经济政策协调机制的国际经验研究

陆江源

摘 要：健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制是党的十九大报告提出的重要改革事项，也是完善宏观经济调控的重要举措。现代经济政策种类繁多，并且执行部门交叉错综，财政、货币、产业、区域等政策很容易造成政策的不协调和顺周期性。因此，高效的经济政策协调机制是国家治理现代化的必然要求，是经济高质量发展的体制保障。从经济政策的目标体系、政策体系、决策支持和政策协调体系四个方面来考察主要国家和地区的经济政策协调，可以发现美国、欧盟、日本、印度基于其自身经济政治特色都构建了风格迥异的经济政策协调体系。这些国家协调体系中不乏有效的制度安排，对于中国改进政策协调机制具有可借鉴的意义。

关键词：政策协调;国际经验;政策体系;机制设计

中图分类号：F74 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.010

0 引言

健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制是党的十九大报告提出的重要改革事项，也是完善宏观经济调控的重要举措。现代经济政策的种类繁多，既有长期目标性的发展规划，也有短期总量调控式的财政、货币政策，还有中期差别化配置资源的产业、区域、金融、就业、价格等政策，政策的期限特点和主体定位既有重叠又各有区别，政策的制定部门和执行部门也涉及广泛。建立服务于国家总体战略、部门权责明确、配合有效的经济政策协调机制，是国家治理现代化的必然要求，也是推动经济高质量发展的体制保障。

现阶段中国已建立以国家发展战略和规划为导向，以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，但各主管经济部门之间条块分割、本位主义严重。经济政策制定和实施过程中的部门矛盾和摩擦严重降低了经济政策的效率，多部门博弈成为经济政策有效协调的重要障碍。多个经济部门之间的竞争和摩擦一方面很容易形成政策的顺周期现象，增大经济运行的波动风险;另一方面也会导致政策之间的配套性较差，企业和居民无法获得真正的政策红利。因此加快构建经济政策有效协调的机制，推动政策部门之间的有效衔接和工作协同力，是中国下一步深化改革的重大任务。

经济政策的协调机制既有经济政策自身的共性，也有各国经济制度的特性。就经济政策的共性而言，经济政策都具有目标体系、政策体系、决策支持和政策协调体系四大方面。就经济政策的国别特征而言，美国、欧盟、日本作为世界主要发达经济体，印度作为除中国以外的最大发展中国家，都形成各自特色的经济政策协调机制，这其中不乏优秀的制度设计。如美国灵活的经济决策和法制化的政策实施相结合，兼顾了經济政策的弹性和执行力。欧盟以机制化委员会的模式协调成员国经济政策。日本依靠深度融合的政府部门和智囊机构进行有效的政策协调。印度则是依靠严格的经济计划推动政策的协调。这些国家的经济政策和协调机制对于中国改进政策协调具有可借鉴的意义。

1 美国：依靠经济智囊和高级别会议进行灵活和法制化的宏观经济管理

1.1 美国经济政策的目标体系与政策体系

美国经济政策的总体目标可以归纳为促进经济增长、促进就业和反通货膨胀。抚平经济周期的波动是美国经济政策的最主要特征。

财政政策、货币政策和细分的产业政策组成了美国经济政策的政策体系。一是以美国财政部为主，负责制定和实施国家的财政政策，主要是通过国家财政预算的管理及其他财政税收政策来调控经济增长。二是以美联储负责的金融货币政策，其独立于政府，却与政府形成紧密的合作关系，它只对国会负责，但总统和政府对其仍有一定的影响力。三是以行业性法律法规和部门规章为指导的各类产业政策。

1.2 美国经济政策的决策支持

美国经济政策的决策支持体系可以概括为：以总统及其背后利益集团的经济思想为指导，依靠经济智囊和高级官员形成《总统经济报告》等一系列施政纲领，与国会的各类委员会进行协调，推动经济政策的法制化贯彻实施。

以总统和利益集团的经济思维为指导。从罗斯福、杜鲁门到奥巴马、特朗普，历任美国总统由于出身背景、代表政党和利益集团、取悦选民群体和方式的不同，分别具有迥异的经济施政思想。这些施政思想集中体现在每年的《总统经济报告》和相应的规划纲要中。

经济顾问委员会成为政府重要的决策支持机构。《总统经济报告》等一系列施政纲领由经济顾问委员会进行起草，对经济政策决策具有举足轻重的作用。此外，总统每年一度的预算咨文要对政府的活动、收支做出规划。这种规划要以对下年度的经济预测为基础，而经济预测也是要由经济顾问委员会最后拍板定案。

经济政策决策和执行的依靠法制化。为了使经济政策得以最终贯彻实施，总统及其顾问需要与国会的各类委员会进行有效的协调，推动经济政策最终以法律法规的形式颁布实施。美国法制化的经济政策贯彻执行力较强。

