改革开放以来职业教育助力脱贫的回顾与前瞻

龙柯如 孙翠香

摘要：以相关政策发布时间为节点，改革开放以来职业教育助力脱贫可以分为萌芽（1978—1984年）、发展（1985—1996年）、完善（1997—2013年）和深化（2014—2020年）四个阶段。阶段特点分别是萌芽期应急性强，发展期计划性、系统性、保障性强，完善期深刻性、统筹性、效益性强，深化期全局性、前瞻性强。职业教育助力脱贫可以在促进自主脱贫意识的觉醒、政策落实监管到位以及中国经验的国际推广等方面有所作为。

关键词：改革开放;职业教育;脱贫

中图分类号：G710    文献标识码：A    文章编号：1672-5727（2021）01-0004-06

在以往的研究中，研究者肯定了职业教育在脱贫事业上的助力作用，并对改革开放以来的发展历程进行了阶段划分。汤婷婷、谢德新将职业教育扶贫看做教育扶贫的重要组成部分、实施精准扶贫的重要途径，划分了以区域扶贫、攻坚扶贫、联动扶贫和精准扶贫为核心特征的阶段[1]。温亚、潘乐指出，职业教育扶贫是基于不同贫困地区和贫困群体的特定需要进行帮扶的职业教育治贫方式，并将发展历程划分为初始萌芽时期、酝酿形成时期及蓬勃发展时期[2]。以往的研究不足在于没有指明在很长时间里职业教育政策重点在于教育事业的规划，并没有正式的职教脱贫政策安排。2016年，教育部等六部门发布《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，这是首个教育脱贫的五年规划，教育以国家政策的高度被确立为脱贫的重要手段，其中职业教育脱贫是五大重點任务之一。后来有更加精细的政策出台，如2019年10月教育部发布的《关于办好深度贫困地区职业教育助力脱贫攻坚的指导意见》，表明职业教育精准脱贫是现阶段较突出的政策趋势。可见，以往谈“职教扶贫”是指贫困地区职业教育的发展促进了当地经济的发展，是职业教育经济功能的体现，与正式政策的“主动扶持”是有所区别的。为了解现在的政策趋势是如何发展而来，我们需要确定一个适合的命题来概括这个历程，并由此来探究各阶段特点。

一、职业教育助力脱贫的内涵

职业教育是我国教育系统的重要组成部分，是以职业知识、职业技能和职业道德等为主要教育内容的教育类型。而“贫”指向的是我国贫困人群的贫困状态，贫困人群通常是指我国农村地区、中西部地区、边疆地区、少数民族地区和革命老区等欠发达地区的贫困群体。

本研究确定的命题是“职业教育助力脱贫”。要理解此命题的内涵，首先要对相近的说法进行辨析。在此，先明确“职业教育扶贫”和“职业教育脱贫”的区别。“扶贫”指“扶持、帮助贫困人群”，侧重于手段是扶持，在本研究中则是指职业教育体系中的方针政策有意识地、有目的性地对贫困人群进行扶助。“脱贫”可以解释为“使其摆脱贫困”，“职业教育脱贫”也指职业教育在脱贫事业上的主动性。这里有两种解读：一是强调贫困者要具备自主脱贫能力[3]，而非“扶贫”主体的帮扶;二是指摆脱了贫困这一结果，描述的是职业教育对摆脱贫困的作用。从国家层面讲，脱贫是实现经济发展和促进社会公平的战略安排，是社会主义本质特征的一种体现。

