地方高校地方立法特色学科建设初探——以惠州学院为例

彭小丁，王荣周

（1.惠州学院地方立法研究院，广东惠州516007；2.中南林业科技大学法学院，湖南长沙410018）

学科是培养人才的基础。现阶段，人才培养处于一个尴尬境地，一方面法学毕业生就业形势不容乐观，甚至被贴上了 “ 就业难 ” 的标签；另一方面，部分急需的法治人才却又 “ 紧缺 ” ，社会需求难以得到满足。它们看似矛盾，其实不然，恰好反映了我国法治人才的需求从以往的 “ 量 ” 到 “ 质 ” 的转变过程。这个过程蕴含着一个结构性问题，即法治人才培养与社会需求存在脱节。社会需求是不能抑制的，也不应该抑制的，所以解决该问题的关键不在于 “ 社会需求 ” ，而在于如何提高法治人才的供给质量，也即如何有效地进行学科建设。

一、地方立法特色学科建设的必要性

地方高校加强学科建设，特别是发展新学科，应考虑其是否具有发展的潜力，论证其是否具有发展的必要性。加强地方立法特色学科建设，有利于培育地方立法人才，有利于服务地方发展，有利于继续深化改革。

（一）培育地方立法人才的需要

2015年《立法法》修改后，将享有地方立法权的设区的市扩容至332个，其中273个是新赋予立法权的设区的市。当前，各地地方立法机关仍处于立法权的探索与完善阶段，立法调研、起草、论证和评估等工作无法及时、高效地开展，普遍急需应用型地方立法人才，而目前国内能满足此种实践需求的地方立法人才缺口较大。

2015年5月28日，惠州市作为新获立法权的设区的市，得以行使地方立法权。当前，惠州市确实取得了一些成绩，但是在地方立法过程中也逐渐暴露出地方立法专业人才不足、地方立法人才专业培训平台缺失、无法形成强大稳定的立法工作队伍力量等问题。如何培养地方立法专业人才，形成强大稳定的立法工作队伍力量成为立法实践的一个巨大需求。因此，重视地方立法学学科建设，加强地方立法人才培养，对满足现在及将来的市、省甚至全国的人才需求均具有非常重要的意义。

（二）服务地方发展的需要

“ 地方高校是指除国家部委属以外，全国各地方根据当地的社会经济、文化等各方面发展的情况而建立的地方性大学［1］264” 。地方高校具有区域性，必须立足区域经济发展，在学科建设方面应主动适应地方经济社会发展的需要，培养社会实践型、应用型人才为地方经济建设服务和经济社会发展做出贡献。惠州学院作为惠州市唯一的本科院校，有责任为惠州开展地方立法的相关工作，输送社会实践型、应用型的地方立法人才，能够切实解决当地实际问题。因此，开设地方立法学，加强高等院校地方立法专门学科建设对服务地方经济社会发展，具有很强的理论指导与现实意义。

（三）继续深化改革的需要

改革越深，就越须坚持立法先行，才能保证重大改革举措于法有据，保证改革在法治轨道上运行。而做好立法工作，不仅要有决心，更要善于总结经验。只有经过筛选、提炼、升华，变具体为抽象，经验才能很好地总结出来，并更好地指导实践。例如，惠州市的立法调研，在省甚至全国为什么获得充分肯定和广泛好评，这些是要引起思考的，需要及时梳理和总结的。其次，善于学习成功的经验。惠州学院地方立法学是惠州学院教师传播立法知识的窗口，也是惠州市立法实务界人士传授立法经验的平台。地方立法实务人进行进课堂教学，介绍的实践经验，分享工作中的点滴，回答同学们的疑问。一方面，他们对于自己过去的工作进行回顾和审视，有利于对过去的经验和教训进行及时的梳理和总结；另一方面，通过和同学们交流，同学们活跃的思维，可以激发他们自身的灵感和创造力。因此，以地方立法学课程为平台，引进实务人员教学，使立法实践得到总结和提高，对贯彻和落实 “ 四个走在全国前列 ” 精神，对继续深化改革均具有深远意义和重大影响。

