提升常态化疫情防控能力的法治思考

杜方舟 武小川

摘要：当前，我国新冠肺炎疫情防控已取得决定性胜利，但疫情仍在全球蔓延，国内零星散发病例和局部暴发疫情的风险仍然存在，需要坚持做好常态化防控。依法防控是我国抗疫取胜的重要经验，也是下一步我们健全防控体系、提升现代化治理能力、维护公民权利，做好常态化疫情防控的应然选择。针对疫情防控中暴露的法治薄弱环节，我国需要从立法、执法、司法、守法各环节发力，切实推进依法防控，助力打赢抗疫斗争全面胜利。

关键词：新冠肺炎；疫情；常态化防控；法治

基金项目：教育部人文社科基金项目“依法治国与依规治党有机统一下的党政联合行文研究”（18YJC820069）

2020年9月8日，中央召开全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会，标志着我国抗疫斗争取得重大战略成果。习近平总书记在会上提炼了抗疫精神，总结了抗疫斗争的经验启示，明确“坚持依法防控、科学防控”是抗疫取胜的重要经验，并再次强调下一步要继续“强化公共卫生法治保障”[1]。回顾我国整个抗疫历程，依法防控思想贯穿始终，习近平总书记反复强调：“要依法依规做好疫情防控，坚持运用法治思维和法治方式开展工作”，这不仅是我们取得抗疫胜利的重要保障，也是我们下一步做好常态化疫情防控的重要遵循。

一、加强法治建设是新冠肺炎疫情常态化防控的应然选择

（一）这是适应常态化防控，健全防控体系的需要

当下，我国疫情防控取得重大战略成果，经济社会发展加快全面恢复，但“内防反弹、外防输入”压力依然较大。特别是国外疫情扩散蔓延势头尚未得到有效遏制，世卫组织总干事谭德塞表示，新冠肺炎大流行是百年一遇的健康危机，其影响将持续几十年。在这种背景下，习近平总书记强调，要全力做好常态化疫情防控工作，建立疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制，实现稳增长和防风险长期均衡。疫情防控中，许多问题十分紧迫，只能采取必要的、临时性的应急处置措施，而要实现从应急性超常规防控向常态化防控转变，建立中长期协调机制，就需要发挥法律引导社会公众行为预期的天然功能，及时完善公共卫生法律制度和应急工作法律制度体系，實现法治的刚性与韧性有机结合、优势互补[2]。特别是当前如何做到防控意识不松、防控措施抓细，形成并适应“晴天带伞”“打伞干活”的生产生活状态，需要建立健全一系列的法律制度，包括交通、生产、医疗、教育、娱乐等等领域的管理规章都要进行相应修改和完善。

（二）这是提升现代化治理能力，完善法治机制的需要

习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。国家治理现代化是由不同层次的制度、各个领域的法律以及组织机制等要件组成的制度体系。在正常情况下，一个国家的治理体系建设是逐步推进、缓慢平和的，有时甚至是滞后于经济社会发展需要的，但在疫情等外部冲击下，各项治理短板和不足会迅速暴露，从而为推进制度建设、完善治理体系创造难得机遇。比如在疫情中，我国的应急物资储备制度、志愿者制度、基层社区治理、野生动物保护等等制度短板迅速暴露。国外也从立法层面研究了社区如何隔离防控[3]，社交媒体如何发挥作用[4]等社会治理问题。由此可见，只有借这个契机，迅速推进立法、修法，才能不断完善全社会治理体系、提升我国现代化治理能力。

（三）这是保障群众生命安全，维护公民权利的需要

2020年1月21日，国家卫健委将新冠病毒肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施，全国所有省市均启动了公共卫生应急响应机制，并基于防范疫情扩散、保障公民生命健康权的考虑，对群众的生活生产行为进行了许多必要限制。但部分地方采取的曝光个人信息、悬赏举报、封门堵路、强制劝返等“硬核土政策”则对公民权利造成了较大损伤，如公民迁徙自由、人身自由、隐私权利、集会自由和结社自由、工会权利、宗教权利和少数者权利、工作权及与工作相关的权利、家庭权利和儿童权利、财产权和经营自主权、受教育权利和文化权利的享有和行使或多或少受到了较大影响和限制[5]。但个体权利收缩是否应该具有一定的界限[6]，对紧急措施触犯后如何公平审判[7]，医生紧急救治情况下的法律豁免权，如何立法防止对患者的歧视性待遇等法律问题，则需要通过立法进一步完善，以充分保障公民合法权利。

