后服务运行中，学生参与数量的变化变相发挥了价格形成机制的作用。不以营利为目的的课后服务价格形成机制并不违反课后服务的公益性属性。相反，以“提高服务质量”为目的的教师劳务价格形成机制对于激发学校课后服务系统的活力与创造力具有重要意义。无疑，对这一经营性公共教育服务的认可有利于学校高质量开展课后服务，努力打造教育服务品牌，夯实学校课后服务的质量之基。

进言之，从服务产品归属性角度看，学校课后服务产品同时具有三重属性，即公共性、选择性与经营性。其中，公共性源自对公共教育资源的占用与使用；选择性与经营性源自学生对学校课后服务的自愿参与性，源自竞争性校外课后服务产品入局的可能与准许：由于学生可以选择性参与，导致学校必须灵活经营其服务产品，在一定限度内提升课后服务的吸引力与成本回收能力，促使课后服务在适度的竞争环境中持续发展。

(三)组织特殊性

课后服务的关键属性是“课后性”，其核心含义有两层：其一，这一教育服务不应该以“第一课堂”，即课堂教学为主要形式，必须采用“非课堂”活动，即以自主选择活动、自由探索活动、自我安排活动、自选社团活动、自发团队活动等为主要形式，否则就无法实现促进个性发展、实现差异辅导、彰显学生主体地位的意图，在这一意义上说，学校课后服务是真正的“非课堂”服务；其二，这一教育服务不应以“班级”为基本组织形式，因为班级是正式行政组织，其适用于培养学生的集体意识、组织意识、纪律意识等品质，作为以自律精神、自主意识、多元个性培育为目的的课后服务活动，其必然需要“非班级”组织，即非正式组织。从这一角度看，课后服务的主要组织形式应是兴趣活动小组、亲缘地缘团体、学科兴趣社团等非正式组织，更精确地说，是一种“收敛型”非正式组织。学者研究认为，学校组织可以分为三种：一是正式组织，二是非正式组织，三是介于其间的收敛型非正式组织。[8]之所以将之归入此类，是因为课后服务中形成的非正式组织是在学校组织环境中形成的，教师的引导性使这种组织具备了“收敛型”“方向性”的特征，进而保证了学校课后服务的专业性与效能性。

事实上，当前多数学校课后服务采取的组织形式是“班级组织+非正式组织”的复合形式：前一种组织适用于托管服务，后一种组织适用于兴趣爱好社团活动，两者有机配合、混合使用，达成了课后服务的基本目的。在后续发展中，持续扩大收敛型非正式组织的使用范围，尤其是在托管服务、作业辅导中部分采用非正式组织形式，方能进一步凸显课后服务的特性，增强课后服务活动的吸引力。换个角度看，任何课后服务都属于“教育服务”，一种学校服务学生、家庭、社会的形式，都必须尊重服务对象的发展要求与服务客户的社会要求。学生发展要求、家庭现实需求正是学校课后服务创建中需要首先考虑的客户与主体。因之，学校课后服务一定要基于学生自主、家庭自愿的基础之上，着力构建学生愿意参与、家长愿意付费的组织形式，并藉此达成国家、社会、学校的教育希求。为此，学校课后的基本职能之一是满足学生多样化、自主化、个性化发展的要求，客观上需要选用收敛型非正式组织形式来开展。可以说，优选课后服务组织形式，面向学生、家庭打造“客户定制型”教育服务，切实服务于学生核心素养的发展与培育，是当前学校课后服务的属性使然。

(四)过渡临时性

历史地看，当前课后服务形态对教育改革现实而言具有适切性，但放到学生学习时空与历史长河中去审视，它具有过渡性、临时性、权宜性，终将被更理想、更适切、更科学的未来课后服务所取代，这亦是由课后服务的“课后性”所决定的。

首先，当前课后服务具有过渡性。“课后”的基本含义就是作为连接学校与社会、课堂与生活、教师与家长间的桥梁而存在，其存在的首要意义是降低学校生活与社会生活、社会实践间的落差，为学生融入社会与生活发挥脚手架功能。一方面，课后服务为学生提供了更多自主安排、自我决定、自我负责的机会，可以打破学校教育环境的封闭性、人为性、温室性，为学生进入真实社会、生活提供一个缓冲带、实战场或预演空间，故担负着学校社会化的部分职能；另一方面，课后服务是连接“第一课堂”(学校课堂)与“第三课堂”(社会实践)的过渡带，学生在第一课堂中习得的抽象知识技能可以在课后服务活动中得到初步应用与实践转化，有助于其进一步在社会实践中转知成智、化识成能，最终实现学校教育服务社会人才培养的根本职能。