1.3 美国经济政策的政策协调体系

非机构化的高层协商成为主要方式。经济顾问委员会需要从财政金融部门获取信息，并与这些部门协调立场。所以自艾森豪威尔时代开始，在经济顾问委员会与财政金融机构之间就有“三驾马车”和“四人会”的协调形式。“三驾马车”是指经济顾问委员会主席，财政部长和预算局长之间的经常碰头会。“四人会”是在上述三巨头之外再加联邦储备委员会主席。“四人会”的作用是交换情报协调彼此的观点和行动。

跨部门委员会也成为重要协调机制。除去“三驾马车”“四人会”之外，还有一种由经济顾问委员会主席主持或参加的跨部门委员会的组织形式。比如，在杜鲁门时期建立过跨部门的经济稳定委员会。在肯尼迪时代建立过内阁经济增长委员会，由预算局长、财政部长、商务部长和劳工部长参加。这些跨部门委员会使经济顾问委员会的触角伸展到更广阔的经济领域，便于它较快地获得信息，因而能使它更好地发挥智囊机构的作用。

以机构化的“经济政策委员会”的形式加强政策协调。福特时期建立了机构化的“经济政策委员会”。他认为一大堆的各种部际委员会实际上很少能起到全面协调的作用，不如将这些委员会都放进一个单一的机构中。经济政策委员会作为一个大权统揽的独立机构，被赋予三项广泛的职责：一、就国际国内的所有经济政策向总统提供意见;二、监督美国所有经济政策的制定、协调和执行;三、发挥经济决策核心的作用。

1.4 美国经济政策协调的利弊

美国经济政策协调具有两大优点：一是灵活性便于政策调整。经济顾问委员会配合“三驾马车”和“四人会”的非机构化的经济决策模式，方便了历任美国总统组建符合自己经济哲学的智囊决策机构，也有利于根据美国经济现实适时调整经济决策人员配置和決策动向。二是法制化利于政策实施。美国的经济政策基本都要以法律的形式确定，依靠法律法规的进行执行，使得政策的贯彻力较强。

美国经济政策协调也具有两大弊端：一是政府和美联储的配合具有较大不确定性。在格林斯潘时代，格林斯潘和历届美国政府保持了较好的私人关系，使得政策协调比较顺畅。但是一旦出现了政府和美联储之间扯皮和争斗，这种建立在私人关系上的协调机制就很容易破裂。二是宏观决策机构容易被利益集团游说。决策机构的非机制化和决策人员的“大权独揽”，很容易导致利益集团对于决策个人的游说、笼络和收买。

2 欧盟：以机制化委员会的模式协调成员国经济政策

2.1 欧盟经济政策的目标体系与政策体系

欧盟作为一个超国家的组织，其宏观经济调控的总体目标是维持宏观经济稳定，激发地区经济活力并推动欧洲一体化进程。

出于这样的政策目标，欧盟建立了统一的货币联盟，约束性的财政纪律以及包括一体化地区、竞争、研发、产业和对外贸易政策在内的一揽子宏观政策体系。欧盟经济政策的基本框架可以由三个方面来概括，一是统一的货币政策，由欧盟层面负责制订和实施;二是有统一规则协调的分散的财政政策，由各成员国政府按照统一规则自行订制实施;三是其他经济政策，没有明确的统一规则，但成员国间可以通过各种方式进行相互协调。

2.2 欧盟调控的决策支持

欧盟经济政策的决策依托于五大机构：欧盟委员会、理事会、欧洲议会、欧洲法院和欧洲审计院，但经济政策的决策权主要集中于欧盟委员和理事会。欧盟委员会实施成员国让渡出来的那部分主权，是欧盟主要的决策和执行机构;欧洲理事会是政府间机构，实施成员国未上交的那部分权力。

欧盟委员会是欧盟核心的决策机构，实施重大的政治、执行、立法、行政和监督任务。欧盟委员会政策实施的职能表现在制定规则，监督政策的实施和协调政策实施中出现的问题。每年欧盟委员会起草一份共同体预算草案，并参加财政预算的过程。

理事会分为欧洲理事会和欧盟理事会。欧洲理事会是欧盟各国政府首脑的会议，关注和确定欧盟的目标和战略方向。欧盟理事会是成员国部长级的会议，负责将欧洲理事会制定的指导方针付诸实施。

