信用监管：规范预付式消费的有效路径

刘天祎

【摘要】当前预付式消费在监管内容、监管方式方面存在诸多问题。建议创新治理方式，在预付式消费事前、事中、事后管理中，通过信用承诺、信用公示、信用预警、信用分类监管、信用联合奖惩等方式，全过程“嵌入”信用监管手段，推动形成以信用为核心的治理新体系，进一步加强信用约束，提高监管成效。

【关键词】预付式消费  信用  监管

【中图分类号】 D923                              【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.22.016

預付式消费作为一种新的经营和消费模式，有多用途预付卡和单用途预付卡两种类型。2019年，中国消费者协会发布的《全国消协组织受理投诉情况分析》表明，预付式消费领域的消费者权益隐患有以下五类表现：一是主体经营不合法;二是承诺不兑现，办卡容易退卡难;三是存在“霸王条款”现象;四是关门停业追偿难;五是虚假宣传，圈钱跑路现象呈多发态势。[1]

为治理预付式消费乱象，商务部于2012年颁布了《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》），内容涉及实名登记、非现金购卡、限额发行、业务管理、资金存管等方面的要求。《管理办法》针对单用途商业预付卡的发卡、售卡企业行为的法律责任作出了规定，解决了以往立法只存在禁止性规定而没有针对性法律责任条款的不足。但《管理办法》相关规定涉及范围有限，仅适用于零售、住宿和餐饮、居民服务三大类，且处罚方式以罚款为主，缺乏有效的信用监管，无法有效适应当前商业模式和技术水平的发展。随着互联网、大数据、云计算等技术的应用，企业的预付式消费运营行为也越来越智能化，呈现出一定的隐蔽性特征。传统的以警告、罚款为主的处罚措施效率低、效果差，在处罚技术和方式的应用创新方面存在明显短板。

预付式消费信用监管存在的问题

信用评价体系是在信息系统基础上建立的，其不仅是对经营预付式消费企业信用的考量，也是对消费者最直接的评价。现阶段，我国部分地区已经启动对于构建信用评价体系的探索和实践。例如，2019年，《上海市单用途预付消费卡管理规定》正式实施。该法规作为国内首部专门规范单用途预付卡的地方性法规，提出了建立针对单用途预付消费卡的协同监管平台，归集经营者单用途预付消费卡的发行、兑付、预收资金等信息，实行动态智能监管等。同年年底，北京市市场消费环境建设联席会议办公室组织有关部门起草了《关于加强预付式消费市场管理的意见（征求意见稿）》，向社会各界征求意见。2020年9月，北京市石景山区“预付式消费信用监管和服务平台”上线测试运行。[2]

上述信用评价体系中的有关举措对《管理办法》中处罚手段和方式存在的问题进行了有效完善，但仍存在以下几方面的问题。

首先，信用约束机制的责任承担主体范围过窄。相关法规规定的承担法律责任的主体仅限于企业法人，而有严重失信行为的非企业法人、企业法人的法定代表人、主要负责人、实际控制人、直接责任人员等则被排除在失信惩戒机制之外。

其次，信用惩戒、信用处罚措施存在模式单一、种类较少的问题，信用惩戒、信用处罚的力度不足。

最后，信用信息分散或缺失是导致当前预付型消费业务争议频发的重要原因，这也使得事后对企业及其法定代表人、实际控制人等个人信用惩戒无法顺利进行。

完善预付式消费信用的相关举措

建立事前信用承诺制度和保证金制度。信息的有效管理是建立事前信用承诺制度的基础。对于预付式消费模式的有效管理依赖于信息的收集。应建立以信息为核心的事前信用承诺制度，推进信息整合共享制度建设，提高数据信息的完整性和权威性。具体有以下几方面措施：

第一，建立健全预付式消费信息系统。完善事前信用承诺制度，加强经营者信用信息的收集、整理，有效掌握企业基本情况;对企业经营状况进行实时动态监管，协助监管机构及时发现问题，从而立即采取相应治理措施。第二，强化事前信息披露制度。信息披露是消费者判断兑付风险和服务风险的重要途径，通过信息披露，消费者可以了解预付式消费契约合同相对方的权利与义务，进而判断是否缔结契约，这在很大程度上可以避免或减少纠纷。此外，对于经营者其他相关信息的披露，如信用评价、合法经营情况等，也有利于约束企业及其法定代表人的行为。《管理办法》并未规定发卡企业对公众的披露义务，经营预付式消费企业的信息披露直接依赖于经营主体的自觉性，企业向公众主动披露信息的意愿不强，社会公众也鲜有渠道获知企业的信息。因此，应进一步规范企业信息披露的义务与内容，同时对涉及消费者切身利益的退付预存资金事项进行规定，经营者须明确规定退付预存资金的条件（提供特殊商品或服务无法退卡等情况除外），以显著方式提示消费者注意相关事项，并按照消费者的要求予以说明。第三，建立市场准入制度。探索推进预付式消费经营手续前置，所有运营主体须备案后才准许收取预付资金，并对不同经营主体备案内容予以区分。经营者根据自身经营状况预先申请本年度的预付资金总额度，在确认额度后经营企业需在所申请额度范围内经营预付式消费，收取预付资金;根据企业申请额度的不同区间，备案需要提交的材料也须有所差异。申请额度较大的，不仅需要提供《管理办法》规定的资料，还需要引入第三方机构进行辅助审查。第四，建立信用评价制度。信用评价在预付式消费业务中对于有效降低信用风险、维护正常的经济秩序具有重要的作用。建议借鉴日本等国的做法，建立风险保证金制度，即让发售预付式消费卡的企业向监管部门预存一定比例的风险保证金，以破解企业跑路、停业情形下消费者的救济困境。