其次，当前课后服务框架具有临时性。这一“临时性”体现在两个方面：一方面，理想的课后服务一定是多主体联合提供的一项社会化教育服务，促进各类课后服务间的优势互补、优胜劣汰，进而更好地达成主要社会主体的公共意图，没有理由将之设定为学校的一项服务特权。从发达国家课后服务供给现状来看，美国课后服务采取的是自由举办、择优资助、政策引导的体制，其中“21 世纪社区学习中心项目”具有一定的典型性；[9]日本由文部科学省与厚生劳动省联合发布“放学后对策的综合推进”等课后服务文件，大力推进综合性的课后服务提供方式，形形色色的“儿童俱乐部”是其主体形式；[10]英国在“教育与社会服务一体化”与“每个孩子都重要”的理念指引下，积极推动多主体、多组织参与的课后服务举办形式；[11]等等。这些改革迹象足以表明：课后服务一定是教育社会化、个性化、多样化发展的关键部位，一定是“非学校化社会”的实验场所，将其主导权交由学校的政策一定是临时性政策。在我国，可以将之视为国家治理校外培训乱象、学生学业负担过重的一种应急政策或辅助政策工具，而非我国未来学校课后服务的恒定形式。另一方面，上海等城市早已出现过类似西方的课后服务形式，如学校、学校家委会、青少年校外教育场所和社区主导的多样化课后服务形式等，[5]其之所以被当前教育政策所临时否定，主因是我国尚未建立起完备的监管体系与评价体系，导致其昙花一现。毋庸置疑，一旦当前我国中小学生“学业负担过重”顽疾得到治理，教育生态日益改善，这些课后服务形式可能还会再度登场。

最后，当前提供课后服务具有权宜性。学者研究表明，课后服务政策在一线落实中还处于“权宜性应对”阶段，毕竟“双减”政策的执行不可能是一蹴而就的，“政策制定的一统性与政策执行的灵活性为学校课后服务的权宜性执行提供了制度空间”，“教育竞争的愈演愈烈与学校关系网络下的共谋行为为学校课后服务的权宜性执行提供了社会土壤。”[12]这就使当前学校课后服务带上了诸多权宜性色彩。尤其是在我国学校课后服务政策出台后明显遭遇诸多阻力与困境，如在教师积极性不高、服务内容形式单一、课后课程品质不高、学校安全风险增加等情境下，学校承担学生课后服务工作仍旧面临较大社会压力与内部压力。这一现实形势告诉我们：在应试教育惯性尚未完全刹车、教育生态尚未完全修复、家长观念尚未根本转变之前，学校课后服务政策在执行者一端总会诉诸策略性应对，真正按照课后性本性来导航课后服务的办学意识还处在孕育之中。可以预见，在未来一段时期内，义务教育学校对待课后服务的态度在一定程度上可能是权宜性应对。

三、我国中小学课后服务形态的改进方向

基于对当前课后服务的功能属性分析可知，针对性调适我国义务教育课后服务供给方式，确保其课后性、服务性等关键属性得以彰显，综合性功能得以实现，是配合“双减”政策落地的得力之举。尽管课后服务对我国而言绝非新生事物，但其情景属性、时代功能一定是新生的，瞄准这些属性功能进行制度供给、政策调适是导引课后服务工作良性发展的现实行动。

(一)建立多主体协商管理组织

如前分析所言，当前课后服务是一个多功能综合体，其多元功能由各类功能主体或其代理人意志来体现，如何在学校举办这一环节上实现综合平衡，防止学校包揽霸权现象滋生，确保各种功能的统一实现，真正体现其三方合作的服务属性，是一个亟须解决的现实问题。这就需要构筑一种对当前课后服务形态特适的协商型管理组织——课后服务理事会或管委会等类似组织。在这一组织中，托管功能的代理主体理应是家委会或其主任，个性发展功能的代理主体理应是学生会组织或学生会主席，国家政策实施功能的代理主体是教育行政部门，三类主体在学校主导下构成“一主多方”的管理组织架构(图2)，共同在学校课后服务章程或宗旨下审议、监管学校开展的课后服务方案，审批校外培训服务项目的进入与购买，确保各方需求的精准达成与专业化课程服务的持续涌现。

