甘肃省新时代水土保持战略研究

靳 峰，张 富，胡彦婷，王玲莉，柴亚昕，高凡洁

(1．甘肃省水利厅，甘肃 兰州 730000； 2.甘肃农业大学 林学院，甘肃 兰州 730070)

十九大把生态文明建设作为千年大计，把坚持人与自然和谐共生作为新时代中国特色社会主义的基本方略之一，把生态文明、美丽中国作为建设社会主义现代化国家的重要内容，针对发展不平衡不充分的问题，提出了坚定实施乡村振兴、区域协调发展、可持续发展等一系列国家重大战略。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，将黄河流域生态保护和高质量发展提升为重大国家战略，提出了做好黄河流域生态保护和高质量发展的基本理念和五大主要目标任务，发出了让黄河成为造福人民的幸福河的伟大号召[1]，为做好新时代水土保持工作提供了科学指南[2]。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理等国家治理体系和治理能力现代化建设作出了部署[3-4]。4月8日水利部召开的2020年全国水土保持工作视频会议，分析了当前面临的形势任务，提出了对新时代水土保持工作的总体要求和推动新时代水土保持工作再上新台阶的具体措施。

水土流失给我国的经济社会发展、人民生产生活和生态建设造成了严重的影响[5-7]。水土保持发展不平衡不充分问题依然严峻[7-10]，而在水土保持研究领域，雨滴溅蚀机理、坡面径流冲刷及侵蚀发生过程研究等均取得了重大成果，值得我们借鉴学习[11-14]。甘肃省水土保持面临着国家大力实施经济转型发展、乡村振兴战略、区域协调发展战略等重大战略部署及重大生态修复工程实施的新机遇，结合已有的水土保持成果，制定甘肃省新时代水土保持高位推进战略，以适应我国新时代水土保持发展需求是一项十分紧迫的工作。总结“十三五”水土保持生态建设成就，探究“十四五”水土保持生态建设发展对策，以科学、客观、公正的评价体系考核评价市、县级政府的水土保持履责情况，为今后甘肃省政府部门制定、实施农村社会经济可持续发展规划和水土保持发展规划提供科学依据具有十分重要的理论和实践意义。

1 研究区概况

甘肃省可划分为三大流域，分别为黄河流域、长江流域、内陆河流域。

1.1 黄河流域

该区气候兼有暖温带半干旱气候和温带干旱气候，具有显著的大陆性气候特征，年均降水量498.6 mm，由西北向东南渐增，多以暴雨形式出现，降水历时短、强度大，极易造成水土流失和滑坡、泥石流危害。据2017年甘肃省水资源公报和泥沙河流公报[15-16]，黄河流域地表水分别占全省自产水资源量的34.81%和入境水量的78.80%，河流主要有洮河、湟水(含大通河)、庄浪河、祖厉河、大夏河、渭河、泾河等，主要水文站年径流量532.87亿m3、年输沙量3 957.70万t。

1.2 长江流域

本区地处我国亚热带、温带、寒带叠次镶嵌的气候区，年均降水量629.3 mm，冷暖空气交换剧烈，降水分布不均，干旱、冰雹、涝灾、滑坡、泥石流灾害频繁。主要河流水系有嘉陵江流域的永宁河、青泥河、燕子河及西汉水、白龙江等支流，主要水文站年径流量和输沙量分别为187.33亿m3、2 147.02万t。

1.3 内流河流域

本区属大陆性干旱气候区，年均降水量在128.5 mm，但光照资源等其他气候条件适合农作物的生长。内陆河流域有石羊河、黑河和疏勒河3大水系，均发源于祁连山北麓，主要水文站年径流量和输沙量分别为66.95亿m3、1 011.16万t。

2 研究内容和方法

2.1 研究内容

甘肃省新时代水土保持发展战略研究是一项既具有宏观性，又具有一定实际操作性的研究，它不仅要准确定位甘肃省当前的水土保持状况，找准发展遇到的问题，同时还需要针对不同的问题提出相对应的解决办法。主要研究内容：

(1)甘肃省水土保持发展的SWOT分析。整理调研结果，分析甘肃省水土保持发展内外环境，进行优势与劣势、机遇与挑战因素的定性定量分析，确定新形势下适合甘肃省水土保持发展的SWOT类型。