2.3 欧盟经济政策的政策协调体系

对成员国实施财政政策的协调和监督。欧盟委员会负责监督成员国财政预算执行情况和公共债务的变化情况，监测赤字的变动。如果某一成员国的财政赤字可能超过或已经超过3%的限制，欧盟委员会就会着手整理起草有关该国经济和预算的报告，提交欧盟理事会和该成员国政府。欧盟理事会在接到欧盟委员会有关成员国财政赤字可能超过或已经超过3%的报告后，必须在三个月内就该成员国是否已经存在过度财政赤字做出决定。一般情况下，成员国必须在四个月内采取有效措施，消除过度赤字，欧盟理事会的建议不对外公开。

对违反财政规则的惩罚。一旦确定某国出现过度财政赤字，该国需要在一年内纠正，再加上审议和决策时间，就可以达到两年。如果两年后仍存在赤字，就要面对惩罚。罚金由固定部分和附加部分两部分组成。固定部分相当于国内生产总值的0.2%。附加部分则按当年财政赤字占国内生产总值的比例超出3%的部分的1/10，最高罚金不超过国内生产总值的0.5%。

2.4 欧盟宏观政策协调的利弊

机制化和规范化是欧盟宏观经济政策的最大优点。通过建立欧盟委员会、欧洲理事会、欧盟理事会等机构，欧盟将成员国上交的经济权限和未上交的经济权限进行统筹协调，协调和议事流程规范化和法制化。欧盟的这些机制化的协调会议定期召开，极大地推动了欧盟的机制化运作和一体化进程。

协调成本过高和灵活性差是欧盟政策的最大问题。无论是欧盟委员会、欧洲理事会还是欧盟理事会，协调成本十分高。首先，语言沟通成为较大障碍。重要文件要翻译成所有成员国的语言，光是文件的阅读、修改和沟通就构成了极大的成本。其次，达成一致的难度较大。在重要的议题事项中，随着成员国数量的增长和内部国家差异性的增大，欧盟各大会议达成一致的可能性不断降低。

3 日本：以积极的部门和社会协调进行阶段性经济管理

3.1 日本经济政策的目标体系与政策体系

日本经济政策的目标随着经济发展阶段的不同而发生了极大的调整，因而采用不同的政策体系和决策支持。这种变化的经济政策与中国具有很大的相似性。总体而言，日本的经济政策目标可以分为恢复生产、经济增长和收入倍增、经济与社会协调发展、内外经济平衡、经济结构改革、经济复苏和产业振兴多个阶段。

经济政策的政策体系也与宏观经济政策目标演变相适应。日本战后恢复期和高速增长期的宏观政策体系主要以经济计划的产业政策为主导，配合以财政投资的区域开发政策。在经济社会协调和内外均衡时期，则主要采用立法加强消费者保护和增加企业的社会责任，并且配套汇率和货币政策降低内外经济的失衡。在结构改革和产业复兴阶段，大规模政府投资、宽松的货币政策成为政策组合的首选。

3.2 日本经济政策的决策支持

政治内阁和职业次官双层制保障经济决策的有效制定。日本内阁的首相和各省主官主要是政党选举和任命的政治家，根据内阁集体负责的原则，内阁会议的意见也就是所有部门主官的意见，从而在内阁会议层面进行了政策的政治性协商。而各省的次官则属于职业官僚体系，是各省工作的实际协调和执行人。次官会议一般在内阁会议前一天举行，由内阁官房长官（总理办公厅主任）主持。次官会议主要讨论业务性、技术性的工作，对于政策进行技术可行性的协商。内阁会议与次官会议的模式，分别对经济政策进行技术可行、政治肯定的保障，有利于政策的科学决策。

以强势经济部门主导经济政策制定。日本政府内部以经济企划厅、大藏省、通产省为主力，形成经济发展计划、财政金融、产业规划的部门主导式协调机制，并形成一批对经济决策具有影响力的官厅经济学家团体。经济企划厅曾先后参与制定了经济自立五年计划、新长期经济计划、国民所得倍增计划等，在日本經济高速增长中发挥了重要作用。经济企划厅与各个政府部门进行整体的协调磋商，并最终形成总领宏观经济政策的《经济白皮书》。大藏省则是对财政、金融体系进行管理。通产省建立系统的产业政策。在各部门的协调中，这些部门成为主导和协调的主力。

3.3 日本经济政策的政策协调体系

国会与政府以委员会形式进行衔接。在日本国会中设有各类常任委员会，主要有内阁、地方、法务、外务、大藏、文教、社会劳动、农林水产、商工、运输、递信、建设等多个与内阁各省对口的委员会。各省次官也会经常出席常任委员会中进行政策沟通与协商。

综合经济协调的政治支持。综合经济协调需要一定的权限，无论是安定本部、审议厅还是企划厅都拥有一定的协调权限。这就需要政治力量的支持。日本政治家中不少人主张强势政治，都为审议厅和企划厅撑腰。