图2 中小学校课后服务管理组织架构

在这一组织架构中，义务教育学校肩负着多重责任与角色，即专业课后服务的开发者、运行者、管理者，多方功能主体的沟通者、协调者，以及课后服务质量的监测者、把控者等。为此，作为多种功能主体、多方课后服务利益的总代理，学校要定时向课后服务理事组织汇报，争取多方主体的认可、支持与资助，确保各方功能期待的全面达成。

应该说，有了这一多方协作组织，学校课后服务就可能有效预防两种不良办学倾向的发生：一是预防课后服务沦为学校知识传授的“第二阵地”，沦为“校外培训”的翻版，确保其主体功能——实施素质教育、促进个性发展、开展个体辅导的主体功能实现；二是预防其被家长功利主义教育观念挟持，防止应试教育做法在课后服务中泛滥，在“家—校—生—政”四方博弈中敦促学校课后服务走上专业化的发展轨道。

(二)培育课后服务准市场

当前学校课后服务面临的诸多问题很大程度上是由课后服务管理过死这一原因所导致的，例如在承担课后服务工作上教师缺乏主动性、课后服务教师来源单一、课后服务课程门类偏少、学生参与热情不高等问题，大都根源于大一统的管理与运行模式。针对这一问题，必须高度重视其“产品混合性”及其蕴含的经营性公益产品要素这一关键属性，善于利用学生自愿参与和收费标准固定这两个潜在市场性要素，积极构建课后服务课程准市场，在“双减”政策框架中适度引入课程服务竞争机制，激活课后服务供给侧的潜能与活力。为此，学校可以在“遵循教育性、非营利性、需求导向性等原则”[2]的指引下积极探索，尝试构建课后服务供给准市场，助推优质课程资源开发与运行模式创新。其一，建立打通校内外的课后课程服务竞争机制，借助“学校购买课程服务、课程价格由选修学生总量决定”这一形式为校外课后服务课程进入学校打开通道，形成校内外公平竞争机制，敦促优质课后课程涌现；其二，建立课后服务教师的优胜劣汰机制，建议学校将具有教师资格且符合课后服务专门资质的社会人员、志愿者、退休教师、实习教师、业余文艺文化工作者等均纳入待选聘之列，鼓励其通过有偿服务、志愿服务、协商取酬、成本议价等多种形式进入课后服务教师队伍，形成多元竞争的教师选聘机制；其三，开通大学区内学校课后服务托管服务，学校之间可以相互托管或代理举办课后服务，鼓励资质优异学校到薄弱学校开展课后服务，在家校距离相近的情况下可以允许学生跨校选择同类课后服务课程，为学生提供更为自由自主的选择空间；其四，辖区政府教育行政部门定期评选优质课后服务课程、先进课后服务单位、先进课后服务工作者，采取“以奖代补”形式鼓励优质课后服务持续壮大，为先进课后服务单位和教师提供更为广阔的才能施展空间，引导课后服务向专业化、高端化方向发展，彻底扭转当前相对被动的课后服务工作局面。

当然，我国目前之所以要培育此类课后服务准市场，其主要意图是：在有限课后服务市场机制下尽可能扩大优质、低廉、专业的课后服务供给，充分彰显课后服务举办的政策意图。诚如有学者所言，我国后续课后服务提供方式改进的方向之一是：“进一步完善经费分担机制，政府在加大财政经费投入的同时，创造条件让家长、社工、志愿者参与到课后服务的过程中，以有效降低学校课后服务的成本。”[13]要满足这一政策意图，有限市场机制介入与公益志愿服务并举是必要的，也只有这样才能确保每个学生都能享有公平、优质的课后服务。

(三)搭建半封闭课后服务组织

对当前课后服务而言，选择性、自主性、开放性、过渡性是“课后性”的体现与外延，收敛型非正式组织是其“课后性”属性的实现形式与本质特征，故搭建半封闭型学校课后服务组织是充分彰显当前课后服务本性的客观要求。显然，一味地延用封闭课堂的组织形式会招致学生的厌倦，缩短课后服务的生命；一味地采取放任自流的非正式组织，课后服务的专业性、效能性、政策性目标难以达成，同样会将学校课后服务扼杀在摇篮之中。因之，在收敛型非正式组织框架下，坚持“意愿征集、自主选组、兴趣编组、社团建制、相对稳定”的组织建设理念，实施“小组教学、分类指导、分(学)段培养、师生双选”的分组教学方式，将学生灵活组织到自己钟爱的学习组织中去，形成最适合课后服务需要的半封闭组织形式。之所以将其称为“半封闭”组织形式，有两个原因：