(2)甘肃省新时代水土保持发展战略。基于新时代水土保持发展分析的战略类型，探究甘肃省新时代水土保持发展战略的指导思想、战略目标与布局。

2.2 研究方法

本研究利用SWOT分析模型(20世纪80年代初，美国韦里克教授提出)进行分析，就是将与研究对象有关的关键内部因素(包括优势因素和劣势因素)与外部因素(包括机遇因素和挑战因素)通过调查的方式列举，依次按矩阵形式排列起来，利用系统分析的方法，把各因素两两匹配进行分析，从而得出相应的结论或对策[17-18]，详见表1。

表1 水土保持发展的SWOT类型及战略

3 结果与分析

3.1 甘肃省水土保持发展的SWOT分析

3.1.1 内部因素

3.1.1.1 优 势

(1)甘肃省地理位置独特，水土保持研究具有典型性。甘肃省土壤类型多为黄绵土，土地类型多样，资源丰富，是《全国主体功能区规划》确定的“两屏三带”全国生态安全战略格局中“青藏高原生态屏障”“黄土高原—川滇生态屏障”和“北方防沙带”的重要组成部分，甘肃生态安全在西北乃至全国具有非常重要的地位。“两屏三带”既是水土保持生态建设的重点区域，又是加强保护、监督的重点区域，开展水土保持研究具有典型性。

(2)水土保持工作开展时间早，具有丰富的经验。甘肃省是我国最早开始水土保持科学研究和水土流失治理的区域，先后实施了水利部、国家发改委、财政部等国家部委下达的小流域水土保持综合治理试点工程、国家水土保持重点工程、坡耕地改造工程、黄土高原小流域坝系建设工程、农发水土保持项目等，先后涌现出官兴岔、石家岔、纸坊沟等蜚声国内外的小流域综合治理典型。在治理过程中形成的“三道防线”(高塬沟壑区)、“五道防线”(丘陵沟壑区)治理模式，在全球范围内得到推广；1993年定西县(现定西市安定区)在全国率先提出以“水保立县”为首的“五县战略”，促进了当地社会经济与生态环境的和谐发展。

(3)开展水土保持工作的思路明确。按照党中央的总体部署和习近平生态文明思想，统领新时代生态文明建设；坚持山水林田湖草系统治理的整体系统观，把水资源作为最大的刚性约束，共同抓好大保护，协同推进大治理；深化生态文明体制改革，推进水土流失治理体系和治理能力现代化，建设美丽新甘肃。

3.1.1.2 劣 势

(1)生态环境质量有待提升。甘肃省是古丝绸之路的黄金地段，但其生态环境十分脆弱[19]。宋媛等[20]研究表明，2000—2017年，甘肃省生态环境质量在空间上存在两极分化现象，同时在西北—东南方向具有明显的空间异质性分布特征，整体与新时代人民的需求相比相差较大。另外，城市污染、农业污染、河流污染问题比较突出，影响生产生活及社会经济发展。据甘肃省水资源公报数据，2013—2017年甘肃省黄河流域有8条河流(宛川河、祖历河、关川河、渭河、散渡河、葫芦河、水洛河、马莲河)在兰州至河口镇、龙门至三门峡段汇入黄河且连年水质为劣Ⅴ类。

(2)水土流失量大面广的形势依然严峻。截至2017年底，全省水土流失治理程度为28.65%，还有20.07万km2水土流失面积需要治理。陇南、天水、定西等局部地区水土流失灾害多发频发，制约着当地社会经济的健康发展和全面小康社会建设步伐。

(3)水土流失治理不平衡不充分。黄土高原等重点区域水土流失得到了一定治理，但从治理水平和质量看仅是初步治理。受投资少、投入标准低限制，在国家水土保持重点工程中，治理1 km2的水土流失面积，梯田、坡面水系、造林种草等“硬措施”只能占30%的比例，其余的只能靠封禁等“软措施”来补充，水土保持的整体效益和综合功能发挥得不充分。全省还有约133.3万hm2坡耕地和53.3万hm2低标准梯田急需改造，国家级和省级水土流失重点防治区还有不少硬骨头，向全社会提供优质生态产品的能力不足。

3.1.2 外部因素

3.1.2.1 机 遇

(1)党中央、国务院的高度重视。党中央、国务院高度重视生态文明建设，为加快水土保持发展提供了遵循、依据和强劲动力。近年来，先后出台了关于加快推进生态文明建设的意见、生态文明体制改革总体方案和相关配套制度，全方位部署推进生态文明建设。水土保持是生态文明建设的重要内容，是全面建成小康社会的基础工程。高层重视、高位推动，使水土保持工作迎来了新的机遇。新时代生态文明建设及习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话，不仅为黄河流域高质量发展提出了明确的思路、原则、重点目标任务，而且为做好新时代水土保持工作提供了科学指南。

