政府层级改革进程中的市县关系

伍自强，徐燕婷

（1.江西理工大学党委；2.江西理工大学法学院，江西赣州341000）

行政区划的调整是随着城市规模和空间的扩大而进行的，旨在促进城市各个发展阶段的社会和经济发展。为了解决城市功能正在向外扩展需求和行政区划对区域经济发展的限制问题，需要调整行政区划，以优化城市管理并提高管理效率。随着我国经济体制改革的深入进行，政府的行政层级也进入了新一轮的改革。 “ 扩市 ” “ 强县 ” 作为当前我国行政体制改革与行政区划调整的两大方向，是立足于我国单中心体制和新型城市化的两种行政区划变革指南。自2000年以来，从大中城市撤除县（市）改设区是新时代改革的初步实践。在广州、南京和杭州等许多大中城市中，合并开发资源是通过撤销县（市），使用集中管理的方式，以减少协调方面的矛盾，并提高市区的开发能力。就在大中城市减少县（市）数量以建立市辖区的同时，县级行政区也踏上了改革的路途，如浙江、山东、福建和湖北等省逐步扩大县级的管理权限，发展县域经济，这种改革趋势也在不断扩展［1］。

本文从当前的相关改革实践中分析市县关系存在的困境，研究我国行政区划体制改革的趋势，并提出几点改革思考。

一、政府层级改革下的市县关系相关文献综述

关于我国行政体制改革的讨论一直以来都是社会和学术界密切关注的热点话题，尤其是近20年，学术界对 “ 省管县 ” “ 强县扩权 ” “ 扩权强县 ” “ 撤县设区 ” 等改革相关理论研究的热度居高不下，相关学术论文成果也很多，但是总体的研究深度和研究广度还不够，整体性、系统性、深入性的改革研究成果还不多，需要不断的理论与实践完善。

关于市管县体制下市县关系的研究：郭峰、汤毅通过使用双重差分法得出 “ 市领导县 ” 体制推广的结果与初衷有差距，认为要理顺城乡治理机制，建设城乡一体化体制［2］；王洪跃认为目前面对市管县体制存在的诸多问题，不应该盲目废止，而是应该通过对其内在机理的优化完善使其更好地促进我国城乡一体化［3］；姜飞燕等人从法律制度的视角认为我国市管县体制缺乏法律以及宪法依据。

关于省直管县体制改革过渡期的市县关系的研究：朱进芳指出，新一轮省直管县改革调整了资源配置、增强了县域经济活力，但是在发展定位、发展动力、实践方式和如何处理市县关系等方面还存在分歧和问题，朱进芳的理论分析为深入推进省直管县改革提供了方向定位等方面的理论借鉴［4］；吴金群认为当前中国正处在从市管县转变为省管县改革的转折点，现今省管县改革过程中，调整市县关系的两个难题是行政机构的交叉重叠和治理网络的不完善［5］。

关于未来省直管县体制下的良性市县关系的研究：徐继敏、杨静愉认为我国 “ 省直管县 ” 改革取得了一些成绩，但也存在进展较慢、法规缺失、阻力较大等问题，提出今后要健全相关法律和机制，完善配套设施，以重构各级政府关系［6］；韩艺通过研究在改革的不同阶段发生变化的市县关系，提出在建立未来的市县关系时，应当把握市县关系变化的规律及其影响因素，进而寻求推进市县合作的路径［7］。

事实上，我国还缺乏真正意义上的有效区域治理体制，而如何充分利用 “ 省直管县 ” 改革的契机，对原有的市—县体制进行适应性的改造，而不是简单地实施 “ 从一个极端向另一个极端 ” 的变革，将是一项十分及时且具有长远意义的工作。

