环境可持续在中国对外援助中的主流化

陈曦 王少康

摘要：国际发展援助是实现联合国环境可持续发展目标，改善全球环境可持续治理需求和供给空间错配的主要实践途径。环境可持续对外援助也是维护中国总体国家安全、打造绿色发展引擎、树立负责任大国形象和参与全球环境治理的重要政策工具。在新冠肺炎疫情全球大流行背景下迫切需要探讨环境可持续在中国对外援助中的主流化，进而通过对外援助促进全球绿色复苏。环境可持续在对外援助中的主流化是指将环境可持续置于对外援助政策制定和项目执行的优先位置。从实践路径来看，应将环境可持续充分纳入发展援助和人道主义援助，其前提是提升援外主管部门的环境可持续意识并制定系统的环境可持续对外援助专项规划，其基础则是充足的融资支持。

关键词：环境可持续;对外援助;联合国可持续发展目标;环境治理

中图分类号：F812.6文献标识码：A文章分类号：16747089（2021）06004116

作者简介：陈曦，博士，商务部国际贸易经济合作研究院助理研究员;王少康，博士，中国再保险（集团）股份有限公司博士后科研工作站在站博士后。

一、研究背景与意义

环境可持续是人类福祉的基础，也是人类生产生活和经济社会发展的保障。国际发展援助是实现全球环境可持续的重要政策工具。当前新冠肺炎疫情已成为引致全球经济社会运行进入超级不确定性状态和高风险轨道的最大“黑天鹅”，在此背景下，保护、可持续利用以及修复环境变得更加艰难和紧迫。良好的自然生境和人居环境有利于增强人类对于疾病的抵抗能力和复原能力，而环境恶化则会进一步加大传染病发生和传播的风险。这也是当前我们迫切需要探讨环境可持续在中国对外援助中的主流化，并通过对外援助促进全球绿色复苏的核心意义所在。目前在国际发展援助领域，环境问题虽已逐步得到重视，但仅散见于各类具体环境议题及人道主义灾难与环境之间关系的探讨中。环境可持续在对外援助中的主流化路径和具体政策制定尚未得到深入研究。

（一）环境可持续与环境问题

1.环境可持续——人类福祉的基础

地球是一个生命巨系统，各种生物和非生物共同创造了人类的居住环境，为人类生存提供大气、食品、药品和原材料，同时容纳降解人类生产生活排放的废物废气。环境提供的生态系统服务是人类赖以生存和文明得以发展的前提，环境可持续也是人类福祉的基础。

环境可持续不仅为人类生存提供了必需的生态效益，也为人类发展贡献了巨大的经济效益、社会效益、文化效益和健康效益。从经济效益来看，国家经济很大程度上取决于生态系统服务功能，农业、林业、畜牧业、渔业、采掘业、制药业、旅游业等产业发展都紧密依托于自然资源。从社会效益来看，依托生态环境资源可有效促进生计、就业与减贫。全世界至少有16亿人依靠森林维持生计，生态旅游也正成为自然资源富集地区最具吸引力的替代生计选择。从文化效益来看，优美良好的生态环境和人居环境为人的审美、教育、科研、休闲娱乐等活动提供了必要的自然和文化资源。从健康效益来看，人类从自然环境中获取食物、药物、清洁的空气和水以保障基本的健康，良好的公共卫生环境有助于減轻疾病、减缓甚至阻止疾病传播。

2.环境问题——人类生存发展的“阿喀琉斯之踵”

在过去半个世纪中，世界在经济繁荣和人类发展方面取得的进步比任何时期都大。从1970年至2019年，全球GDP约增长了30倍，人均GDP约增长了14倍。然而，作为对全球生态系统状况及其支持人类福祉能力进行的最全面评估，千年生态系统评估（MEA）指出：“在过去50年中，人类改变生态系统的速度和范围超过人类历史上的任何时期”。全球20%的农田都出现生产力下降和其他负面影响，超过13亿人的生计受到土地退化和荒漠化的影响。2018年温室气体浓度再创新高，全球平均二氧化碳浓度达到407.8ppm。全球每年有多达2000种物种消失，25%的物种因人类活动濒临灭绝，75%的陆地表面发生显著变化，大型森林、河流和草原面临破坏、破碎化和退化，66%的海洋区域健康状况持续下降。一旦全球生态系统承受压力超过某个阈值或临界点，其为人类经济社会运行提供生态系统服务的能力将遭到不可逆的严重破坏，环境问题已成为制约人类生存发展的“阿喀琉斯之踵”。