二、地方立法特色学科建设的初步探索

对于地方立法特色学科建设，惠州学院在课程建设、教材编写、师资队伍、平台建设、人才培养和科学研究这六个方面进行了初步探索。地方立法特色学科建设是一个系统工程，应以地方立法特色课程建设为切入点。也就是说，建设地方立法特色学科，最重要的就是重视地方立法特色课程建设，通过地方立法特色课程建设以达到促进培养地方立法人才的目标。所以，为完善地方立法特色课程建设，不仅需要编写地方立法学特色课程教材，还需要加强地方立法复合型师资队伍建设。与此同时，为实现地方立法特色课程的教学目标，培养地方立法专业人才，地方立法特色学科建设还需要抓好地方立法基地平台建设和探索地方立法特色人才培养模式这两个方面。此外，在探索地方立法特色学科建设的过程中，应不断地以科学研究促进学科建设。

（一）重视地方立法特色课程建设

目前， “ 全球大学教改的一个重要趋势是淡化专业、强化课程［2］75” 。要紧跟时代的发展步伐，强化课程必须得到重视。但是， “ 淡化专业 ” 并不是说专业不重要，恰恰相反，这是进一步强调，课程建设起着基础性作用。加强地方立法特色学科建设，最重要的就是重视地方立法特色课程建设。因此，地方立法学的建设要在法学专业的基础上，满足法律共同体的素质要求，着重强调地方立法特色学科的特质要求，以体现地方特色和区域特点。根据教育部规定 “ 法学专业必须学习十六门核心课程 ” 的要求，惠州学院法学专业结合惠州市地方立法实践的特色，开设了《地方立法学》课程。

自开设课程以来，惠州学院和惠州市人大高度重视，在教学设施、教师资源、教学资金等方面给予了大力支持，促使课程开发、建设和教学发展迅速。从2016年至2020年，该课程在五个学期内开设（如表1），共10个班级，为436位法学专业学生授课，丰富了法学专业学生的地方立法知识，提高其在地方立法方面的专业素养和能力技巧。2017年1月12日，该课程申报 “ 立法学特色课程建设 ” 项目，获得了广东省地方立法研究高校联盟评审通过，2017年12月获得惠州学院校级合格课程。

此外，为满足学生的学习法学知识需求和扩大社会法学人才的需求，同时开设《社会生活与法律智慧》公共选修课程，将地方立法学理论知识和具体法律应用问题紧密结合，推进高校法学思维建设，提高培育对象跨学科、跨文化的理解能力，为其未来的职业生涯与人生发展奠定良好的法律基础。2017-2020年期间，四次在全校范围内开设《社会生活与法律智慧》公共选修课程（如表2），共为394位学生授课，拓展了社会法律知识，培育其养成良好的法学思维。

表2 《社会生活与法律智慧》课程情况表

（二）编写地方立法学特色课程教材

课程建设与教材建设相互作用，习近平总书记指出： “ 学科体系同教材体系密不可分。学科体系建设上不去，教材体系就上不去；反过来，教材体系上不去，学科体系就没有后劲 ”［3］。加强地方立法特色学科建设，必须重视课程教材的选取，选取正确的教材让教学任务事半功倍。基于地方立法权扩容是近两三年来的事和现有地方立法教材稀少的现实，同时，考虑到惠州学院法学专业培养方案是培养复合型、应用型人才的实际，现有地方立法教材不能满足当前人才培养的教学需求。因此，地方立法学科团队参考相关教材，结合课程教学内容、方法与手段的改革，组织课程组全体成员研究编写地方立法学特色课程教材——《设区的市地方立法实用教程》，该教材出版获得惠州市人大及惠州学院的大力支持。2019年1月，惠州学院地方立法研究院与惠州市人大常委会法制工作委员会共同编写完成《设区的市地方立法实用教程》，由中山大学出版社出版发行。该书涵盖地方立法学基础理论与前沿发展，具有实用性和可操作性，可以加深培育对象的地方立法基础知识，培养学生实践能力。另外，在教材中及时更新教学内容，不断根据惠州自身的地方立法实践添加和补充地方立法的本土素材，同时结合现代教育技术，完成了教材、课程配套课件、电子教案等立体化教学材料，为学生提供了丰富的教学资源和良好的多媒体学习环境。目前该教材已投入教学使用，教学效果良好。