二、当代相关政府改革的实践分析

（一）整县改市

与国外统一、狭窄的行政区划不同，中国实行了大面积行政区划和城乡划分的管理模式。行政区划的调整和城乡规划成为中国处理中心城区与城市扩张下周边县市之间关系的两种重要手段。县级升格为市级，县区升为市区是中国行政区划调整和城市化的重要模式。1983年我国开始大规模地推行 “ 整县改市 ” 的模式，县的数量逐渐减少，设立了大批建制市，县级市的行政区域为原县（区）的行政区域，在空间上与原县（区）重合，并且不增加县级机构，在调整了行政区划之后，过渡是平稳的。截至2018年2月，全国334个县（区）级单位中，有294个升级为地级市，地级市数量约占地级行政区总数的88%［8］。 “ 整县改市 ” 减少了新设市与原有县的矛盾，但忽略了政府的权力和城市功能的同步革新。由于随后的基础设施和管理功能建设无法满足已经进行行政区划调整的农村地区和郊区的需求，因此这些调整后的农村地区和郊区通常缺乏实质性的城市建设。结合人口流动的不断增长，短期内无法解决城市管理问题，严重制约了行政区划调整的有益效果。

当然，整县改市也使得中心城市集中了更为优质的公共服务资源，政府公共财政资源也向行政级别较高的城市集中。同时，行政区划兼并整合了县级经济发展力量，扩大了城市的规模，增强了中心城市的整体经济实力和区域竞争力，从而提高城市在区域中的地位，加大城市在国家资源分配中的权重［9］。

（二）撤县设区

通过地市合并、撤县设区等扩市政策措施，中心城市的发展空间增加了，设区城市可以在更大范围内调动资源，可以更好地统筹城市建设，能对区域内产业布局进行合理规划，避免行业和各县间的恶性竞争及城市项目的重复建设，促进整体的错位发展。中心城市通过充分调动、合理配置城市周边县（区）的土地、水、劳动力和资金等资源，合理规划工业、商业、服务业以及农业布局，扩大中心城市的经济腹地辐射作用，带动周边地区经济发展，同时缓解了中心城市的人口、交通、居住、环境等方面的压力。

县级市或者较大县改为地级市隶属的区，市区范围扩大，其地方政府将行政权力集中到中心城市手中，中心城市的管辖权也随之扩大。设区城市的管辖范围不仅包括了所属区（县），还包括了区（县）下设的街道、乡镇。中心城市的管辖范围扩大，不仅意味着其有了更大的管辖权，而且要进一步提升城市公共服务的质量，统筹规划和建设公共基础设施。

（三）从强县扩权到省直管县

在现行的省—县体制下，县级政府与市级政府之间依然存在利己的博弈行为。由于市级政府拥有辖区内主要的财政控制权和行政领导权，对县级政府进行经济干预和行政命令，直接和间接地阻挡省级政府对县级财政扶持政策的落实，导致县域经济发展乏力，经济资源紧张，对管辖区内下属行政层级的发展形成了束缚，必然不利于城乡一体化的进展［10］。另外，县变成区将会导致原地区的发展和管理自主权下降，地级市所在城市建成区发展的同时可能会牺牲周边中小城市以及郊区的利益，有更多关于城市管理的权限被 “ 上交 ” 给了市政府。在这种发展背景下，县域发展相关的理论研究大体呈现 “ 强县、撤地、分省 ” 倾向，即向县级单位扩权，做强县域经济；对地级市进行撤市设区，取消原有的市管县模式，逐步实行省管县和城乡分治；划小省的范围或增设直辖市，逐步将我国的管理体制过渡到中央—省（直辖市）—县/市（区）—乡镇四级，其中乡镇以自治为主。

“ 强县 ” 赋予县相当大甚至高一层级的地方经济和社会管理权限，壮大地区经济。县的经济发展、城市建设、社会管理和公共服务权限等的扩大，促进了县级区域统筹协调、自主决策、可持续发展能力的提升。考虑到中心城市带动能力不足、束缚县域经济的发展，因此，从促进更多单位成为繁荣省域经济主角的角度，将权力进一步下放理应成为省政府的现实选择，这也正是当前实践中为什么经济强县首先给予扩权的原因［11］。 “ 强县扩权 ” 增强了县级政府在地方公共产品和公共服务方面的主体性，逐步促进区域内基础设施和公共服务体系建设，创造良好的政治与经济环境，从经济部门职能转变中树立良好的政府服务意识与改革形象，在部门管理上强化职能，提高经营和管理城市的能力，财政支出结构得到不断优化，公共服务方面的财政支出稳步增长，县级政府的公共服务能力也在不断提高［12］。