人类社会健康而富有韧性取决于是否为生态环境可持续预留了空间，经济社会发展不应导致自然资源耗竭及生态服务功能退化。1962年雷切尔·卡逊出版《寂静的春天》，这标志着当代环境意识的觉醒。时至今日，气候变化、生物多样性丧失、荒漠化蔓延、资源能源耗竭、水污染、土壤污染、固体废弃物污染等环境问题，由环境问题引致的环境难民、公共卫生危机、粮食危机、经济危机等问题，正在进一步迫使人类必须在发展中优先考虑环境可持续需求。环境可持续不仅涉及当代的发展，更关乎后代的存续。我们有义务保障环境福祉的代际公平，即子孙后代可以平等地获取生态系统服务。环境可持续及基于环境可持续的经济社会发展可持续理念需要形成广泛的国际共识和国际合作，并以更强有力的方式贯彻到国际、国家、地方等各个层级的政策制定和执行过程当中。

（二）环境可持续国际发展援助对于全球的重要意义

1.助力实现联合国可持续发展目标

国际发展援助是实现联合国可持续发展目标（SDGs）的全球性政策工具。2015年9月，联合国可持续发展峰会在纽约联合国总部举行，193个成员国一致通过了《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》。该议程制定了17项全球可持续发展目标，旨在为国际社会提供到2030年消除贫困和迎接可持续社会的核心准则。17项目标相互促进、相互影响，并涵盖169个子目标和244个指标。17项目标中有3项属于环境目标，即目标13（采取紧急行动应对气候变化及其影响）、目标14（保护和可持续利用海洋及海洋资源以促进可持续发展）、目标15（保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统、可持续森林管理、防治荒漠化、制止和扭转土地退化现象、遏制生物多样性的丧失）。244个指标中有近40%（93个）指标与环境紧密关联，包括可安全饮水人口占总人口比例、运输燃料人均消费量、矿藏储量消耗量、人均能源消耗量、人均水消费量、排入海域的氮磷量、土地利用变化、农药和化肥使用、人均可耕地面积、温室气体排放量等驱动力指标，也包括已探明矿产资源储量、原材料使用强度、水中BOD和COD含量、土地条件变化、植被指数、受荒漠化和盐碱以及洪涝灾害影响的土地面积、森林面积、濒危物种占本国全部物种比例、二氧化硫等主要污染物浓度、人均垃圾处理量等状态指标。

除与环境可持续直接关联的目标外，联合国可持续发展目标还包括与环境可持续息息相关的目标，如消除极端贫困、饥饿和确保健康。人类经济社会可持续发展的最大威胁之一是贫困和环境恶化的螺旋式下行。当环境可持续受到极端威胁时，贫困和脆弱群体首当其冲地受到威胁。联合国环境规划署2010年发布报告称，世界上70%贫困人口的生存和健康直接依赖于生态系统服务。因此，环境可持续必须成为全球和国家发展政策的一部分，发展和减贫也必须成为环境可持续不可分割的一部分。环境可持续国际发展援助不仅有助于实现全球环境可持续目标，也有助于提升公共卫生安全、促进粮食安全、维持生计、创造新的就业和经济发展机会，以实现全球减贫及其他可持续发展目标。

2.改善全球環境可持续面临的治理需求与供给的空间错配

从全球范围来看，达成环境可持续目标面临的一个突出问题是治理需求和供给的空间错配。从环境可持续治理的需求来看，自然资源富集区域（如生物多样性“热点地区”和生态敏感区）多位于亚洲、非洲、拉丁美洲等发展中国家密集分布区，资源保护需求较高。而发展中国家多处于工业化初期或向工业化过渡的时期，人口基数大、经济社会发展对资源环境的利用和依赖程度高、环境意识薄弱，加之通过国际产业转移承接发达国家的高污染产业，环境污染问题往往较为严重，污染治理需求也较高。从环境可持续治理的供给能力来看，发展中国家受限于发展水平，资源保护、清洁生产、污染治理的技术水平和能力相对较低，本国政府往往也难以提供足够的财政支持。可见，环境可持续治理需求较高的发展中国家和地区往往治理能力不足，而发达国家则正好相反。因此，全球环境可持续治理需求和供给存在严重的空间错配现象。

环境作为全球性的公共产品，不分地域，没有国界，全球任何地区的环境问题如生态系统破坏、物种灭绝、大气污染、海洋污染、水污染都极易衍生为区域性乃至全球性环境风险，需要世界各国共同应对。解决环境可持续治理需求和供给的空间错配问题最主要的方式就是通过国际发展援助进行跨国资源调配，从而通过全球各国共同努力达成全球环境可持续目标。援助国向受援国无偿或低偿提供环境可持续相关的商品、服务、技术、资本等要素，帮助受援国可持续地利用资源并实施环境污染治理，并就建立健全受援国环境可持续相关法律和政策等提供咨询服务。