就职业教育在脱贫事业上的主动性来说，纵观四十余年贫困地区的职教政策可以发现，早期职业教育在脱贫上并未主动出击，并不存在直接解决贫困问题的相关职教政策，因此不宜使用“职业教育扶贫”或“职业教育脱贫”来描述职业教育与解决贫困问题的关系。就脱贫手段来说，侧重于“帮扶”的“职业教育扶贫”显然不能概括后期贫困人群内生自主脱贫意识的变化，故不宜使用“职业教育助力扶贫”的说法。就职业教育对脱贫发挥的效果来说，前期成效微弱，“职业教育脱贫”也不能概括前期的这个特点。综上，如果使用“职业教育助力脱贫”的说法，则可以更适切地描述改革开放以来我国职业教育与脱贫的关系。这是一种客观性的描述，职业教育无论如何都在每个阶段对贫困问题的解决发挥着作用，且到后期职业教育更侧重于激发贫困人群的自主脱贫意识、提升自主能力。“助力”一词客观地反映了职业教育对脱贫事业的正面作用。

那么，职业教育何以能助力脱贫呢？文化贫困理论、贫困循环累积理论、能力贫困理论等解释教育与贫困之关系的理论在被运用于解释教育脱贫时存在着一个共同的切入点：改善个体健康和能力的状态，从而改善生活方式和提升经济水平。职业教育助力脱贫恰好是以人的能力为切入点的。简言之，“职业教育助力脱贫”是指通过发展地区职业教育提高人的就业能力，提供就业岗位，增强摆脱贫困的内生动力、阻断代际贫困，职业教育发展助力脱贫工作的发展。这既是职业教育的经济功能的体现，在当前又是脱贫战略安排的内容和手段之一。

二、职业教育助力脱贫的回顾

我们以重要政策制定为节点来划分职业教育助力脱贫进程的阶段，并根据政策和相关实践证据归纳职业教育助力脱贫的阶段性特点。

（一）萌芽阶段（1978—1984年）

改革开放开始，国家重视恢复农村职业教育。1979年提出要根据农业区域办好一批农业技术学校[4];1983年颁发的《中共中央国务院关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》一共八条，其中第四、第五条阐述农村中等职业教育和高等职业教育的工作要求。这个阶段职业教育对脱贫的助力作用较弱，应急性明显。为了迅速打开农村经济改革的局面，急需一批农村职业人才，因此鼓励各类职校毕业生回农村参加工作;顺应农村改革的要求，除了知识技能学习，还要学习农村经济政策和科学管理知识。应急性强还体现在开办较多的短期职业训练班，提出要重视对没有升学的高中、初中和小学毕业生的职业技术教育，通过举办农民技术学校、短期培训、专题讲座等使他们获得一技之长。林区、牧区、渔区、垦区的职业中学毕业生报考专业对口的全日制高等学校，文化课要求可适当降低，为农村人才尽量留在农村发展农村经济提供政策支持。另外，这一阶段涉及农村以外地区的政策较少，缺乏对整体系统和区域之间均衡发展的规划，自然这些地区职教助力脱贫的作用无从发挥。

（二）发展阶段（1985—1996年）

以1985年邓小平在第一次全国教育工作会议发表《把教育工作认真抓起来》的重要讲话和1996年国家制定《中华人民共和国职业教育法》为时间节点，这一阶段农村教育改革落地迅速，因此职业教育能在脱贫中大展手脚。该阶段的特点在于计划性、系统性、保障性。

计划性体现在国家实施发展计划的背景下职业教育与农村脱贫致富的经济需求结合，实践性很强。如1985年的“星火计划”、1987年的“丰收计划”、1988年的“燎原计划”。其中“丰收计划”里1988年河北省培训农民334万人次，四川省普遍开设县农技推广中心、农业技术培训学校，根据农时采取短期集中培训方法，给予农民一定补助。职业教育使得“丰收计划”效益颇丰，诸多农户实现脱贫致富[5]。

系统性则体现在这一阶段制定的政策法规指导思想明确，以后的相关政策都明确和进一步深化了这些指导思想，体系化给职业教育助力脱贫提供了长久的指导思想保障。如1991年《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》提出要坚持分区规划、分类指导，因地制宜地确定具体发展目标;要重视并积极帮助老、少、边、山、穷地区发展职业技术教育。这些思想在之后的政策里都多次被重申。