完善事中信用公示制度。整合预付式消费经营企业信用信息、消费投诉信息、行政执法信息，全面掌握企业经营情况，加强同业数据、往期数据比对分析，建立风险预警模型。推动建立重点经营企业分级监测机制，对跨地区经营、收取预付资金规模较大的企业进行重点监测，切实防范和有效应对潜在风险。对企业信用相关信息实行动态监管，结合信用评价体系，实时更新经营主体最新信用评价情况。依托社交媒体，建立网络消费者查询平台，通过消费者公共查询等渠道，监督预付式消费经营企业规范收取预付资金，消费者可通过企业提供的相关信息，查询该企业是否已备案、信息报送是否及时，以及资金管理方式是否明确等要素。

建立事后信用惩戒制度。建立完善针对企业和个人的信用惩戒机制，明确预付型消费失信惩戒对象的认定依据、认定标准、认定程序。第一，确定信用惩戒责任人。除法人和非法人组织，将法定代表人、主要负责人等纳入惩戒范围。如违法主体为自然人，不仅对该自然人实施惩罚，特殊情形下，还要从参与程度、受益程度角度考量，将其家庭成员中的参与者、受益人纳入惩戒名单。第二，建立失信“黑名单”制度。当经营者存在严重违法行为时，监管部门有权将其列入黑名单，予以公示。经营者因停业歇业等原因，未对预存资金等事项作出妥善安排，导致消费者出现较大财产损失的，其行为即构成严重违法;以若干年度为计算单位，因违反规定受到三次以上行政处罚的，也应认定为严重违法;经营者行为涉嫌犯罪并导致消费者预存资金损失的，亦同。对该严重失信行为负有主要责任的法定代表人、负责人或者其他直接组织人员的信息，也应列入黑名单。[3]第三，取消失信经营者经营预付型消费活动的资格。取消预付性消费的经营资格在性质上属于撤销行政许可，当经营企业或者自然人被司法机关确定为失信被执行人时，行政机关可以取消其预付式消费的经营资质。同时，经营单用途信用卡企业的控股股东、法定代表人、主要负责人或者其他高级管理人员等在若干年内因单用途卡失信行为被列入失信者名单的，该企业经营预付型消费活动也将受到一定限制。第四，采取联合惩戒措施。借助行政规章或行业规范，在金融业务中，金融机构应将申请人的失信行为列为是否发放贷款、提供保险的重要参考。对失信主体，在设立金融机构或者进行一定比例以上股权变更时，其违法失信信息将作为审批机构核准的重要参考因素;在公务员或者事业单位招聘，金融公司董事、监事和高级管理人员及分支机构负责人的聘任，私募投资基金管理人登记或者其他事项变更等环节中，将失信行为作为重要参考指标。同时，协同国家企业信用信息公示系统等平台，将违法失信者的信息作为必要公示项予以公示，利用市场评价机制构建良好的信用市场秩序。

注释

[1]趙祯祺：《预付式消费：如何实现理性健康发展》，《中国人大》，2020年第15期。

[2]刘梦雨：《信用监管——为预付式消费加一道安全锁》，《中国信用》，2020年第10期。

[3]范伟：《行政黑名单制度的法律属性及其控制——基于行政过程论视角的分析》，《政治与法律》，2018年第9期。

责 编∕张 贝

Credit Supervision： An Effective Way to Standardize Prepaid Consumption

Liu Tianyi

Abstract： At present， there are many problems with the supervision and supervision mode of prepaid consumption. This article suggests innovating the governance mode by "embedding" means of credit supervision into the whole process of prepaid consumption from beginning to end， including credit commitment， credit publicity， credit early warning， credit supervision by type， and credit joint rewards and punishments， so as to promote the formation of a new governance system focusing on credit， further strengthen credit constraints and improve the effectiveness of supervision.

Keywords： prepaid consumption， credit， supervision