（三）环境可持续对外援助对于中国的重要意义

1.维护总体国家安全

2014年，习近平首次提出“总体国家安全观”。2014年4月15日，习近平在中央国家安全委员会第一次会议上指出：既重视外部安全，又重视内部安全;既重视国土安全，又重视国民安全;既重视传统安全，又重视非传统安全;既重视自身安全，又重视共同安全。我们要构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。2020年，习近平在中央全面依法治国工作会议上，要求“积极推进国家安全、科技创新、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法制等重要领域立法”。《习近平出席中央全面依法治国工作会议并发表重要讲话》，《人民日报》，2020年11月18日。这些安全理念和要求的提出将中国对于与环境紧密相关的生态安全、资源安全、生物安全的关注程度上升到了前所未有的高度。在国际上，生态安全、生物安全、粮食安全、资源能源安全等非传统安全也已上升为高度政治性的议题。环境可持续对外援助不仅可以有效改善受援国的环境质量，预防和缓解受援国的环境灾害，防止环境难民引发的暴力冲突风险，也有利于巩固援助国与受援国之间的外交关系，稳定资源能源等大宗商品供应。因此，环境可持续对外援助是维护与环境相关的外部安全、非传统安全和共同安全的重要政策工具。

2.打造绿色发展引擎

“援助、贸易、投资一体化”是国际经济合作的大趋势。环境可持续对外援助与贸易和投资政策配合，可以促进环境产业发展、推动生物科技和清洁能源等绿色产业走出去，从而为国内经济增长和产业结构转型升级提供新动能，也为提升国际竞争力、开辟绿色国际市场创造了新的契机，进而发挥环境可持续对外援助在推动发展新格局的形成、绿色“双循环”的构建和经济社会高质量发展中的战略引擎作用。

3.树立负责任的大国形象

环境可持续对外援助也是中国履行国际环境保护义务、树立中国负责任环境保护大国形象的重要政策工具。2020年，国家主席习近平在二十国集团领导人利雅得峰会“守护地球”主题边会致辞中指出：“我们要秉持人类命运共同体理念……加大应对气候变化力度、深入推进清洁能源转型、构筑尊重自然的生态系统”。《习近平出席二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议并发表重要讲话》，《人民日报》，2020年11月22日。通过环境可持续对外援助，可以向发展中国家传播中国在资源保护和环境治理方面的先进经验，帮助受援国更好地平衡生态、生计和发展三者的关系，从而提高中国在国际环境治理领域的影响力。同时，也可以通过环境可持续对外援助有力回应某些西方国家所谓的“中国环境威胁论”及关于“一带一路”倡议的负面言论，从而为中国国际经济合作营造更良好的国际舆论环境和海外发展环境。

4.参与全球环境治理

2018年，习近平在全国生态环境保护大会上提出了推进生态文明建设的六项重要原则，其中包括“深度参与全球环境治理”。《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《人民日报》，2019年2月1日。2020年，习近平在联合国生物多样性峰会上发表重要讲话指出，中国将“用生态文明理念指导发展，采取有力政策行动，积极参与全球环境治理”。《习近平在联合国生物多样性峰会上发表重要讲话》，《人民日报》，2020年10月1日。同年，习近平在二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议上的讲话指出：“要加大生态环境领域国际合作力度……凝聚更多共识，形成更大合力，共同建设清洁美丽的世界，实现人与自然和谐共存。”《习近平出席二十国集团领导人第十五次峰会第一阶段会议并发表重要讲话》，《人民日报》，2020年11月22日。要实现上述承诺和呼吁，最重要的政策工具就是环境可持续对外援助。作为负责任大国，中国要构建人类环境命运共同体，参与并引领全球环境治理，增强国际话语权和影响力，需要以环境可持续对外援助为先导和抓手持续发力。

二、全球环境可持续国际发展援助融资分析

融资是全球环境可持续国际发展援助的核心议题，要促进全球环境可持续首先应该解决融资缺口问题。仅凭发展中国家自身的财力目前还难以满足环境可持续的融资需求，国际发展援助已成为环境可持续治理的主要资金来源，在促进发展中国家环境可持续方面发挥着至关重要的作用。环境可持续国际发展援助存在两个融资渠道，即多边渠道和双边渠道。其中，多边基金和多边银行是最主要的环境可持续多边援助融资主体，OECD发展援助委员会（DAC）的30个成员国和欧盟机构可以代表环境可持续双边援助融资主体。