(2)群众的认可和社会的关注。群众的认可和社会的关注，为加快水土保持发展提供了良好的社会基础。甘肃省经过多年连续治理，水土保持在提高土地生产能力、发展特色产业、促进农民增收、改善民生福祉等方面发挥了显著作用，被治理区广大群众高度认可，为公众参与防治水土流失、建设美丽家园提供了很好的群众基础和社会氛围。

(3)基础条件良好。良好的基础条件为加快水土保持发展提供了强大的基础支撑。近年来，甘肃省大力完善水土保持法制建设，出台了与水土保持法配套的相关条例、规范和其他指导性文件。同时，水土保持规划体系逐步完善，监测和信息化等基础工作逐步加强，技术标准体系日益完善。

3.1.2.2 挑 战

(1)科技的支撑作用仍然薄弱。与新时代生态文明建设和人民群众的期盼相比，水土保持相关的重大课题研究、实用技术推广还不够，水土保持科技示范区的带动、示范作用还有待加强，理论指导生产实践不够扎实。

(2)水土保持监测和信息化水平有待提高。目前，甘肃省监测点多以局地坡面径流小区监测和小流域卡口站监测为主，监测成果代表性不强；在建设与运行维护方面，投入不足、人才缺乏、培养机制不健全、技术储备不足；水土保持监测体系无法为全省生态文明建设和生态红线管控提供全面的数据支撑。通过改革创新切实提升水土保持监测能力，加快推进治理能力现代化势在必行。

(3)机构队伍不能满足新时代水土保持发展形势的要求。当前，甘肃省的水土保持事业已从初期的单一防治发展到各项工作全面推进的新阶段，新时代水土保持工作更加突出用最严格的监管保护水土资源，坚持依法行政，实现源头严防、过程严管、事后追责。监管对象涉及多部门、多行业，现有机构、技术队伍、技术力量已远不能适应甘肃水土保持的繁重任务，更与甘肃水土保持在全国的独特地位不符，也不能满足水土保持法的要求。

(4)依托有限投资培育水土保持发展新动能的作为不够。长期以来，甘肃省水土保持工作主要依托财政投资开展水土流失治理，民间及金融资本参与水土流失治理的资金占比极低，虽然已有一些先进典型，但面对繁重的治理任务，受管理机制、体制限制，财政资金的撬动作用发挥不明显。在运用市场化手段建立水土保持生态产品价格机制，实行政府购买、推动和引导构建公平合理合作共赢水土流失治理体系等方面还未形成制度体系。

3.1.3 定量分析

3.1.3.1 内环境IFE矩阵分析

内环境包括甘肃省水土保持发展的优势及劣势，利用IFE(Internal Factor Evaluation Matrix)，即内部因素评价矩阵，综合评价甘肃省水土保持发展所存在的主要内部因素，确定各因素对甘肃省水土保持发展的影响程度(表2)。由表2可知，各内部优势及劣势因素的总加权分值分别为2.30和-2.70，总评价值为-0.40，说明甘肃省新时代水土保持发展内部优势小于劣势。

3.1.3.2 外环境EFE矩阵分析

外环境包括甘肃省水土保持发展的机遇及挑战，利用EFE(External Factor Evaluation Matrix)，即外部因素评价矩阵，综合评价甘肃省水土保持发展所存在的主要外部因素，确定各因素对甘肃省水土保持发展的影响程度(表3)。由表3可知，各外部机遇因素及挑战因素的总加权分值分别为2.65和-2.55，总评价值为0.10，说明甘肃省新时代水土保持发展外环境机遇大于挑战。

表2 甘肃省水土保持发展的主要内部因素加权分值

表3 甘肃省水土保持发展的主要外部因素加权分值

通过SWOT方法对甘肃省新时代水土保持发展的内外环境进行的定性定量分析表明，甘肃省水土保持发展处于第四象限(见图1)，表明甘肃省水土保持发展的优势与劣势同在，机遇与挑战并存，但是总体来说劣势大于优势，机遇大于挑战。因此，甘肃省新时代水土保持工作应采取以“扭转型战略”为主，其他战略辅助的发展方式。