（三）加强地方立法复合型师资队伍建设

“ 复合型师资队伍的建设是地方立法学建设能否取得成功的重要资源［4］284” 。因此，复合型师资队伍建设必须得到加强。根据地方立法学性质和特点，参与授课的教师不仅要在法学专业有深入的研究，熟悉地方立法的法律法规，同时还须具有从事地方立法工作的实践经历。因此，《地方立法学》课程改变传统的教师单干模式，采用 “ 嵌入式 ” 教学模式，由具有资深的主讲教授作为教师团队召集人，组建精干的教师团队，鼓励校外相关专业领域有一定造诣的专家、著名学者或行业精英共同进行授课。一方面，充分利用了惠州学院丰富的教学资源和深厚的师资力量，选取优秀的法学专业教师，按照培养方案的目标和要求，科学设计课程内容；另一方面，引进惠州市地方立法实务部门的工作人员和社会法律职业人士进入课堂进行教学，使得教学内容更加贴近实际，更接地气。目前，该师资团队共有10人，学历均为硕士以上，其中博士4人，硕士6人；惠州学院的校内教师和校外的专家学者各占比50%，且绝大多数团队成员研究领域为地方立法。（如表3所示）

表3 地方立法课程师资团队情况表

此外，课程实行教师与学生互评制度，除传统的授课教师单方面评价学生外，也加强学生对授课教师进行评价的力度，通过问卷调查和给教师个人打分的形式，采用评分高低与课时薪酬挂钩的办法，激励教师成长，严格教学纪律，保证教学质量。其次，鼓励团队成员积极参与科研，提高师资队伍的科研能力与水平，提高师资队伍的知识储备，从而促进教学质量的提高。鼓励《地方立法学》课程的师资队伍在课程之余撰写地方立法学术会议或期刊投稿论文，给予适当补助，若所撰写的论文在会议上获奖或在期刊上发表，再加予适当奖励。同时，资助团队成员申报各层次的地方立法项目。2016年12月，资助一位授课教师成功申报了2017年广东省地方立法研究高校联盟的 “ 青年立法人才培育计划 ” 。再次，积极开展对外学习交流活动，有计划地邀请全国各地著名的法学专家学者到校进行学术研讨和交流，同时每年安排师资队伍组成学习团队赴全国各地方高校、立法基地、立法相关职能部门展开调研和进修。

（四）抓好地方立法基地平台建设

惠州学院地方立法研究院（简称研究院）是地方立法特色学科建设的重要依托，是地方立法学课程的孵化基地，也是培育对象实习实践的展翅平台，组织了地方立法学科团队。因此，必须抓好基地平台建设，为学科建设提供有力的保障。首先，充分了解、发挥自身优势，进行合理规划。研究院兼署惠州市地方立法研究中心、惠州市地方立法研究评估与咨询服务基地，具有地方立法专业学术研究机构的职能。因此，地方立法研究院坚持走特色发展之路，彰显惠州本土特色、发挥惠州学院人才聚集的优势，与惠州市人大常委会法工委、惠州市人民政府法制局实现工作和谐对接，探索建设具有惠州特色的立法智库。其次，加强软硬件设施建设，完善了地方立法研究院运行的规章制度，尤其是地方立法特色学科建设的人才培养制度。再次，与协同单位建立长期、规范的交流合作机制。明确研究院和协同单位双方在平台建设中的职责、职权以及工作机制，成立协同育人平台工作组，负责该平台核心工作和日常事务，为地方立法特色学科建设提供有力支持。最后，基地平台的建设离不开学校相关部门的积极配合。惠州学院校长办公室、教务处、财务处、科研处、政法学院等相关部门都以支持和便于项目的有效实施为原则，提供最大限度地帮助和支持，为校政联合培养地方立法特色人才模式构建提供有力保障。

（五）探索地方立法特色人才培养模式

地方立法学是一个理论性强，又是一个应用性强的学科。据此，定制的培养方案，不能只讲理论不讲实用，也不能只讲实用不讲理论，要坚持理论与实用并重，在学习理论的基础上更加突出实用性。特色人才培养方案不应局限于课程，可以扩展至应届毕业生实习实践指导、毕业论文指导。为此，构建校政联合培养应用型地方立法特色人才模式的运作，是以开展地方立法学特色课程、实习指导、论文指导等多种模式为主要步骤进行的。

