两手发力推进坡耕地水土流失综合治理——基于贵州与重庆的典型案例分析

李发鹏，孙 嘉，杨 研

(水利部 发展研究中心，北京 100038)

在人地矛盾突出的长江中上游地区，受粮食生产、增收致富、经济社会发展等因素驱动，频繁的高强度垦殖活动造成坡耕地水土流失严重[1-3]。近年来，随着水土保持生态文明建设进程逐步加快，各地探索实施了各具特色的坡耕地水土流失综合治理模式，特别是在发挥政府与市场协同作用方面积累了一些实践经验[4-6]。笔者结合实地调研成果，整理剖析了贵州省和重庆市的三个典型案例，分别代表政府主导、市场主导，以及政府与市场股权合作等三种模式，总结了其主要做法及特点，以期为坡耕地水土流失综合治理提供参考、借鉴。

1 典型案例

1.1 政府主导模式：贵州黔西县坡耕地水土流失综合治理工程

近年来，贵州黔西县实施了两处坡耕地水土流失综合治理工程，资金来源都是财政投入，每项工程中央投资1 000万元、地方配套资金250万元，治理总面积5.52 km2，工程概况见表1。坡耕地水土流失综合治理的主要措施是坡改梯，同时配建道路、排水沟、蓄水池、输水管道等基础设施。两处工程均由黔西县水土保持办公室组织编制实施方案、公开进行招投标，同时对工程建设进行监督管理。

表1 贵州黔西县坡耕地水土流失综合治理工程概况

以黔西县的案例进行剖析和延伸解读可知，坡耕地水土流失综合治理工程是比较具有代表性的政府主导模式，投资来源主要是政府财政资金，水行政主管部门按照职责权限组织实施。工程建设任务通常向社会公开招投标，由符合条件的市场主体承担。近年来，一些地方也探索了简化招标程序、村民自建等工作，并取得了一定成效，但仍未改变政府投资、主导实施的本质。在这种治理模式下，工程建设完成后通常交由地方政府或个人进行运营维护和综合开发利用，治理与利用是相对独立的单元。

随着坡耕地治理进程的稳步推进，坡缓、较容易治理的坡耕地面积越来越少，剩余的治理难度加大；同时随着经济社会发展水平的提高，坡耕地规模化、产业化经营的趋势越来越明显，对坡耕地治理的要求也越来越高。在此背景下，政府主导下的坡耕地水土流失综合治理面临着一些突出问题，主要表现在定额标准偏低、治理规模较小、治理速度较慢、配套设施不健全、后期运营维护难持续等方面。

1.2 市场主导模式：贵州仁怀市有机高粱标准化种植基地建设

在赤水河流域特有土壤和气候环境下出产的仁怀糯高粱，具有籽粒饱满、粒小皮厚、角质率高、耐蒸煮等特点，是酿造茅台酒的特有原料，也是茅台酒产量和质量的主要制约要素。为推动茅台酒持续稳定高质量发展，茅台酒厂在贵州省委、省政府和遵义市委、市政府的支持与指导下，力主高起点建设20 000 hm2茅台酒酿造用有机高粱标准化种植基地，按照“规模化、标准化、组织化、信息化、科技化”要求做强、做优、做特有机高粱产业。其中，2019年已建成1 440.00 hm2示范基地(详情见表2)，2020年计划实施13 866.67 hm2，2021年底前全部建成20 000 hm2有机高粱标准化种植基地。