省直管县是新一轮层级改革的探索，它的可行性和长远性还有待试点区域人均GDP、HDI等多项指标成果的检验。目前江西 “ 省直管县 ” 财政体制改革试点范围进一步扩大，全省80个县（市）已全部实行 “ 省直管县 ” 财政体制。从理论上说， “ 省直管县 ” 的财政体制赋予县级政府行使地级市的经济社会管理权限，以优化组织结构、减少行政层级、增强县域经济实力。

三、政府层级改革进程中的市县关系困境

从古至今，上下级政府之间的利益摩擦与权力冲突接连不断。譬如在清代，州县统属于府，县在政治运作和经济政治利益方面都受限于府，很容易造成 “ 趋势附热、贿赂公行 ” 的丑陋现象，随后官员衙门的寻租腐败坏象也就屡见不鲜。而在现行的政府层级改革过程中，市与县之间也存在冲突和分歧。

（一）体制性矛盾引发市县分歧

在省管县改革过程中，我国省、市、县政府之间的纵向科层体系从原来的省—市—县（图1），转变为省—市—县和省—县的交错混合形态（图2、图3）。在双轨制下，一些处理经济和社会事务的权限已经下放给了县级，但资金划拨等经济事项仍走的是原来的程序。紧接着经济管理、目标评估和县级政府的人事考察任免权限都由市级把控，导致县级政府处于 “ 干活没钱、开不动工、有心无力 ” 的疲惫应对状态。而县由省直接管理后，市级的财政实力将降低，财政资源将减少，但在许多地方的 “ 省管县 ” 级政府还提出 “ 为了确保投资和基础设施建设，需要进一步增加对我们的补贴 ” 的要求［13］，其同样面临财权与事权不对等、管人与管事相脱节的问题。在市县一方有责无权或者双方都可能权责不匹配时，难免导致分歧和冲突。即使存在潜在的规模经济，交错的层级体制也可能会阻碍它们识别必要的信息。此外，双轨制中的县级（地区级）不仅要履行市一级的政治任务，而且还必须处理地方当局的经济社会问题，由于省级和市级政府的政策不同，县经常面临双重标准的检查和重复工作问题。因此市县之间在权责关系和多层次的协调上存在尴尬和误解。

图1 市管县体制图2从市管县到省管县的过渡图3省管县体制

（二）整体协调滞后加剧市县矛盾

多中心城市地区的自治社区在实现规模经济方面表现出较高的绩效［14］，然而，提高效率的潜力不足以产生合作。即使地方实体意识到从合作中可获得潜在的收益，他们在设计和实施将机构联盟化的合作协议中也面临着集体行动的问题。地方政府部门的建立使公民能够满足其对公共产品和服务的偏好［15］。然而，分散的权力造成了这样的情况，即地方政府的个人服务提供选择导致了个体和集体效率低下的结果，并且任何参与者都不是特别喜欢这种结果［16］。一般而言，在省直管县改革后，省的管理范围扩大，很少有省在对县级的管理、监督与协调方面能做到同步跟上。由于延迟或缺乏协调性管理及竞争管理，市县之间的盲目恶性竞争，反复的、无组织的建设与发展等负面行为，在某些地方扩大权力后变得更加频繁。此外，在省直接管县后，相对而言，原市相对一致的公共服务体系可能会因市和县所制定的标准不同而产生割裂，权利和责任上的差异都可能导致市县之间发生冲突。但是，合作本身存在利益分歧和偏好分歧等障碍，省级政府在信息共享、资金分配、责任分担、绩效考核、配套支持等方面的府际管理职能却相对缺失，谈判和执行成本又构成了成功创建市县良性合作关系的其他障碍［7］。