保障性在于财政保障、法律保障。首次有政策明文提出要采取国家投资、利用贷款、捐资助学，有利于直接解决贫困学生的经济困难问题。如1996年《中华人民共和国职业教育法》明确国家采取措施，发展农村职业教育，扶持少数民族地区、边远贫困地区职业教育的发展。

（三）完善阶段（1997—2013年）

这个阶段职业教育对脱贫的助推力大大增强，除了延续此前阶段的工作以外，在世纪之交的新形势下有了新的特点。

一是深刻性。在启动实施西部大开发战略（2000年）、城乡统筹发展战略（2002年）、振兴东北战略（2004年）、社会主义新农村规划（2005年）和中部崛起规划（2009年）等发展战略背景之下，扶贫事业的地位上升到国家战略全局性的高度，职业教育扶贫势必成为不可忽视的手段。2001年有文件指出“农民科学文化素质的培养必须被视为扶贫开发的重要任务，包括有针对性地开展各类职业技术学校教育和各类短期培训”[6]。2002年提出“推行‘绿色证书教育，培养一大批科技示范户和致富带头人;国家采取措施，扶持农村地区、西部地区、少数民族地区和贫困地区职业教育的发展”[7]。2004年提出“采取有力措施，加强对少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区贫困人口的实用技术培训，帮助他们摆脱贫困状况”[8]。2005年提出“落实科学发展观，把加快职业教育、特别是加快中等职业教育发展与繁荣经济、促进就业、消除贫困、维护稳定、建设先进文化紧密结合起来”[9]。这些政策对于老、少、边地区给予充分关注，反映了国家对发展职业教育与扶贫开发关系的深刻认识。

二是统筹性。这种统筹协调是多方面的，结构上要“根据目前经济和教育发展水平，西部地区特别是农村地区和边远贫困地区，职业教育层次结构的重心不能急于求高，应以中等职业教育为重点，积极发展多种形式的初中阶段的职业教育，广泛开展职前和职后的各种职业培训”。方式上可以采取结对子，组织东部地区的部分省（市）与中西部地区的部分省（市、区）之间结成对子，进一步加强交流与合作，共同研究、确定合作内容和项目，帮助中西部地区改革和发展职业教育[10]。2005年要求积极开展东西部对口支援，各地区要加强统筹协调，把职业教育对口支援工作与农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合起来。在学制上要求灵活，鼓励东部和城市对西部和农村的学生跨地区学习减免学费，并提供就业帮助[11]。

三是效益性。职业教育形成网络分布，强调抓重点、抓落实，收获了更显著的效益。1998年，《关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见》明确骨干示范性职业学校在促进农民脱贫致富方面发挥示范和辐射作用，还提出“县级骨干示范性学校要与乡、村的职业学校、农民文化技术学校加强联系，分工合作，形成农村职业教育网络，提高职业教育的整体功能和效益”[12]。效益提升还体现在助力农村劳动力转移。以前的农村工作主要是设法留住人才，这一阶段开始为农村劳动力转移服务，出台《2003—2007年教育振兴行动计划》《2003—2010年全国农民工培训规划》、“农村劳动力转移培训阳光工程”和“农村劳动力转移培训计划”。2005年要求实施农村劳动力转移培训工程，促进农村劳动力合理有序转移和农民脱贫致富，提高进城农民工的职业技能，帮助他们在城镇稳定就业[13]。资助体系的完善体现了职业教育直接扶贫的效益。2006年，财政部、教育部出台意见，要求构建覆盖面广、形式多样、功能完善、机制健全的中等职业学校学生资助体系，对资助进行了更详细切实的规定，如“掌握贫困学生特别是特困学生的情况，从严掌握标准和条件，切实把资助资金落实到需要资助的学生身上。[14]”对区域职业教育扶贫的重视也表明效益提升。“民族地区要加快职业教育发展步伐，着力优化结构、提高质量，加强双语、“双师型”教师队伍建设，提升职业教育服务当地特色优势产业、民族文化和民族工艺、基本公共服务、社会管理和贫困家庭脱贫致富的能力。”“推动县区职业教育中心（中等职业学校）成为区域学历教育、技术推广、扶贫开发、劳动力转移培训和社会生活教育的开放平台，将服务网络延伸到社区、村庄、合作社、农场、企业。[15]”