表2 贵州仁怀市有机高粱标准化示范基地建设概况

2019年实施的示范基地建设总投入3.05亿元，建设内容包括土地综合整治、农田水利工程，以及电力、道路、气象、收储、病虫害防控等配套设施，其中涉及坡耕地治理的土地综合整治和农田水利工程建设投入为2.80亿元，占总投入的91.75%，每公顷均投入超过15万元。土地综合整治主要包括土地平整、机耕道和生产路建设，对石漠化严重区域炸取卧牛石，先平整、再覆土，对坡度15°以下耕地进行集中归并整治，打破原有耕地界限，对坡度15°以上耕地完善其交通、水利配套设施。农田水利工程主要包括维修山塘、修建排水沟、建设水窖和灌溉渠、铺设管网、建设小型拦水坝等。资金筹措方面，按照“企业投入、政府补助、向上争取”原则，绝大部分投入由茅台酒厂承担，少部分资金缺口由省市两级政府补足。其中，茅台酒厂除投资外只承担产品收购职责，以9.2元/kg约定价格收购示范基地所出产的高粱，不参与基地建设与运行管理。建设与运行管理方面，按照“龙头企业+专业合作社+农户”产业化模式运作，探索建立了新型利益联结机制。其中：引入中能化(贵州)建设控股有限公司等企业，发挥其龙头牵引带动作用，承担基地建设与运行管理任务；当地村集体牵头成立专业合作社，群众则以9 000～12 000元/hm2的价格带地入股，将土地交由龙头企业统一组织生产；在实现生产效益后按一定比例进行分红，通常把经营利润的50%分给入股农户，40%～45%分给经营主体，其余分给困难群众和村集体。经仁怀市有关部门测算，除龙头企业和村集体获得稳定收益外，示范基地高粱平均增产750 kg/hm2以上，带动了4万多户农户平均增收5 000元以上，帮助7 700多户贫困户脱贫，成效非常显著，既为茅台酒厂提高原料供应保障水平奠定了基础，又为坡耕地水土流失高标准治理、农业产业结构调整和规模化产业化发展闯出了新路。

对仁怀市坡耕地治理市场主导模式进行深入剖析，从其起源来看，本地坡耕地出产的有机高粱是茅台酒不可替代的原料，茅台酒厂先天就有治理坡耕地以提高有机高粱原料产量的客观需求，而其雄厚的资金实力将这种客观需求变成了现实。从其运作环节来看，成功的关键在于协调好各方的利益诉求，既要得到市场主体的高度认同和积极参与，还要使村集体、农户的收益得到大幅提升，同时又要照顾到贫困户等弱势群体的基本利益。从操作方式来看，借鉴了现代资本运作方式，清晰界定了政府、市场与社会的权责边界：茅台酒厂作为出资方只负责投入和产品收购，不参与建设与运行管理；龙头企业负责组织实施坡耕地治理及后续有机高粱生产；村集体参与坡耕地治理，承担部分组织协调事务，并享受一定分红；农户流转土地后，或外出务工，或参与有机高粱种植，都能获得更高的收益。在这种模式下，政府更多承担着服务和监管职能，为参与企业划定行动边界、制定行为准则，并不干预相关企业的经营运作，可以充分释放这些市场主体的主观能动性，确保投入持续稳定和工程后续运营维护可持续。

1.3 政府与市场股权合作：重庆潼南区股权化改革试点

2017年3月，重庆市发改委、农委、水利局、林业局联合印发了《农林水利财政预算内基本建设投资项目股权化改革试点实施方案》，要求在具备条件的新增千亿斤粮食产能田间工程及大宗油料基地建设项目、石漠化综合治理工程、坡耕地水土流失综合治理工程和农村产业融合发展示范工程等农林水利财政预算内基本建设投资项目中推行股权化改革试点。2019年重庆潼南区依托坡耕地水土流失综合治理项目工程实施了股权化改革试点，当地政府联合五家企业推进坡耕地水土流失综合治理，同步发展花椒、柠檬、中药材和农业观光等产业，总投资2 429万元，其中企业投入1 274万元，超过总投资的50%(详见表3)。