（三）利益格局分配不均诱发市县冲突

当市级和县级都能清楚地了解到省直管县改革的试点几乎是一场无休止的博弈，并选择了机会主义的博弈策略时，它将不可避免地刺激竞争和冲突，县迫切地希望从市级管控中解放出来，但是市一级 “ 控权不放、明放暗不放 ” 以及紧抓有利方面的权力不放，这在市县之间引起了怀疑、分歧和偏离。在扩权强县之后，更需要有合适的人员和技术资源来确保正确的管理实践，尽管该县级地区本身已经很难对此采取有力举措，但市级政府在行政管理和资源分配准备方面也有自己的管理和技术要求，它凭借在技术资源的分配和行政编制的管控方面的优势，对辖区内的县实行资源掣肘和编制限定，而县一级在权力扩大后迫切需要更多的资源支持，由此对市一级产生怨愤。另外，县一级对权力扩展的自利趋势与市一级的资源整合需求势合形离，这常常使市一级对此心生不快。同时，市级意识到自身利益在省直管县改革中受到损害，于是采取了负面应对措施，例如减弱对县一级的援助与支持等，这又增添了县里的不满和抵抗；并且市级为预留该区域将来发展的空间，抓住机遇进行 “ 跑马圈县 ” 和 “ 盘剥汲取 ”［17］，加剧市县资源冲突，甚至导致有的强县与市级的矛盾公开化。

四、优化改革进程中市县关系的路径

政府层级改革不可避免地涉及到城市空间的重组，而不断变化的城市规模和城市地域化是城市空间重组的两种主要形式，这其中市与县之间的关系涉及政治事务、人事事务和财政事务的权力分配和共享，而市县关系在体系制度、整体协调、利益格局分配等方面存在困境，因此要寻求优化市县关系的路径，以促进政府层级改革的平稳开展。

（一）出台相关制度规范，提供良性制度保障

为了实现区域行政管理体制的长远发展，协调体制改革与现有制度环境，有必要在 “ 上层建筑 ” 上加快构想，完善配套体系与工作机制。首先是制定由省级直接管理县级的改革制度标准。进行制度安排，以确定哪些县（市）需要省级行政管理、如何选择相关法律程序，以及如何改善改革实施和扩权项目的内容和流程。其次是要实施配套改革。适当减少垂直管理部门，最初属于省级和市级垂直管理的工商、税务、社保等部门可以适当地下放给当地县（区）级政府部门管理，部分实行属地管理［18］。应尽量减少人事干部制度中的层级，弱化市厅级和县处级的层级差距，并相应调整其下属级别，保留工资和福利待遇的原始差异，以维持政府工作人员的工作积极性和适当竞争性。再次是要建立相关工作机制，以促进和确保省直管县改革的顺利进展。一方面，在省直管县改革中，必须严格评估和管理政府绩效。使用跨学科评估方法建立科学的评估指标体系，并将评估与财务支持联系起来。另一方面，我们需要建立许多有效的监督机制。采取突击检查和网络政务如畅通民意反映渠道等方式，进一步完善行政问责制，有效监督和制约各级政府尤其是扩权后政府权力的行使。

（二）加强府际合作，统筹与平衡市县关系

对于我们国家而言，促进中央与地方政府之间的纵向合作，也是建立超越中央与地方政府之间权力和等级制的工作往来关系。它着力于解决公共问题，着重于中央和地方政府之间的互动与协作。借鉴西方和历史的经验，可以在中央和地方各级建立政府间关系和管理协调机构，例如政府间关系委员会的咨询委员会，他们高度重视政府间关系的讨论和研究，加强对政府间关系的项目设计、规划制定和指导。还需要充分利用公共财政的诱导作用，建立各种财政支持项目。与基于胁迫和法律权威的行政关系不同，财政支持作为一种经济激励措施，通过谈判和协商等过程来引导和促进有价值的政府间合作项目，从而加大中央政府对地方政府的领导力。在公共服务职责中的协调与合作可以为解决因管辖权分散而造成的效率低下提供自愿解决方案。

图4 省管县改革后县（市）之间联系的变化

关于横向政府间关系的变化（如图4），需要扩大对管辖范围以外行政区域的管理，以促进平行政府之间的合作与协同作用发挥。基于行政差异的行政区社会治理是中国横向政府间关系的突出特征。这种 “ 区域划分治理 ” 模式有其一定的局限性和不足之处。治理跨区域问题的关键是区域之间的互动与协调，而不是简单地调整或合并治理机构的数量，从而将问题内在化，且不合理的区域竞争很容易导致资源的浪费。对于我国来说，克服行政差异，实现区域间的互动与协调，也是我国改革政府间横向关系、克服分歧的重要途径［19］。