图1 甘肃省水土保持发展SWOT分析策略组合

3.2 指导思想

结合前文的SWOT分析结果，甘肃省水土保持工作应在“扭转型战略”这个宏观战略的指导下，充分发挥区域优势，抓住习近平新时代中国特色社会主义的政策机遇，进一步提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，落实水利部新时代水土保持工作的总体要求：深入学习贯彻党的十九届四中全会精神和习近平生态文明思想，以党的政治建设为统领，坚定不移践行水利改革发展总基调，坚持问题导向、目标导向、结果导向，强化担当、狠抓落实，以提高水土保持率为目标，以健全制度和强化执行为主线，加快构建系统完备、务实管用的政策制度体系，建立权责明晰、协同高效的责任落实体系，健全以基础扎实、管理规范、创新引领为核心的工作保障体系；强化监测、信息化、科研、标准、计量等基础性工作；切实管住人为水土流失，加快重点地区治理速度，推动水土保持强监管补短板见实效、上台阶。

甘肃省要贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的讲话精神，以及水利部对新时代水土保持工作的总要求，共同抓好大保护，协同推进大治理；深化生态文明体制改革，强监管，补短板，推进水土流失治理体系和治理能力现代化，建设美丽新甘肃。

3.3 战略目标

新时代水土保持工作的主要目标是：

到2030年，基本建成与甘肃省经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，省级重点治理区的水土流失基本得到有效治理，水土流失面积和侵蚀强度继续下降，人为水土流失得到有效控制；省级重点预防区得到全面预防保护，林草覆盖度和面积进一步增加，基本实现生态良性循环。全民法制意识和生态意识得到普遍提升，政府服务公众能力增强。

到2035年，重点防治地区水土流失得到全面治理，人为水土流失得到全面控制，水土流失面积和强度大幅下降，水土流失治理质量和效益明显提升，全省水土流失状况根本好转，水土流失治理体系和治理能力现代化基本实现。

到2050年，实现水土流失治理体系和治理能力现代化，全省水土流失得到全面有效治理，为美丽甘肃、生态文明、共同富裕目标的基本实现提供强有力支撑。

3.4 战略布局

3.4.1 黄河流域防治区

(1)晋陕甘高塬沟壑保土蓄水区(Ⅳ-4-1tx)。本区水土保持工作以防治塬面侵蚀、固沟保塬为主。水土保持生态建设要以流域综合治理为重点，“塬、坡、沟”兼治，工程与林草措施结合，形成节节拦蓄、层层设防的三道防线。修建以梯田为主的基本农田，减少地表径流和土壤冲刷；修建小型蓄水工程和淤地坝工程，拦蓄地表径流，提高雨水资源利用率；防治农业面源污染，开展生态清洁小流域建设；巩固和发展退耕还林还草成果，发展水土保持林、经果林、人工种草，提高林草覆盖率。加强对陇东能源基地的水土保持预防监督和监管。

(2)宁南陇东丘陵沟壑蓄水保土区(Ⅳ-5-1xt)。本区水土保持工作以小流域综合治理为主。进行以治沟骨干工程为主体的小流域沟道坝系建设；实施坡改梯工程，加强坡耕地水土流失综合治理；选择引水方便的地方兴修小型蓄水工程；对本区北部人口较少、坡耕地较多的区域进行退耕还林还草，采取封山育林、封坡禁牧等措施，加快生态系统功能恢复；加强对现有林草植被的保护；在自然条件较好的区域开展水土保持示范区建设，推进区域生态建设；开展小流域综合治理，进行梯田建设和人工林草种植，配套工程措施，控制坡面径流冲刷，稳定溯源侵蚀，提高林草覆盖率。在北部区域要进行退耕还林还草，促进生态修复，防止草场进一步退化、沙线南移。

(3)陇中丘陵沟壑蓄水保土区(Ⅳ-5-2xt)。本区水土保持工作方向是蓄水保土、防治农业面源污染。该区域水土保持生态建设要以梯田建设为主，以小流域为单元，通过山水田林路综合治理，在梁峁、坡面和沟道形成以水平梯田、保土耕作、坝库拦蓄为主体且有林草措施配套的水土保持综合防治体系。在兰州、白银、定西、刘家峡库区等地建设城郊型生态清洁小流域，防治农业面源污染。对人口稀少区域或陡坡荒地实行封禁治理，在北部靠近腾格里沙漠地带营造防护林带，实行封沙育草或人工种草。