二、既有法律在新冠肺炎疫情防控中暴露的法治短板分析

此次抗疫中，我国公共卫生领域既有法律在保障依法防控、维护群众安全等方面起到了关键作用，但也暴露了一些不足和短板，亟待进一步完善。

（一）服务于常态化疫情防控的立法体系尚不完善

当前，中国特色社会主义法律体系建设不断完善，但面临疫情的严重冲击，仍然暴露出了我国法律体系中的一些漏洞，对于服务常态化疫情防控仍然不足。（1）法律空白。如隐私安全、志愿者保护、紧急状态处置等部分新兴领域还存在法律空白。疫情期间储存在医疗机构的个人信息发生泄漏，原因就是我国在保护隐私安全方面存在立法空白，我国的刑法并没有以隐私权作为独立客体的法律条文，在其他的部门法当中也没有具体的规定，难以产生具体的约束力。国内没有关于志愿者保险方面的立法，导致志愿者在高危状态下人身安全难以获得保障。我国《应急法》提到四类突发公共事件，但不包括引发特别重大紧急情况的突发事件，缺少《紧急状态法》[8]；（2）修法不及时。部分法律制订较早，没有适应时代发展及时进行相应的调整或者出台相应司法解释。如《传染病防治法》在1989年确立时其目（个体防控）已经远远不能满足现如今将公共卫生提升到国家层面的需求[9]。根据《刑法》规定，我国对于野生动物的保护仅仅局限于“珍贵、濒危”的野生动物，但是作为依据的《国家重点保护野生动物名录》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》具体名录更新缓慢，大量物种不在规定范围内；（3）立法衔接不畅。多头立法、区别立法导致一些上下位法以及客体存在竞合关系的法条之间出现断层，难以发挥作用。如《动物防疫法》当中涉及的防控动物过于狭窄，而《野生动物保护法》在设立之时也没有充分保障公共安全，最终难以起到防止野生动物病毒传播的效果[10]。

（二）执法力度不足削弱了疫情防控的法治保障

党的十八大以来，我国不断健全执法制度、完善执法程序、加大执法监督，各项执法能力显著提升。但在新冠肺炎疫情中，执法力度仍然面临不少挑战：（1）标准不清晰。抗击疫情期间，有必要根据《传染病防治法》中行政责令及时防控疫情，但是由于部分行政责令的法律属性不清晰，一些法律条款与其法律责任难以对应，执法人员难以采取有效措施。如《传染病防治法》分则第49条提到了药品和医疗器械的生产义务和供应义务，并在随后的第73条规定了药品和医疗器械生产者的法律责任，却没有关于供应义务的法律责任的相关规定[11]。部分地区随意封路断路，甚至违反省级疫情防控工作指挥部关于防疫物资车辆绿色通行的通知，如何执法也需要深入探索；（2）部门联动弱。大型公共卫生事件需要各个部门的协调合作，但管理范围交叉重疊的部分往往更容易发生“踢皮球”的现象。如在野生动物病毒防控方面，公安、林业、鱼政、市监等部门就存在职能交叉的问题，甚至一些部门兼具管理和监督双重身份，使得监督功能形同虚设[10]，这就导致法律虽多，但执行不到位，菜场餐厅贩卖食用野味屡禁不止。基层社区治理是抗疫的毛细血管，但我国社区居委会属于群众自治组织，并无行政执法权；（3）私人救济少。疫情期间公共卫生秩序受到挑战，违法行为极可能带来持续伤害，当部分执法机关履职不够时，又缺乏私人救济的渠道。如我国《行政处罚法》第25条虽有相关规定，但程序复杂，私人享有的“请求权”在行政领域发展较晚。