（一）多边援助融资

1.环境可持续多边基金匡算

开展全球环境可持续融资的多边基金主要为全球環境基金（GEF）和绿色气候基金（GCF）。全球环境基金每四年进行一轮融资，1991—2022年共融资约1084亿美元，年平均融资约34亿美元。支持项目包括生物多样性、气候变化、国际水域、土壤退化、化学品和废弃物、臭氧层空洞等领域。绿色气候基金作为《联合国气候变化框架公约》设立的资金机制，为实现《巴黎协定》提出的控制全球升温在2摄氏度以内的目标提供资金支持。2015—2020年绿色气候基金融资总额约212亿美元，年平均融资约35亿美元。从加总数据来看，截至2020年，环境可持续援助多边基金累计融资1174亿美元，年平均约39亿美元，2018年融资额最高，达到132亿美元（图1）。

2.环境可持续多边银行匡算

开展全球环境可持续融资的多边银行主要包括世界银行集团（WBG）、美洲开发银行（IDB）、非洲开发银行（AfDB）、欧洲复兴开发银行（EBRD）和亚洲开发银行（ADB）。世界银行集团支持的环境可持续项目主要包括环境政策与机构、气候变化、水资源管理、生物多样性、自然灾害管理、其他环境与自然资源管理等，1984—2020年累计报告项目的资金总额约670亿美元，年平均约18亿美元。美洲开发银行支持的环境可持续融资项目主要包括能源、水资源和卫生设施、环境与自然灾害三大类，1961—2019年累计报告项目的资金总额约796亿美元，年平均约13亿美元。非洲开发银行支持的环境可持续融资主要包括供水与卫生、能源两大类，1961—2019年累计报告项目的资金总额约220亿美元，年平均约4亿美元。欧洲复兴开发银行支持的环境可持续项目主要有能源和自然资源两大类，1997—2019年累计报告项目的资金总额约355亿美元，年平均约15亿美元。亚洲开发银行支持的环境可持续项目为气候变化缓解和气候变化适应等，2011—2019年累计报告项目的资金总额约362亿美元，年平均约40亿美元。从加总数据来看，1961—2020年环境可持续多边银行累计报告项目的资金总额约2405亿美元，年平均约40亿美元（图2）。

3.多边融资总体匡算

总体来看，1991—2020年，环境可持续多边援助累计资金总额超过2980亿美元，年平均超过102亿美元。21世纪前十年，环境可持续多边援助融资呈现快速上升趋势，此后受国际金融危机影响，融资规模总体呈现波动下降趋势（图3）。2019年，环境可持续多边援助资金总额约220亿美元。

（二）双边援助融资

经济合作与发展组织（OECD）发展援助委员会（DAC）成员国及欧盟机构是全球环境可持续最主要的双边援助方，主要在生物多样性、荒漠化、气候变化减缓、气候变化适应和环境治理五个领域提供环境可持续双边援助融资。债权人报告系统（CRS）数据显示，2002—2018年，环境治理和气候变化减缓的融资规模居前两位，总额均超过2000亿美元，占DAC成员国及欧盟机构双边援助总额的3.5%以上。气候变化适应的融资规模居第三位，总额约为1171亿美元，占比约为2%。生物多样性和荒漠化的融资规模依次居第四、五位，总额依次约为880亿美元、387亿美元，占比依次约为1.5%、0.7%（图4）。

由于发展援助委员会（DAC）债权人报告系统（CRS）可以将同一活动标记为多个目标，所以生物多样性、荒漠化、气候变化减缓、气候变化适应和环境治理五类项目互有重叠，这也反映了“里约三公约”是相互联系和相辅相成的。但是，在匡算环境可持续双边援助融资时，不可以将以上五类数据进行简单加总，否则可能导致某些数据被多次计数。因此，这里采取两种方法分别匡算环境可持续双边援助融资总额。方法一是包含上限取值法。将五大议题重叠关系简化为包含关系，取各国每年融资数值最大的议题代表其年度环境可持续双边援助融资规模。方法二是首要目标叠加法。假设各项目的首要目标互斥，1992 年，联合国环境与发展会议在巴西里约热内卢召开，发表了《里约环境与发展宣言》，以确定未来全球可持续发展的指导原则。1998 年起，经合组织开始监测和统计以《里约环境与发展宣言》提出的保护生物多样性、应对气候变化和荒漠化治理为主要目标的发展援助数据，并在官方发展援助汇报系统中加入 “里约标签”（Rio Marker），用于统计和测量发展援助项目对以上三大任务的贡献度。经合组织规定，援助国需要在提交给 DAC 的项目数据中将每一个援助项目打上“里约标签”分。举例而言，若该援助项目将生物多样性保护作为“首要”（primary）目标，则得2分，表示该援助项目的直接目的是为了生物多样性保护;若该援助项目将生物多样性保护视为“重要”（significant）目标，则得1分，表示该项目明确提出了与保护相关的目标，但并非首要目标。即一个项目的首要目标只能取上述五类议题之一，可将各国每年标记为首要目标的项目资金加总以匡算其年度环境可持续双边援助融资规模。对各国分别用两种方法进行匡算，取两个匡算值中的较大者进行加总，结果可以作为DAC成员国和欧盟机构环境可持续双边援助资金总额的近似值。