(4)青东甘南丘陵沟壑蓄水保土区(Ⅳ-5-3xt)。本区水土保持工作以保护水源涵养林和水土流失综合治理为主。以小流域为单元，通过实施坡改梯、林草植被建设，以及沟头防护、谷坊、小型蓄水工程等措施，控制坡面径流冲刷和沟道侵蚀，蓄水保土；实施“三北”防护林体系等林业生态工程建设及国家重点公益林建设，在南部高寒阴湿山区推进退耕还林，加强天然林保护、封山育林育草等生态修复工作力度，持续提高植被覆盖度。

(5)若尔盖高原生态维护水源涵养区(Ⅷ-2-1wh)。本区水土保持工作方向是保障江河源头水源涵养功能，保护和恢复境内草原、森林和湿地生态系统。减轻森林、草地和湿地的生态负荷，保护和恢复草地、湿地生态系统，加大水源涵养能力建设，预防和治理水土流失。停止人为破坏活动，保护和恢复境内草原生态系统、森林生态系统和湿地生态系统，特别要加大黄河水源涵养区林草植被的保护力度；加快传统畜牧业发展方式转变，全面推行禁牧休牧轮牧、以草定畜等制度，加强草原综合治理和重点区段沙漠化防治；对已经沙化的土地进行综合治理。

3.4.2 长江流域防治区

长江流域涉及的甘肃省陇南山地保土减灾区(Ⅵ-1-3tz)。本区水土保持工作以保护土壤和耕地资源为主。合理开发利用水土资源，实施天然林资源保护、陡坡地退耕还林还草、宜林荒山荒地造林绿化等措施，扩大新增林地面积，增加森林资源；推进基本农田建设与生态清洁小流域建设，建立林田水坝相结合的综合防治体系，防治山地灾害，加大水土保持的预防监督和监测工作力度。

3.4.3 内陆河流域防治区

(1)河西走廊农田防护防沙区(Ⅱ-2-2nf)。本区水土保持工作以农田、水利设施防护和防风固沙为主，加大生态修复力度，减少风沙危害，控制水土流失，保障区域生态安全。以建立绿洲防风固沙体系、保护绿洲农业、优化配置水土资源为重点，加强水源地和湿地保护、牧区草场管理，以及农田交错地带的水土流失综合防治。绿洲区要加强农田防护林建设，增强防风固沙功能；在戈壁及北缘风沙地带积极营造防风固沙林草带，实施封禁治理及防风固沙措施，保护现有荒漠草原；在生产建设项目较集中的区域加强监督管理。

(2)祁连山山地水源涵养保土区(Ⅷ-1-1ht)。本区水土保持工作以保护水源涵养林和草原为主。加强对现有森林的管护，搞好次生林的抚育改造和封山育林、育草工作，充分发挥森林涵养水源、保持水土的作用；合理放牧，保护、改良草场，发展草原灌溉；严格控制资源开发等生产建设活动造成的人为水土流失，加强综合监管。

4 结 论

(1)本研究运用SWOT态势分析法确定了甘肃省新时代水土保持发展的内外部因素，即优势与劣势、机遇与挑战共13个因素，总体来说劣势大于优势，机遇大于挑战，甘肃省新时代水土保持工作应采取以“扭转型战略”为主，其他战略辅助的发展方式。

(2)以习近平生态文明思想、习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的讲话精神，以及水利部对新时代水土保持工作的总要求为指引，共同抓好大保护，协同推进大治理；深化生态文明体制改革，预防监督强监管，水土流失治理补短板，推进水土流失治理体系和治理能力现代化，建设美丽新甘肃。按照甘肃省2030、2035、2050年水土保持发展战略目标，加快推进新时代水土保持工作迈向新台阶。

(3)按照防治分区实施水土保持发展战略布局。在黄河流域防治区，推进黄土高原地区水土流失综合治理，大力实施退耕还林、封育保护、坡改梯和淤地坝工程，积极建设黄河中上游生态修复工程和渭河、泾河流域水土流失综合治理等重点生态项目，加强渭河源头生态保护与建设；实施洮河、大夏河等中小河流综合治理，加强山洪灾害防治；实施甘南黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设工程，构筑高原生态安全屏障。在长江流域防治区，统筹规划，积极推进陇南山地水土流失综合治理，加强白龙江流域水土流失综合治理和地质灾害防治工作。在内陆河流域防治区，推进祁连山生态保护与建设综合治理、敦煌水资源合理利用与生态保护，以及石羊河流域防沙治沙及生态恢复工作；逐步将祁连山自然保护区核心区的农牧民转为生态管护人员，加快缓冲区域农村剩余劳动力转移；加快推进河西走廊北部风沙区防沙治沙工作，建设防风固沙防护林体系。