（三）常态化疫情防控下的司法工作仍有短板

司法是法治的生命线，也是常态化疫情防控的重要手段。疫情期间，干扰医疗机构工作、隐瞒谎报疫情病情、哄抬物价、制售伪劣防护产品、民事经济纠纷、非法捕杀交易运输野生动物及制品等问题需要进一步强化司法工作，但在实践工作中仍有短板。（1）刑事司法保持威慑力与程序正当性不匹配。只有刑事司法保持惩罚的严厉性方能维护司法的公正性，但在保证刑法的实体正义时，程序正当也同样重要。疫情期间，对伤医扰医、诽谤医护人员、贩卖旧口罩或劣质口罩、隐瞒谎报病情等刑事案件重判重罚极有必要，但当前需要进一步完善司法程序。如何保障良性的医患关系，提高医闹和伤医的犯罪成本，是司法部门亟需探讨的问题；（2）民事司法精准性与群众利益复杂性不匹配。常态化疫情防控广泛而深入地影响了民众的生产生活，疫情导致了文化旅游、产权交易、教育培训、医疗保险等一大批经济合同无法履行。如我国商业保险法中有“非指定医院就诊不赔”的规定，但在疫情期间患者基本无法做到。疫情属于突发重大公共卫生事件，同时影响双方当事人的利益，谁来承担损失；赔偿如何进行以及后续如何处理等问题需要有关部门出台精准政策；（3）司法服务创新性与疫情常态化不匹配。疫情常态化已成定局，如何创新司法服务还需要继续探索。如在疫情隔离期间，如何进行正常的审判工作；因为疫情影响的案件是否应当结合社会要素等综合考虑等等。

（四）全面深入的普法工作还需要加强

全民普法是实现全民守法的前提，也是常态化疫情防控的关键一步。只有全民知法，才能自觉守法。当前，疫情暴露了普法工作还有很多不足：（1）全面性不足。普法离全面覆盖还有差距，部分民众甚至对2020年2月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》中提到的严惩抗拒疫情防控措施、制假售假、哄抬物价等违法行为并不知情，甚至不自觉违反了；（2）针对性不足。普法工作对于严重后果或者典型案例宣传不足，如根据《中华人民共和国刑法》关于猎杀野生动物的相关规定，严重的是可以判处10年以上有期徒刑的，但由于普法不足，多数人认为此罪仅是轻罪，才会导致偷猎者屡禁不止。在疫情严重的时期，关于疫情起源的阴谋论、责任方等谣言层出不穷，法律意识淡薄的民众成为网络传谣的主力，而根据《刑法》第291条相关规定，传播谣言是可以构成犯罪的；（3）多样性不足。我国三十年普法使用方法较为单一，多以普法宣传栏和单纯法条为主，多属于枯燥的法条教育[12]，缺乏对新媒体的运用和实际案例的结合，难以引起现在青少年的兴趣。

三、强化疫情常态化防控能力的法治建设思考

习近平总书记明确指出，要“坚持依法防控，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，从立法、执法、司法、守法各环节发力，切实推进依法防控、科学防控、联防联控。”这为我们常态化疫情防控指明了方向，提供了根本遵循。

（一）加快立法，积极完善防控法律体系

马克思曾经说过，事物的法的本质不应该去迁就法律，恰恰相反，法律倒应该去适应事物的法的本质。疫情防控进入常态化，需要我们对现有疫情防控相关法律、法规进行再梳理、再分析，对于疫情防控共性问题进行统筹立法，完善公共卫生、应急救治管理等方面法律法规，从而为常态化疫情防控提供充足的合法性依据。加快填补相关法律空白。尽快制定生物安全法，加强医疗应急物资、医疗废弃物等领域立法，加快紧急状态、公共卫生风险预警管理、政务数据资源应用管理等领域立法，加强突发卫生事件中志愿者保险、患者人格尊严及隐私权保护方面的立法等。加快修订相关滞后条款修改完善《传染病防治法》，对新发不明原因传染病的防控制度、传染病监测体系、预警及信息公布制度、公民权利限制及保障制度等方面进行修订[13]。加快修订《固体废物污染环境防治法》，在《刑法》中增设破坏野生动物资源新罪名，修改《突发事件应对法》。同时，要在制定修改生态环境、社会管理、行政处罚、国家安全等法律时，将公共卫生法治保障融入各项法律中。加快细化相关操作细则。在信息上报、应急处置、物资储备等方面，修改完善实施细则。建立应急立法模式。推动“紧急情况”条款入宪，进一步细化和完善应急预案，对公民权利的内容进行分类式规定[14]。在《突发事件应对法》中补充关于可能造成的衍生性、跨界性与弥散性灾害的相关说明和处置规定。