1.年度融资规模匡算

从融资规模来看，2002—2018年DAC成员国向环境可持续双边援助累计提供近4000亿美元资金，年平均约235亿美元。2010年以前，环境可持续双边援助金额增长速度较快，最高达到约357亿美元;2010年之后，基本上在300亿美元上下波动，2014年达到历史峰值约385亿美元。从占比来看，DAC成员国环境可持续双边援助总额在此时段的双边援助总额（近6万亿美元）中约占6.7%。从年度变化来看，2015年之前，基本上稳定在6%左右;2015年后受欧债危机影响，DAC成员国年度双边援助总额几乎减半，从2014年的约5877亿美元直接下降到2015年的约3160亿美元。虽然环境可持续援助金额下降，但是占比明显上升，并于2018年达到历史峰值约11.9%（图5）。

依据首要目标金额，还可以观察历年来各议题的占比情况。在21世纪初，首要目标为环境治理议题的项目金额在环境可持续双边援助总金额中占比超过50%，生物多样性和荒漠化议题的项目资金占比基本上稳定在20%以上。2010年后，气候变化（包括减缓和适应）议题的项目资金占比明显扩大，近年基本稳定在40%～50%。

2.国家层面的融资规模匡算

从国家层面来看，日本是全球环境可持续第一大双边援助国，累计援助金额达到约1238亿美元，其后依次是德国约630亿美元、法国约472亿美元、欧盟机构约365亿美元、美国约280亿美元，英国、挪威、瑞典的累计援助资金均超过100亿美元。日本、德国、法国、欧盟机构和美国这前五大环境可持续双边援助组织贡献了DAC成员国约75%的援助金额。其中，日本占DAC成员国双边援助总额的近1/3，德国约占16%，法国约占12%，欧盟机构约占9%，美国约占7%。从前五大组织的年度资金变化来看，日本在2010年和2014年达到历史高点，其中2014年达到历史峰值约133亿美元，此后显著下降，2018年继续保持全球第一约82亿美元;德国和法国自2008年以后双边援助融资增长较快;欧盟2014年以后也出现快速增长;美国相对平稳，近年来基本稳定在20亿～40亿美元（图6）。

（三）整体匡算

1.全球环境可持续援助融资规模匡算

对环境可持续多边援助融资数据和双边援助融资数据进行加总，可得到全球环境可持续援助融资规模及年度变化趋势。2002—2018年，全球环境可持续援助融资总额达到6457亿美元，年平均约380亿美元。2010年之前，全球环境可持续援助融资金额增速较快，2010年后呈现缓慢增長趋势。2018年，全球环境可持续援助融资额达到历史峰值，约600亿美元（图7）。从资金占比来看，多边援助融资与双边援助融资的金额比值大致在3/7至1之间波动。近年来，多边援助融资在环境可持续援助融资总额中的占比稳定在40%上下。

2.中国作为受援国接受环境可持续援助融资规模匡算

2002—2018年，中国累计接受全球环境可持续援助融资达345亿美元。其中，多边环境可持续援助融资约171亿美元，双边环境可持续援助融资约174亿美元，两个渠道的融资总额相当。从年度规模来看，2007年中国受援金额达到峰值，约33亿美元。近年来，中国受援规模显著下降，2018年仅约7亿美元。从中国接受环境可持续援助资金占全球环境可持续援助资金的比重来看，2002年约占22%，此后急剧下降，自2009年以后，中国受援金额的占比均在5%以下，2018年仅占1%（图8）。

三、概念界定和路径探索

从前述融资分析可以看出，在国际发展援助领域，目前尚未明确界定环境可持续的概念和范畴，相关探索几乎全部集中于具体议题层面，且涵盖范围相当宽泛。探讨环境可持续国际发展援助，需要首先对其进行清晰的概念界定，并在此基础上探讨环境可持续在中国对外援助中的主流化路径选择问题。