“雨露计划”是职教扶贫效益显著的重要证据。2005年，国务院扶贫开发小组决定在贫困地区实施“雨露计划”，其中重点是青壮年贫困劳动力转移培训，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以中职（中技）学历职业教育、劳动力转移培训、创业培训、农业实用技术培训、政策業务培训为手段，取得了不错的效果，说明我国扶贫工作的重心开始从自然资源开发向更重视人力资源开发转移。2011年扶贫办和全国妇联联合实施“雨露计划·腾飞工程——中西部地区万名应用人才助学行动”，在中西部地区的17个省区及新疆生产建设兵团招收10 000名“两后生”（初中、高中毕业后未继续升学的毕业生），统一进行2～3年的职业技能培训，免学杂费住宿费，提供补助，毕业生获得学历与技能双证书，推荐工作[16]。这有力地证明了通过职业教育助力脱贫具有高度的针对性，提高了贫困人口就业率，就业保障增强，效益非常可观。

（四）深化阶段（2014—2020年）

以《现代职业教育体系建设规划（2014—2020）》的发布为起点，这一阶段脱贫进入精准化阶段，同时职业教育现代化为培养素质更高、更符合全新发展时期要求的人才资源提供了良好环境。全局性与前瞻性的特点就是说在这一阶段，全面性与精准性结合，多种手段、各种模式相结合，建构全社会联动扶贫格局，眼光更加长远，最终形成有中国特色的職业教育扶贫格局。

全面性体现在着眼全局进行布局，精准性则体现在执行中。2014年，《现代职业教育体系建设规划》明确提出，“充分发挥职业教育在扶贫开发中的重要作用，围绕贫困地区产业发展和基本公共服务需求，提高职业教育扶贫的精准度。中央和省级政府、发达地区加大对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区职业教育的扶持、支援力度。……改进内地西藏班、新疆中职班的招生计划安排、教学管理工作，统筹安排毕业生就业。”2016年提出职业教育东西协作行动计划，落实东西职业院校协作全覆盖行动、东西协作中职招生兜底行动、职业院校参与东西劳务协作各项工作任务，确保不让一个地方掉队。另外，完善奖、助、贷、勤、补、免六位一体的助学体系和教育免学费、助学金制度。2011年至今，中央免学费投入1 109亿元;高职奖学金、助学金分别覆盖近30%和25%以上学生。2019年“职教20条”提出“对建档立卡贫困学生按照每生每年3 000元左右的标准给予资助”[17]。职业教育精准扶贫，首先基于原有贫困人口数据库建立扶贫对象的分类识别与甄选机制，然后根据地方产业布局设置专业，通过专业对接产业，着力推动贫困地区的特色产业发展和生态产业发展，产教联合扶贫，然后进行精准技能培养，提供“一对一”“多对一”等精准推送就业服务。2016年提出的我国首个教育脱贫的五年规划《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，启动实施职教圆梦行动计划，省级教育行政部门统筹协调国家示范和国家重点中职，选择就业好的专业单列招生计划，针对建档立卡等贫困家庭子女招生，各省市相继提出地方的职业教育精准扶贫规划[18]。2019年10月，教育部发布的意见在教学上提出了精准性要求：“改进教育教学，针对深度贫困地区就读职业院校的学生制订针对性培养方案，跟踪其学习情况，建立学习困难学生帮扶机制，采取弹性学制和灵活多元教学模式，确保学生‘进得去、上得起、学得好、有出路。[19]”