（二）强化执法，着力规范法治防控秩序

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。习近平总书记曾指出：“如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”在常态化疫情防控下，需要加大执法力度，切实规范法治防控秩序。要完善行政责令的法律责任。对《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》中的每一行为模式均要规定有相应的法律责任，强化职能部门执法意志。要对行政处罚做出种类和档次齐全的设置，根据行为的性质、情节加重、结果加重和危险性阶梯式课处行政处罚，引进诸如“日罚款”等较灵活的执行方式，减少执法部门自由裁量权。要促进部门间联动执法。针对涉及多部门联合执法的违法行为惩处，如以食用为目的的非法捕猎、交易、运输和贩卖野生动物的行为，需要从法律上明确牵头负责、联合参与的执法部门，推动市监、公安、海洋、林业、农业、卫生健康等部门联合执法促进行政权限向基层下沉，加强基层法治机构建设，重视基层制度创新。对哄抬物价、防疫物资制假售假、造谣滋事等强化执法机关执法力度的同时，探索引入私人救济的法律路径，如鼓励被害主体对行政执法机关不履行行政责令职责提起行政诉訟，允许可能遭受行政责令行为侵害其他私主体提起第三人行政诉讼，推动检察公益诉讼支持社会公开监督等[11]。要加大示范引领作用，在疫情防控常态化过程中，对于社区确诊人员、疑似人员及其家庭成员等的姓名权、隐私权的保护，防止对疫情严重地区相关人员及产品的歧视、污名化等不公正对待，复工复产执法等，要利用行政执法信息化平台有效指导，强化行政执法的示范引领。

（三）严肃司法，切实提升法治保障能力

随着防控形势好转，进入司法程序的民事、刑事、商事、行政及执行等案件越来越多，迫切需要公正高效的司法审理来树立导向。要围绕统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展工作，依法严惩影响疫情防控和社会稳定的各类违法犯罪行为，妥善审理各类涉疫案件，健全完善关于促进复工复产、基本民生、居民就业、投资消费以及脱贫攻坚等方面的司法政策，为全面恢复经济社会发展正常秩序提供精准有效的司法服务。要进一步强化刑事司法威慑力。要严格贯彻《关于依法保障和服务疫情防控常态化条件下经济社会发展的指导意见》《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》《关于进一步加强国境卫生检疫工作依法惩治妨害国境卫生检疫违法犯罪的意见》等文件，依法依规从严惩处有关违法犯罪，依法体现从严的政策要求，有力惩治震慑违法犯罪。要进一步加强民事司法精细化。徒善不足以为政，徒法不能以自行。在常态化疫情防控背景下，针对隐瞒病情、隐瞒行程、疫情瞒报等妨害传染病防治罪，涉及伤医的暴力犯罪，制假售假、哄抬物价、诈骗等经济犯罪，渎职类犯罪，破坏野生动物资源犯罪等涉疫犯罪，因为管控导致的经济合同履行、劳务纠纷、债务纠纷、房租争议、商业医疗保险理赔等经济矛盾，要在《关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见（一）》《最高人民法院关于依法妥善办理涉新冠肺炎疫情执行案件若干问题的指导意见》等文件的基础上，进一步细化相关法律条款，及时化解民事纠纷。要进一步提供多样化司法服务。落实“少捕慎诉”的司法政策，通过强化诉前调解职能、注重以非诉讼方式化解矛盾纠纷，健全完善信用修复机制等体现司法关怀。探索互联网审判机制和审理规则，通过鼓励线上诉讼、网络司法拍卖、互联网直播庭审等创新司法手段。整合法律援助、公证、人民调解、司法鉴定、仲裁等法律服务机构和公共法律服务平台，向社会提供法律服务。

（四）深入普法，积极营造法治防控环境

习近平总书记反复强调，打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。依法防控，全民有责，要实现常态化疫情防控，更是离不开全民法治意识的提升。要加强普法宣传力度。要健全普法责任制，依托社区、机关、学校、企业落实普法宣传，积极通过小区业主群、村（社区）信息群、学生家长群等微信群推送，确保普法宣传全覆盖。要及时宣传普及最新防控法律知识，营造全社会尊法学法守法氛围，引导公民积极履行法律规定义务，全力支持和配合常态化疫情防控工作。要提升普法宣传精度。以传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、劳动法、野生动物保护等相关法律法规为重点，围绕隐瞒行程、隐瞒症状、拒不隔离、销售“假口罩”、散布谣言、拒不接受防疫检查、食用购买野生动物等热点问题，切实提升普法宣传效果。要创新普法宣传维度。指导各职能部门梳理汇编与疫情防控工作相关法律法规，为疫情防控工作提供法律政策指引、热点法律问题解答等，同时提供公众线上“一键获取”“便捷查询”服务。积极编写《依法惩处妨害疫情防控犯罪典型案例汇编》，充分运用漫画、图片、宣传片等群众喜闻乐见方式“以案说法”。在运用报纸、宣传栏、宣传车、村村响广播、LED显示屏、短信等常规平台的基础上，积极开发“两微一端”（微信、微博、公众客户端）、抖音等新媒体宣传渠道。

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