（一）国际发展援助领域的环境可持续界定

1.环境可持续的涵盖范围

可持续是当前国际发展的核心议题，环境则是人类经济社会可持续发展的基础。《里约环境与发展宣言》指出“为了可持续发展，环境保护应是发展进程的一个整体部分，不能脱离这一进程来考虑”。如果将人类生产生活视为一个巨系统，环境可持续则涵盖了输入端的资源（包括土地、生物、矿产、水、海洋等自然资源和文化文物资源）保护，人类经济社会活动中的合理利用（包括节能、减排等）以及输出端的污染（包括大气污染、水污染、土壤污染、固体废弃物污染、噪声污染和放射性物质污染等）治理。即国际发展援助领域的环境可持续议题囊括了前端保护、中端利用和末端治理三大板块。

2.国际发展援助领域的环境可持续议题

在国际发展援助领域，具体的环境可持续议题主要包括生物多样性、荒漠化、全球气候变化、水资源管理、灾害管理、能源与基础设施、污染预防与清洁生产（清洁能源）、原住民、土地权属和财产权、金融、韧性城市等。USAID， “Sector environmental guideline construction”， Nov. 2， 2020， https：//www.usaid.gov/sites/default/files/documents/1860/SectorEnvironmentalGuidelines_Construction_2017.pdf，Oct. 21， 2021.目前国际社会已经形成了一系列相关的国际条约、公约、准则（表1），它们可以为全球环境可持续提供行为规范。

（二）环境可持续在中国对外援助中的主流化路径

1.环境可持续主流化的界定

当前国际社会对于环境主流化的定义为：“在国际、国家、地方和部门发展政策、规划、融资和行动决策中，将相关环境问题纳入其中”。Dalal-Clayton B， Bass S， The Challenges of Environmental Mainstreaming： Experience of Integrating Environment into Development Institutions and Decisions， London： International Institute for Environment and Development （IIED）， 2009.要实现全球环境可持续目标，必须通过国际组织、政府机构、非政府组织和私营部门的跨区域、跨领域、跨部门集体努力，因而需要环境可持续在非环境部门的“主流化”过程。环境可持续的主流化是指将环境保护、可持续利用和污染治理整合到非环境部门的政策和行动中。

环境可持续在中国对外援助中的主流化是将环境可持续置于对外援助政策制定和项目执行的优先位置，将前端资源保护、中端合理利用和末端污染治理纳入对外援助项目的全周期。保证对外援助在服从和服务于中国外交战略和国际发展战略的同时，致力于实现联合国环境可持续发展目标，并以环境可持续援助推动受援国经济社会的全面可持续发展。

2.环境可持续主流化的路径选择

国际发展援助通常可以分为三类，即战略援助、人道主义援助和发展援助。每类对外援助追求的目标也不相同。战略援助从特定外交战略出发，主要追求政治目标，实现特定的政治目的，巩固或提升援助国的国际政治地位和影响力;人道主义援助主要对发生自然灾害或战争等人为灾害的地区提供援助，目的是拯救生命，舒缓不幸状况及维护人类尊严;发展援助追求综合效益目标，即经济、社会、文化、生态综合效益的最大化，改善受援国人民生活，帮助受援国实现可持续发展。发展援助通常与贸易、投资等国际经济合作相结合以实现互利共赢。

将环境可持续纳入国际发展援助主要是通过人道主义援助和发展援助两个途径。从人道主义援助角度出发，防止自然灾害导致的人道主义危机和灾后环境修复是人道主义援助中的重要议题，而将环境影响评估纳入人道主义援助行动也同样受到关注。从发展援助角度出发，增加环境可持续援助项目是促进环境可持续主流化最直接的途径，而在发展援助尤其是设施类援助工程中引入环境评估则是体现环境可持续主流化的重要方式。通过人道主义援助和发展援助的环境可持续主流化，可以达到资源保护、合理利用、污染治理三大核心目标。上述行动的前提是提升援外主管部门的环境可持续意识并制定系统的环境可持续对外援助规划，基础则是为环境可持续援助提供充足的融资支持（图9）。

四、环境可持续在中国对外援助中主流化的政策建议

近年来，中国高度重视生态环境，将保护环境、节约资源、污染防治、可持续发展确立为基本国策并积极参与国际合作，认真履行应对气候变化、生物多样性治理、荒漠化治理以及防治化学品污染等国际环境条约义务，取得了举世瞩目的成效。作为全球第二大经济体，中国除了自身要顺利履约以外，还在承担更多全球环境可持续责任方面被国际社会报以期望。在环境可持续领域，中国的角色正在逐步从主要受援国转向援助国，从而贡献更强的中国力量。但是，中国环境可持续对外援助的理念和实践尚处于萌芽阶段，环境可持续对外援助的方式主要集中在技术培训（如林业保护、防治荒漠化援外培训）、物资赠予（如野生动物巡护设备和森林资源保护物资）、成套项目（如自然保护研究中心建设）以及赠款等，项目规模和资金规模都相对较小。要全面促进环境可持续在中国对外援助中的主流化，需从政策制定、项目执行和融资支持三个层面进行系统谋划。