其一，学校开展的主要课后服务内容是作业辅导与兴趣培养，前者需要相对封闭的年级编班或学科编班的教学组织来实现，后者需要相对开放的兴趣编组或社团组织的教学组织形式来实现。这就要求学校整体考虑不同课后服务课程形式，引入灵活可选、开放度适宜的教学组织形式，以便于提高课后服务的整体效率。

其二，学生兴趣特长的发展特点决定了学校课后服务组织必须建立起逐步收敛型非正式教学组织形式。一方面，学生的兴趣特长发展是逐步稳定的，九年义务教育中越是低段学生其变化越快，需要给予学生更多的兴趣重选机会，这就要求小学兴趣小组、学生社团须有较大的开放性、灵活性；另一方面，学校举办的兴趣特长活动须有较强的系统性、一惯性、专业性，理应在社团组建上兼顾学生主要兴趣类型，并在学生兴趣识别评估基础上敦促学生尽快稳定，这就要求兴趣小组活动须有一定的封闭性、收敛性。

在课后服务教学组织搭建中，在封闭性与开放性之间找到最佳平衡点至关重要，它考验着学校管理者的智慧与艺术。在封闭性与开放性连接而成的谱系或连续统中，具体课后服务组织最终要在哪一点上选定至关重要，它取决于多种要素，如家长社会需求、学生学段年级、学生兴趣类型、选课学生人数、教学场地大小等。在组织开放度确定上，学校要在充分考虑课程项目特点、学生兴趣变化与学生知识水平等因素上灵活设定选课人数、选课方式等指标，为学生学习质量提升与兴趣特长发展提供最佳组织支持，努力达成“给学生创设一个有意义的教育时空和发展环境”[5]这一课后服务终端目标。

(四)构筑校社竞争式课后服务格局

以长远眼光来看，当前课后服务形态具有临时性、权宜性，引入质量机制来助推学校课后服务在达成当前国家政策意图前提下迈向更为科学、先进、理想的形态与水平，才是从根源上提升学校课后服务质量的长远之计。显然，课后服务作为校社衔接的中间地带，为学校与社会联手打造优质教育服务提供了试验田与新发地，为基础教育改革者提供了处女地与新舞台。因此，课后服务项目创新理应成为国家构筑“大教育体系”与“社会学习网络”，推动教育社会一体化、连续化发展的先头部队。义务教育质量事关每一位国人的福祉，事关国运兴衰与民族大计，理应是全社会共参、共建、共享、共创的社会事业。在这一意义上，课后服务改革只是家校社协同助力基础教育提质转型的一个基点，还需借助适度竞争机制引导其持续改进、良性发展，最终打造出人民满意、公平优质的义务教育新形态，进而承载起新时代中国特色社会主义教育改革之大计。也就是说，充分利用学校与社会两个课后服务创新主体的积极性与能动性，善于构筑基于“双减”政策框架的校社竞争机制，是促进我国学校课后服务工作持续、深入、健康发展的长远之计。

进言之，允许优质课后服务进校园，建立课后服务准市场只是课后服务社会化、竞争化的一个起点，防止无序失范、过度商业化、单一学科化的校外培训现象起死回生，引导校外课后服务项目在“育人本位、全面发展、公益主导”方针指引下健康发展，形成学校与社会互补共生、共赢共创的校社合作发展的局面，才是我国校外课后服务准市场化改革的方向与目标。面向未来，国家要建立公共竞争平台，制定校内外课后服务运营规范，完善优质课后服务评价制度，鼓励学校与社会机构共同提供竞争性课后服务课程，打通二者间的交流合作通道，催生“成本合理、质量上乘、社会满意”的课程服务项目，藉此有效破解当前学校作为单一课程服务提供方的困局。为此，国家要及时出台《校外课后服务进校园的实施规范》，建立专业的校内外课后服务项目质量鉴定机构，引入校内课后服务淘汰机制，促使学校在全面规划学校课后服务的举办上采取招标、委托、合办等多种形式，按需引入社会机构提供的高质量课后服务项目。同时，国家要为优质课后服务的涌现创造条件，打破不利于优质课后服务形成的壁垒。一方面，对于超过学校额定成本的优质课后服务，国家可以通过“以奖代补”的形式资助其持续发展，将之作为标杆性课后服务项目予以重点资助培育，扩大其学生受益面，提升其成本回收能力，鼓励其专业化发展，使其在课后服务项目中发挥示范引领作用；另一方面，国家要落实好学校作为课后服务质量直接监管主体的责任，引导其在理事会领导下定期开展课后服务质量评估，为校内外课后服务提供公平的发展机会，同时促使课后服务向校社融合的方向发展。