实践中采用了救济型、改革型和开发型等多种手段，结合地方特点形成多种模式。救济型手段侧重于直接给予救助对象物质上的资助，如资助学生、免学费、直接给贫困地区职业学校拨款等。这一手段一直在发挥作用，到现在覆盖面更广、救济更精准。改革型手段是对职业教育各环节进行改革，以更适应贫困地区的人才需求，这一手段也比较常用。从改革开放初期改革农村职业教育结构到现在贫困地区职业教育改革蓬勃开展，表明职业教育对社会经济变化的适应能力增强，能迅速做出反应。进入新世纪后，开发型手段结合各种国家开发战略应运而生，使一个地区实现职教体系从无到有，并与经济产业密切结合，实现地区整体脱贫。实践中形成了多种行之有效的职教扶贫模式，如“9+3”免费职业教育模式、少数民族地区“技能定向扶贫”模式、“互联网+”职教扶贫模式、“双创教育助力扶贫”模式、“教育+产业+文化”的职教集团扶贫模式[20]。

这一阶段逐渐构建起全社会联动扶贫的格局。2016年提出“工匠精神”，积极营造全社会从思想观念上尊重职业劳动、支持职业教育发展的氛围，同时大力宣传“扶贫先扶志” ，职业教育是贫困人口增加就业机会和提高收入水平的有效路径。国家颁布了很多优惠政策，逐步推进校企合作、产教融合，更多企业愿意参与到职教扶贫的过程中来。随着职业教育自身吸引力的增强，金融、保险、人力资源等多行业参与跨界创新，推动职业教育扶贫由政府为主的单一政策推动模式向政府主导、社会广泛参与、扶贫对象个性化选择的多元协同联动模式转变。2019年10月，教育部办公厅发布文件动员社会各种力量参与进来，“外联内育，形成合力，营造有利于深度贫困地区职业教育加快发展的良好社会环境”[21]。

三、职业教育助力脱贫的前瞻

随着职业教育脱贫制度的完善及实践的深入，职业教育成为了精准脱贫的“排头兵”。不过，面对脱贫攻坚的“最后一公里”，职业教育助力脱贫可以在哪些方面有所作为？在此结合脱贫发展趋势作一分析。

（一）自主脱贫意识的觉醒

随着我国脱贫战略的全面布局和职业教育助力脱贫政策的完善，贫困人群不仅获得了政策支持，在实践中更能培养起自主脱贫意识以及受到自力更生精神的极大鼓舞。职业教育从技能培训入手，使贫困人群获得谋生技能;另一方面，贫困人群还要接受符合社会要求的思想素质培养，这也是“扶贫”与“扶志”“扶智”相结合，从根本解决贫困问题。以往的实践更多是自上而下地进行，激发贫困人群的自主脱贫意识是未来的重要工作方向。在职业技能培训的同时，应加强对主动致富的典型案例和项目的深度宣传，可以经常邀请脱贫模范做经验分享;对于已开始走自主脱贫之路的，应该有指导平台提供帮助，使其加强脱贫信心;对于典型案例要有完善的荣誉激励制度。如2016年国务院设立“全国脱贫攻坚奖”，评选“全国脱贫攻坚模范”，就是对激发群众内生动力攻坚脱贫具有重要意义的尝试。2019年，《教育部办公厅关于办好深度贫困地区职业教育助力脱贫攻坚的指导意见》也要求对于典型、经验要广泛宣传和推广，并且“引导深度贫困地区更多适龄人口接受职业教育和培训”，这都表明职教助力脱贫工作由“要我脱贫”到“我要脱贫”的转变趋势。

（二）政策落实监管到位

职业教育助力脱贫的政策由前期的粗略性发展为现在的专项化、精准性、可操作性强，未来在政策实施监管方面应有高度发展。从实施特点来看，前期由于各种原因，谈职教扶贫容易流于表面、口号化、碎片化;国家在政策制定与施行管理上权力高度集中，出现了“管得过死、统得过死”的弊端。但后期从中央到地方政策规划的制定与实施具有了统一有力的指导思想和各种保障机制，策略丰富具体，监管逐步到位;而后期实行简政放权后，地方得以进行灵活的改革，由此形成了各具特色的地方职教扶贫模式。在监管方面，可以通过互联网和便捷的移动程序平台，财务核算、项目审批、信息更新等都可以更加快速高效、阳光透明。在职业教育扶贫过程中，也要有督导组定期对贫困人群巡察，了解生活、工作动态，预防返贫;采取多种监督方式，预防形式主义问题，确保职业教育能够“真扶贫”“扶真贫”。从精准定位、靶向实施到持续追踪，保证贫困人群切实获得能力发展，从根本上脱贫，阻断贫困代际传递，仍然是将来工作的方向。