优秀的课堂在 “ 教什么、教给谁、怎么教 ” 方面无疑是明确的。惠州学院地方立法学课程为专业任选课，课时约为五十一学时左右，短短时间，不足以使学生较为全面地掌握地方立法学知识。因此，该课程安排在大学三年级，在学生具备一定的法学知识之后再进行学习，从而达到更好的教学效果。在教学中，授课教师考虑到地方立法学是一门实践性较强的新学科，传统的教学安排不容易使同学们产生兴趣，传统的考查方式也不容易评估学生掌握程度。因此，地方立法学科团队从课程内容体系、教学大纲着手，进行教学改革，修改教学大纲中陈旧的教学理念、教学内容，改变落后的教学思维，关注学生的主体地位，创新教学手段和教学方法，将案例式、讨论式、启发式等教学方法引入课堂，激发了学生学习的积极性和创造性。同时，增设立法岭南讲堂作为实习环节，开设了立法表决观摩、立法事务参与、地方立法活动分析等实践性教学内容，由授课教师带领学生前往惠州市人大常委会进行见习。通过见习，加深学生对地方立法的理解。最后，地方立法学特色课程的期末考察方式并没有选用传统的试卷考试，而是通过学生自拟题目、上交论文的形式进行，重在让学生更加深入理解和掌握课堂内容，结合所学知识运用于实践，提高其分析问题和解决问题的能力。

开展应届毕业生的毕业实习指导。自研究院成立以来，相继接收了政法学院多批法学应届毕业生，为他们专业实习提供了机会。实习生先后参与研究院的相关规章制度制定、立法机制研究以及《西枝江水系水质保护条例》等多项实务性项目。例如，组织全体实习生参与惠州市人大常委会一些立法项目的答辩会议和草案修改会议，并取得良好学习效果。

开展地方立法毕业论文写作指导，由研究院联合市人大常委会法工委、知名律师进行。学生利用所学地方立法学的理论和实践知识撰写论文。校外导师莅临实习基地，参与学生选题工作。导师根据学生所选题目，对学生写作中的困惑进行细心、耐心地解答，悉心指导学生完成毕业论文工作，培养学生写作能力与法律思维。2018年，7人选择了地方立法学的毕业论文选题，在导师的指导下顺利完成毕业论文，通过了学位论文答辩。其中，1人获得惠州学院的优秀毕业论文。2018年5月，研究院申报的 “ 校政联合培养应用型地方立法特色人才的模式构建 ” 获得2017年惠州学院校级教学成果培育项目。

通过依托研究院这一平台所开展的地方立法学特色课程建设、实习指导和论文指导，逐渐探索地方立法特色人才培养模式，以促进更好地进行地方立法特色学科建设。

（六）以科学研究促进学科建设

在探索地方立法特色学科建设的过程中，研究院一直注重科学研究、立法实务开展及成果转化，不断为地方立法特色学科建设提供有力支持。目前，已开展的惠州市立法项目有《惠州市历史名城保护条例》《惠州西湖风景名胜区条例》《惠州市扬尘污染防治条例》等12个，已完成且被惠州市人大采用的立法报告有9份；在研的省市科研课题有广东省哲学社会科学 “ 十三五 ” 规划项目《构建公众有序参与的地方立法调研模式实证研究——以惠州市立法调研实践为例》、2019年中国法学会部级课题《四十年地方立法理论与实践》等7个；已经发表的有关地方立法论文有7篇，其中有四篇论文获得省级以上奖项。

以广东省地方立法研究高校联盟 “ 立法学特色课程建设 ” 课题为例，该项目于2016年12月12日申请，2017年1月12日通过，并列为立法学特色课程建设项目，是以惠州学院地方立法研究院为主导，惠州市人大常委会法制工作委员会和惠州学院政法学院共同协作开设的立法学特色课程。本项目在由研究院院长领衔开展，与课程的授课教师共同组建地方立法学的科研团队，同时进行地方立法学课程教授与地方立法学课程建设研究。通过课程的教授与项目的研究，探索适当可行的地方立法学的教学方法，如采用启发、讨论、立法观摩、学生展示、课堂讲评、案例教学、专题讲座和实地考察方式，以项目的研究促进学生与教师的成长，从而促进地方立法特色学科建设。