（一）总体政策建议

1.提高援外部门环境可持续意识

提高援外主管部門乃至整个涉外部门的环境可持续意识是将环境纳入发展主流的首要条件。主管部门应认识到生态环境可以塑造一个国家和地区的发展路径，发展路径反过来决定环境质量和生态系统服务质量。Tucker G， Bubb P， deHeer M， et al， Guidelines for Biodiversity Assessment and Monitoring for Protected Areas， Cambridge： The King Mahendra Trust for Nature Conservation， Nepal and the UNEP-World Conservation Monitoring Centre， 2005.应将环境可持续治理与受援国经济增长和社会发展相结合，将环境作为援外政策制定的优先事项，并推动受援国将环境可持续纳入其国家战略和部门政策，支持受援国为保护、治理和可持续地利用环境而进行治理体系创新，加强与环境可持续相关的基础研究工作，推动环境可持续立法。USAID， “Environmental and natural resource management framework”， Nov. 5， 2019， https：//www.usaid.gov/documents/1865/environmental-and-natural-resource-management-framework-pdf， Nov. 2， 2020.国际层面，应注重与伙伴国家在全球环境治理和多边环境协定方面加强合作，通过多边国际论坛、高层对话等方式推动环境可持续进入主流发展话语体系。

2.制定环境可持续对外援助专项规划

深度参与全球环境治理，需要规划先行，谋定而后动。中国应结合对外援助目标及海外发展目标，主动规划、主动布局，形成南南合作框架下环境可持续对外援助专项规划。专项规划应就中国环境可持续对外援助制定明确的援助目标、指导原则、实施路线和职能分工，根据全球资源耗竭和污染威胁分析并结合制度因素具体拟定受援对象，使援助的影响和效率最大化。从区域来看，中国环境可持续对外援助应向“一带一路”沿线国家及非洲等生态敏感区倾斜，尤其要注重与东南亚等周边国家在生物多样性、水资源管理等方面的跨境合作;从领域来看，可重点向国际社会推广中国在荒漠化治理、生物多样性旗舰种保护及保护地建设等领域的先进经验，加大气候变化治理相关国际合作;从对象来看，中国可加强与欧盟及其成员国（如法国）在国际环境治理方面的合作，依托现有的国家层面合作，如《中法关于开展国家公园体制建设的合作协议》及《中法关于落实部门间环保合作协定的环境保护合作行动计划（2018—2020）》，联手深入推动国际环境治理。

（二）具体实施建议

1.将环境影响纳入发展援助项目评估

当前中国的发展援助项目主要是以公共设施和基础设施为主的成套项目，一些大型成套项目如公路、铁路等基础设施项目及水电等能源项目，极易对受援国生态环境产生负面影响。World Bank， “OP 4.01-Environmental assessment”， Jan. 1， 1999， http：//www.cawater-info.net/bk/dam-safety/files/op401-en.pdf， Nov. 19， 2020.由于环境属于公共产品，难以通过市场传递任何信号，所以必须通过政策将环境可持续价值强制性纳入公共项目可行性分析和成本效益分析当中。同时，将环境可持续作为评估援助有效性的重要指标，将援助资金与所实现的相应产出绩效相关联，并进行长期的跟踪评估。OECD/DAC Network on Development Evaluation， “Better criteria for better evaluation： Revised evaluation criteria definitions and principles for use”， Nov. 20， 2019， http：//www.oecd.org/dac/evaluation/revised-evaluation-criteria-dec-2019.pdf， Sep. 11， 2021.应该将环境影响全面纳入中国对外发展援助工程项目的前、中、后期评估。前期评估包括对区域环境敏感性和环境要素现状开展调查，并对利益相关者进行深入了解和分析;中期评估包括在施工过程中针对各项具体环境问题制定针对性的解决措施，以预防、削减、缓解或补偿不良环境影响;后期评估包括对项目竣工和运行的环境影响进行系统评价，同时对未来可能产生的环境影响进行预测，具体的评估内容和视角涵盖相关性、效率、产出、影响和可持续性等。Inter-American Development Bank（IDB）， “Ex post evaluation of the impact of the environmental mitigation measures for the Porce II hydroelectric power plant project”， Dec. 1， 2010， https：//publications.iadb.org/publications/english/document/Ex-post-Evaluation-of-the-Impact-of-the-Environmental-Mitigation-Measures-for-the-Porce-II-Hydroelectric-Power-Plant-Project.pdf， Nov. 19， 2020. Japan International Cooperation Agency（JICA）， “Cooperation strategy for natural environment conservation： Working toward a sustainable society that leaves no one behind”， Dec. 1， 2017， https：//www.jica.go.jp/activities/issues/natural_env/ku57pq00002cubqh-att/position_paper_natural_env_en.pdf， Sep. 14， 2020.