（三）中国经验的国际推广

贫困是全人类面临的共同难题。中国在脱贫包括通过职业教育脱贫已经取得了巨大的成就，也拥有丰富的经验。我国一直秉承“人类命运共同体”的理念，积极向世界推广中国扶贫经验，这是一个负责任大国面对人类共同难题时的担当。2018年改革開放与中国扶贫国际论坛对此已有共识。我国同时又是有着世界上最大规模职业教育系统的国家，职业教育助力脱贫的经验正在“走出去”。2016年，《教育部关于印发〈推进共建“一带一路” 教育行动〉的通知》鼓励“设立职业院校、培训中心，合作开发教学资源和项目，开展多层次职业教育和培训，培养当地急需的各类‘一带一路建设者”。现在，我国有越来越多的职业教育项目助力贫困国家，培养当地发展需要的技能型人才。因此，我国职业教育如何更好地与各国合作致力于脱贫，是我们今后要面对的问题。增强共同体认同，健全国际合作机制，培养国际化人才，建设适合当地、有助于当地经济发展的职业教育课程、项目;提升自身职业教育实力，服务于“一带一路”建设，以中国经验助力世界解决贫困难题，在国际上真正创造出良好的社会经济效益。这是职业教育“走出去”的必经之路。

参考文献：

[1]汤婷婷，谢德新.改革开放40年我国职业教育扶贫政策的回顾与前瞻[J].中国职业技术教育，2018（33）：25-31.

[2]温亚，潘乐.职业教育扶贫政策的回顾与展望[J].职业教育研究，2019（5）：11-15.

[3]虞崇胜，余扬.“扶”与“脱”的分野：从精准扶贫到精准脱贫的战略转换[J].中共福建省委党校学报，2017（1）：41-48.

[4]中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）[J].新疆林业，1979（S1）：1-11.

[5]柯恒德，钟锋，荆戊田.河北等省开展农业“丰收计划”的基本经验[J].新疆农业科技，1989（2）：1-5.

[6]国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）的通知[EB/OL].（2001-06-13）.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-09/23/content_5111138.htm.

[7]国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定[J].职教论坛，2002（19）：4-8.

[8]教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见[J].中国职业技术教育，2004（30）：5-8.

[9][11][13]国务院关于大力发展职业教育的决定[J].职业技术教育，2005（33）：17-19.

[10][12]关于加快中西部地区职业教育改革与发展的意见[EB/OL].（1998-02-11）.http：//www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/56410.shtml.

[14-15]财政部教育部关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见[J].农村财政与财务，2006（11）：43-44.

[16]两部门实施“雨露计划”智力扶贫中西部适龄女性[EB/OL].（2011-07-08）.http：//www.gov.cn/jrzg/2011-07/08/content_1901901.htm.

[17]国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知[EB/OL].（2019-01-24）.http：//www.chinazy.org/models/adefault/news_detail.aspx？artid=68803&cateid=1471.

[18]教育部等六部门关于印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》的通知[EB/OL].（2016-12-27）.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A03/moe_1892/moe_630/201612/t201 61229_293351.html.

[19][21]教育部办公厅关于办好深度贫困地区职业教育助力脱贫攻坚的指导意见[EB/OL].（2019-10-31）.http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447276.htm.

[20]沈剑光.教育关注：职教扶贫如何精准施策精准落地[N].中国教育报，2017-12-26（009）.

（责任编辑：杨在良）