（三）落实多元主体的网络协作治理，重构市县关系

在我国，社会公共治理主要由政府负责，市场和社会力量在治理中的作用非常有限。其中，企业通常被视为追求最大化私人利益的主体，这与治理的公共价值背道而驰，政府和企业分别在公共领城和私营部门中独立运作；而非营利性组织的成立、发展受到相对严格的限制，其数量和质量都无法与西方国家发展成熟的第三部门相比及。

当社会经济等问题跨越单个政府行政区域界限时，传统的自上而下的政府方法将难以有效管理和解决问题。在这种情况下，需要促进多方参与者协作的治理安排。但是，这种安排的有效性取决于各主体间的相互依赖性与协作模式的协调程度。因此，加强政府、企业和非营利性组织之间的互动与合作，也是改革我国政府间关系的重要组成部分。现如今，构建多元主体的网络协作治理（见表1）的关键是尊重企业组织、非营利性组织的利益，以及他们的价值追求，参与及合作关系的建立应充分尊重组织的意愿与独立性［20］。对于企业而言，参与公共治理的动机与追求利润密切相关，各级政府应当尊重企业的利润率和营利空间，最重要的是，应通过利益激励措施来激发他们参与社会的公共治理；对于非营利性组织来说，各级政府需要面对和正视彼此的关系，搭建良性互动的合作伙伴关系，适度放权给非营利性组织，并为非营利性组织预留发展空间。另外，还需要不断扩大合作的广度和深度，建立不同类型的伙伴关系，并促进企业与非营利性组织在民意表达和社会监督等方面发挥作用［21］。

表1 两种治理模式的比较［20］

（四）增进合作共识，协调各方利益

当协作群体重视加深信任、承诺和共同理解时，协作的良性循环趋于发展。政府官员代表了各级政府中最重要的政府机构，他们的工作反映了政府的各种政策以及省级和地区改革的主要目的，因此优化市县关系甚至是城乡关系必须提高上级和基层官员，特别是各自领导人的认识和共识。首先是关于合作与共同治理的共识。市县应该消除旧的利己主义和区域控制的思想障碍，并促进形成关于共同的荣誉和耻辱、共同的利弊、共同承担区域治理责任的思维与共识。在改革过渡的阶段，市一级作为区域经济中心，应在地区公共事务治理的控制、处置和协调中发挥良好作用；并应主动与县一级共同努力，积极携手开展工作。其次是市一级和县（区）级利益的融合。基于共生思维和协作需求，市县之间可以提高彼此的信任度，运用谈判技巧增强建设共同工作机制的能力，借助于契约、合同等其他多样化的合作方式，以搭建 “ 区域性伙伴关系 ”［9］，并促成制度化的合作机制，以达成利益和解，实现互利共赢。再次是区域内省级政府及市、县之间增强信任，促进信息交流平台的建设，形成一种合作规范，以降低协调成本，减少信息不对称。

五、结语

未来社会治理趋势正走向网络化治理，追求多元主体协同共治的目标。目前我国正处于从市管县到省直管县的过渡期，政府层级改革力度和范围整体上还不够，政府改革在省、市、县三级资源配置、事权划分等方面还可以做的更好。当然，今后政府改革的总体发展方向是省直管县，这亟需进一步的发展和完善，譬如可以先进行省直管县的试点工作，学习借鉴湖北三县和海南省省直管县的改革经验，建立省—县（市）—乡镇三级行政区划构架，由省一级政府直接管理省内县市，县市则实行城乡分治的管理模式。同时，由于各地区的经济发展程度不同，可以采取省直管县、市管县并行模式：在经济发达地区市、县并列，县都由省直接管辖；在欠发达地区还是实行省管市、市管县模式等，进行多方位的改革探索。革新传统行政体制，追求科学合理的省市县管理体制，形成良性市县关系，最终达到共商共建共享、协同合作的发展目标。