表3 重庆潼南区股权化改革试点概况

股权化改革按市场化原则进行。坡耕地水土流失综合治理项目财政投入的30%可入股到新型农(林)业经营主体，如农林产业化企业、专业合作社、家庭农场、专业大户、城市工商资本依法进入的农村流转土地及林地经营的企业等，经营主体投入金额不低于财政投资参与股权化的金额。财政投资量化折股部分授权由涉及土地流转或项目所在地农村集体经济组织持股，并充分尊重企业自主权，农村集体经济组织持有股份但不享有持股的经营决策权和退股权，不参与企业经营决策、管理，只享有分红权和知情权。

股权收益实行固定分红，分红基数为股权化改革试点财政投资金额的5%，分红期限不低于5年。其中：农村集体经济组织持股18%，只能用于村集体公益事业；流转土地农户持股77%；项目所在地村的贫困户持股5%。参与股权化改革的企业须与项目建设所在农村集体经济组织和流转土地农户签订财政资金持股协议书，分红资金由当地乡镇政府负责监管，设立专用账户，并及时公示兑付情况。

重庆潼南区坡耕地水土流失综合治理股权化改革将工程建设与特色农林产业发展、农民增收、贫困户脱贫相结合，把政府投入的财政性资金转化为项目所在地农村集体经济组织和流转土地农户的股权，建立了较为稳定的股权投入和收益分配机制，构建了新型农(林)业经营主体与农村集体经济组织及其成员更加紧密的利益联结机制，在有效保障新型农业经营主体经营权益的同时，提高了财政资金的投资效益，破解了工程后期运营维护难题，吸纳了留守农民就业，促进了农民增收，实现了坡耕地治理、农村产业发展、农民增收、贫困户脱贫、企业盈利的多方共赢。目前来看，政府、企业、农民参与股权化改革的积极性都非常高，特别是当地农民的热情非常高，他们拿到的土地流转费、股权分红、打工工资等收入已远超预期，切实享受到了坡耕地治理与产业融合发展的红利。

2 基于案例分析的认识与思考

在生态文明建设和经济高质量发展背景下，我国坡耕地水土流失综合治理与坡耕地高效利用的需求愈加强烈。贵州和重庆的三个案例总体上体现了坡耕地治理多元化的趋向，它们突破了传统坡耕地水土流失综合治理的工程性思维，而向坡耕地治理与开发利用综合统筹、治理工程与坡耕地一体化运营等方向发展，表现出一些值得关注和深思的现象。

一是厘清各方责权利是加快推进坡耕地水土流失综合治理的基础。不论是传统政府主导模式，还是市场主导模式，亦或政府与市场股权合作模式，清晰的责权利关系是确保坡耕地水土流失综合治理顺利进行并持续发挥效益的基础，也是激励市场和社会各类主体主动参与、积极贡献力量的前提和基础。特别对于市场主体而言，其天性就是以最小的代价获取相当的利益，只有清晰界定其责任、权利和义务，才能确保其在坡耕地治理中切实发挥作用。

二是坡耕地治理与利用的规模化、产业化趋向越来越明显。随着城镇化加快和农村劳动力加速向城镇转移，以及专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的大量涌现，传统的分散式坡耕地开发利用模式正在向更加集约的规模化、产业化模式转变，这直接导致坡耕地治理与利用的规模化、产业化趋向越来越明显。特别是随着乡村振兴战略的逐步推进，农村土地流转加速、农业金融创新不断、各种农业合作组织创设等，客观上都推动了坡耕地治理与利用规模和水平的提高。其中，重庆潼南区股权化改革、贵州仁怀市有机高粱基地建设甚至都显示出了资本运作的影子。

三是财政投入的撬动作用仍不容忽视。在当前经济发展阶段，财政投入在坡耕地水土流失综合治理中仍发挥着重要的撬动作用。即使市场主导模式下的仁怀市有机高粱基地建设，地方财政仍提供了部分资金；在政府与市场股权合作模式下，政府财政投入更是承担了种子基金的作用。当然，相比传统的政府直接投入，财政资金的投入形式也在不断探索创新，可以补助、补贴、奖励资金、分红基金等形式发挥激励作用。