通过系列项目的开展、课题的研究、成果的转化，地方立法学科特色得到了发展、师资力量得到了提高、人才培养得到了保障。

三、地方立法特色学科可持续建设的路径思考

回顾近年来地方立法特色学科建设，惠州学院取得了一定的成效，地方立法特色课程教学效果良好，但依然存在很多方面存在不足，有待发展。五年的学科建设遇到的发展瓶颈主要是在学科管理和人才培养方面。在学科管理方面，由于目前地方立法特色学科建设处在发展初期，很多方面仍不到位，规范完整的规章制度及相关体系建设还比较欠缺，相关研究人员及经费不足，开展地方立法特色学科建设工作仍需继续完善。在人才培养方面，社会在不断进步发展，对地方立法人才的要求亦不断提高，而当前地方立法特色学科建设难以满足地方立法人才从 “ 量 ” 到 “ 质 ” 的结构性需求，因此如何更好地做到人才培养，如何推广、应用已取得的培育成果于实践中，使其成果更好地服务于地方立法事务工作和地方法治建设，培育高层次的地方立法人才，这是当前地方立法特色学科建设急需解决的紧迫问题。此外，学科队伍建设的人员数量和水平尚有欠缺，所以还需考虑如何进一步扩大师资队伍和提升师资队伍专业化水平，激发学生学习积极性和创造性，促进科教融合，收取更大的成效。

地方高校地方立法特色学科的建设不是一蹴而就的，而是一个不断探索的过程，因此地方立法特色学科的可持续建设尤为重要。通过惠州学院近五年的初步探索，在学科定位、学科队伍、人才培养、学科管理、科学研究、学科基地对地方立法特色学科的可持续建设提出了相关思考，为地方立法特色学科建设提供参考。

（一）学科定位

学科建设须明确目标定位，定位准了，发展方向才能把握到位，少走不必要的弯路。然而，不少地方高校对此认识比较粗浅，普遍存在着片面追求 “ 高、大、全 ” ，以至于在学科建设方面都存在不同程度的 “ 趋同化 ” ，具体表现为布局同质化、建设同质化、管理同质化等。这种不顾自身实际，盲目地复制他人的做法是非常危险的。社会在进步，社会需求在发展，要求学科布局、建设和管理等要随之做不断地调整。盲目趋同将导致，一方面，地方高校在法学学科建设中逐渐沦为平庸，难以脱颖而出，严重损害了学校整体的办学水平；另一方面，由于未能与地方经济社会发展相结合，未能服务地方，造成法学毕业生陷入 “ 一毕业就失业 ” 的怪圈。因此，地方高校要走出这个困境，就必须克服 “ 同质化 ” 倾向，加强特色学科建设。

“ 地方立法学是立法学的分支学科，其研究对象为地方的国家机关根据地方的实际情况制订、修改、废止地方规范性法律文件的活动及规律［5］2” 。其目标定位，不在于 “ 大而全 ” ，在于 “ 因特而强 ” 。要坚持向特色学科发展，突出地方特色与区域特点，才能展现其学科价值。一般而言，特色学科具有以下三个方面的特征： “ 一是独有性，表现为‘人无我有，人有我优，人优我特’，即表现出区别于其他学科的优势；二是社会性，即符合社会发展的需求，得到社会公众和其他学科的普遍认可；三是可持续性，表现为具有持久的社会影响力 ”［6］53。

（二）学科队伍

地方立法特色学科建设必须要拥有一支高水平、结构合理的学科师资队伍， “ 高水平 ” 指学科师资队伍的学历层次、学术水平和综合素质高， “ 结构合理 ” 指学科梯队的年龄、学历、职称、专长等结构合理。首先，发挥学科带头人的领导作用，做好地方立法特色学科建设的顶层设计，明确学科发展定位和建设目标，带领地方立法学学科走出具有自身特色的道路。其次，以青年教师作为重点培养对象，为其在教学、科研等方面提供便利，促进其教学、科研能力的提高。青年教师具有较强的可塑性，易于培养和塑造，是学科师资队伍的后备军，利于实现师资队伍的长久性优化。最后，注重学科队伍的教学理念和综合素质培养。学校应不断深化教学体制改革，制定合理的教师激励机制和约束机制，对教学水平高和科研能力强的教师进行奖励，形成学校内部良好的竞争机制，对于没达标的教师则采取调整薪酬等手段，从而实现打造一批高素质教师队伍的最终目标。鼓励教师深造和加强学习，不断提高教学能力、科研能力和自身素养，同时还应正视所做的科学研究是否与本专业建设、课程建设、人才建设密切相关，切实实现教学促进人才培养的目标。