2.将环境可持续纳入人道主义援助

人道主义援助行动的核心目标是在自然灾害、武装冲突和流行病等危机下挽救生命并减轻痛苦。环境与人道主义援助之间存在诸多联系：一方面，环境问题经常引致人道主义灾难;另一方面，人道主义援助行动可能对环境产生积极或消极、直接或间接、短期或长期影响。将环境可持续纳入人道主义援助，可以降低援助成本、增强援助有效性，并降低产生持久灾难性负面影响的可能性。因此，在人道主义援助中应该注重对灾害管理部门和环境管理部门的政策和行动进行整合，提高人道主义组织和救援人员与环境相关的专业知识、技术和能力，加强人道主义与环境的关联认知并将环境置为优先事项。此外，在人道主义援助监测和评估中应系统性地纳入环境因素，并采用环境绩效指标评估人道主义援助成果。

3.增加环境可持续对外援助项目的规模和力度

中国应在环境可持续援助专项规划的指导下，综合考虑区域、领域、对象等多重因素的影响基础，增加环境可持续对外援助的规模和力度，并制定一系列具体行动计划以指导环境可持续对外援助项目的实施。在资源保护领域，援助项目可集中于提高受援国的自然资源管理能力。一个国家经济社会的脆弱性与其管理自然资源的能力存在明显关联。对自然资源的不可持续开发是环境退化以及随之而来的经济社会危机的根源。中国可以优先帮助受援国保护自然保护地，如国家公园、野生动植物保护区、森林保护区和海洋保护区（包括保护区及缓冲区）。在可持续利用领域，应该帮助受援国提高林地、牧场、农地以及海洋资源等的利用率，改善其在打击野生动植物贩运和非法采伐、捕鱼、采矿等方面的治理能力。同时，应提供足够的财政激励以支持受援国停止不可持续的生产和消费，从根本上断绝资源耗竭、环境污染的驱动因素。在污染治理领域，应加强对受援国的资金和环境技术支持，帮助受援国制定相关的环境污染和排放治理标准，还应注重加强清洁、安全供水等公共基础设施建设，帮助受援国改善公众的健康和福祉。

（三）融资支持建议

1.进一步盘活“中国气候变化南南合作基金”

2015年9月，中国宣布出资200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”以帮助其他发展中国家应对气候变化，得到国际社会的一致好评，展现了中国积极参与气候变化国际合作的负责任大国风范。目前该基金所支持的项目主要是向受援国无偿赠送具有减缓或适应气候变化效应的物资、与应对气候变化具有协同效应的生态环保物资，并通过赠送物资与受援国开展低碳示范区建设等合作。由于项目类型相对单一、金额较小，难以形成规模效应和示范效应。因此，可以考虑进一步扩大受援范围，参考中老合作万象赛色塔低碳示范区，建设一系列低碳示范区项目，打造应对气候变化南南合作的典范，逐步扩大“中国气候变化南南合作基金”的国际影响力。

2.每年按一定比例安排环境可持续对外援助资金

充足的财政资金支持对于环境可持续对外援助至关重要。中国可将经合组织发展援助委员会成员国平均环境可持续援助占双边援助的比例作为参考，在当前每年约200亿元人民币对外援助资金中划出5%～10%（即年均10亿～20亿元人民币），用于环境可持续对外援助项目、其他发展援助项目的环境影响评估以及人道主义援助项目中的环境保护和修复等。

3.加强环境可持续对外援助的多元化融资支持

首先，除加强环境可持对外援助的财政支持以外，还应在优惠贷款和优惠出口买方信贷即“两优贷款”中将环境可持续作为一项基本政策。“两优贷款”项目应考虑对于环境的潜在影响、风险、成本和回报，将环境评估纳入贷款项目可行性报告，并着力加强支持环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的金融支持。其次，应畅通环境可持续对外援助的社会融资渠道。充分发挥非政府组织及企业在环境可持续国际合作中的重要作用，加强与国际非政府组织合作，培育具有国际影响力的非政府组织，积极推动公私合作（PPP）模式在環境可持续对外援助中的应用。最后，中国应积极深化与世界银行、亚洲开发银行等多边机构的务实合作，推动亚洲基础设施投资银行、丝路基金、中资银行等机构开展环境可持续投融资活动，帮助更多的发展中国家实现环境可持续和经济社会发展的双赢。

〔责任编辑：来向红〕