（三）人才培养

“ 人才培养既是学校发展的安身之所，也是特色学科的立命之本［7］22” ，地方立法特色学科建设旨在培养符合地方立法实务工作需求的应用型、复合型地方立法人才。它以科学研究和教学育人相结合为主导方式，通过学科交叉与融合、沿用紧密合作、联合培养等学科建设途径，建立和完善协同育人机制，推进人才培养模式创新与改革，促进培育对象的全面发展，实现立法人才培养质量的稳步提高。具体来说：第一，通过地方立法学课程教学，使培育对象熟练掌握有关地方立法的基本理论和具体法律法规等相关规定；熟悉有关地方立法实务工作的程序，能开展或者配合进行立法调研、起草、论证和评估工作；树立以地方立法解决地方社会实践中存在问题的观念和严谨务实的法治精神；具有一定的处理地方立法事务的能力和立法职业素质。第二，通过参与科研项目和立法实践，使培育对象具有较强的求知欲、探究精神和一定的职业发展观，具有团队合作意识，具有耐心、细致等意志品质和踏实肯干、乐于奉献的工作作风。

（四）学科管理

加强学科管理，是保障地方立法特色学科日常工作有序开展的关键要素。首先，需要做好顶层设计，统筹协调相关工作，明确学科建设的根本任务，据此设计具体可行的建设任务。其次，完善相关的学科管理规章制度及体系，实行合理的对教师的教学、科研等绩效考核体系和人才培养质量评价体系，根据相关制度体系有序开展教学、科研等工作。随着高校教学体制的改革，学科管理规章制度及体系需根据实际情况进行调整，因此在学科管理过程中需坚持创新理念和加强创新能力。最后，明确地方立法学学科的特色所在，充分利用学科的优势，整合相关资源，针对不同层次的发展阶段，制定相应的学科管理规划和实施办法，切实解决学科管理存在的问题。

（五）科学研究

地方立法特色学科建设离不开科学研究，仅仅是根据已有的知识、经验等开展地方立法特色学科实务建设是不够的，还需将科研成果运用于实践，为地方立法特色学科的可持续建设提供源源不断的智力支持和科研成果保障。学科队伍成员在教学之余开展科学研究工作，教学实践为科学研究工作提供研究数据，科学研究成果运用于教学实践，改善教学效果，这样既提高了学科队伍的教学水平，又提高了学科队伍的科研能力和学术水平。同时支持学科队伍成员组团合作申报国家、省级等科研项目，加强学科队伍成员之间的学术交流，鼓励学科队伍成员带领学生一起开展科研项目工作，通过项目的研究促进学生科研能力的提高，从而达到培养人才的目标。此外，邀请著名的专家学者召开学术研讨讲座，组织学科队伍成员参与研讨和交流，同时也计划安排学科队伍成员赴全国各地方高校开展科学研究工作和进行学术交流，这样加深学科队伍成员对科学研究工作的理解，从而提高其科学研究能力和水平。

（六）学科基地

学科基地是地方立法特色学科建设的重要依托，是学科队伍进行科学研究和培育对象实习实践的重要平台，包括实验室、实习平台等服务于学科建设的载体，如地方立法研究与评估基地等。学科基地的建设，影响着学科队伍的科学研究和人才培养的质量。当前，学科基地可能较多存在经费、人员不足、设备较为落后、管理不到位等问题，制约着地方立法特色学科的建设。因此，只有完善学科基地建设，才能为学科建设提供有力的保障。一方面，学科基地需具备良好的硬软件设备，能够随着科学技术的发展及时更新设施设备，保障学科队伍的科研工作和人才培养工作的顺利开展。另一方面，学科基地需具备一套科学合理的规章制度，同时吸纳充分的研究人员，组建一支与地方立法特色学科建设相匹配的管理团队，维持学科基地的良好秩序。此外，促进不同高校的学科基地的交流，加强信息的有效沟通，营造良好的学术氛围，同时学习借鉴优秀经验，促进自身的完善。