部门人员借调和交叉任职。比如在统制经济阶段时期，安定本部计划室的综合组组长来自日本银行，交通组组长来自交通省，农业组组长来自农林省，财政金融组组长来自大藏省。在统制经济结束以后，这些部门的人员尽管回归原本的岗位，但是部门之间的借调和交叉任职制度一直保留。比如在一个重要文件审议时，遇到文部省的质疑，经济企划厅就会从文部省借调人员参与文件起草。

政府智囊的居中协调。日本的政府经济智囊往往是离退休的政府高官，与现届日本各经济部门都存在着千丝万缕的联系。以校友、同事网络建立起来的日本经济学界和政策界时常进行各种形式、各种主题的经济恳谈会。这些经济会议不同于一般的学术探讨会，对于部门之间经济政策协调具有十分重要的意义。

3.4 日本经济政策协调的利弊

日本宏观经济调控模式与自身经济要求相适应。日本经济政策的目标和模式随着不同经济发展阶段的要求而发生变化，体现了符合日本国情的经济政策体系，并且衍生出了独具日本特色的经济管理和经济政策哲学——日本官厅经济学。这是一种以日本政府官员为主导的，广泛借鉴西方经济学思想，并结合日本经济现实的经济管理思路。

日本经济政策中的政府本位主义严重。日本的政府机构，时常争夺法定权限和财政预算权限，以及操纵这些权力资源的人事权限，中央和地方的关系中也存在同样的现象。各政府机构首先维护的是本位利益，随着机构的演进，各省厅之间乃至各省厅内的厅局的争斗愈演愈烈，严重削弱了日本政策的协调能力。

4 印度：以强大的经济计划贯彻国家经济战略

4.1 印度经济政策的目标体系与政策体系

长期以来印度的宏观经济目标是建设现代工业化强国。为此，印度实行经济发展五年计划，形成市场调节与计划调节相结合的宏观经济管理机制，但更强调政府在经济管理中的作用，对市场机制的作用施加诸多限制。

1991年以来，印度政府实施“私有化、自由化、市场化、国际化”为主基调的政策组合，对印度经济体制及其运行机制进行了相应的变革和调整，从而使传统的“尼赫鲁模式”逐渐向“市场经济模式”演变。

4.2 印度经济政策的决策支持和政策协调

国家计划委员会一度长期主导印度宏观经济政策。1950年，印度成立国家计划委员会。在相当长的一段时期内，印度国家计划委员会主席都由政府总理兼任，使印度实际上存在一个具有高度权威性的计划机构。改革前的计划委员会不仅综合平衡国民经济发展速度、主要生产指标、积累比例、投资规模以及资源分配等国民经济重大问题，而且还有权审批和确定中央各部的规划、重点建设项目以及各邦的计划规模和计划开支。事实上，在半管制经济模式中，印度计划委员会通过制定指标和分解指标、下达任务、分配资金和监督执行模式成了企业的指挥者和组织者。

印度以强大的经济计划总领各类经济政策。印度中央政府定期制定全国经济发展计划，各地方政府制订地方经济发展计划，甚至各经济部门也制订部门经济发展计划，形成完整的计划体系。全印度经济发展计划需经国会审查批准，还要经过由国家计划委员会、财政部、中央银行等中央政府主要部门负责人和各邦首席部长组成的国家发展委员会的批准。每个五年规划文件都要规定计划期内国家实现的社会经济发展目标、各主要社会经济部门应达到的社会经济指标，以及计划期间的投资总额和公私部门、各政府部门、各地方政府的投资额。在印度中央政府，计划执行部专门处理经济计划执行过程中出现的问题，保证社会经济发展目标和经济增长指标的实现。

“国家计划委员会”改革成为“国家转型委员会”。2015年1月，印度政府根据改革议程建立“国家转型委员会”取代1950年建立的“国家计划委员会”。国家转型委员会的定位是“政府首要智囊机构”，为印度政府提供长期性和战略的政策计划。从强制性的经济计划制定部门转变为战略政策咨询部门，国家转型委员会迈出了市场化改革的重大步伐，但改革的成效还有待进一步观察。

4.3 印度经济政策协调的利弊

强大的经济计划十分利于政策的贯彻。印度的宏观经济政策集中体现在一揽子的经济计划中。在经济计划的准绳下，政策的落实和部门的协调得以有效进行。采用国家计划对经济进行有效的干预，也成为印度宏观经济管理的重要特点。

但是经济计划过于僵化。经过反复推敲和广泛协商的经济计划，一经出台，就需要不折不扣地实施。但一旦遭遇国际经济政治形势的突变或者国内经济问题的爆发，五年经济计划很少有调整和回旋的余地，从而不利于有效应对内外部冲击。

5 中国经济政策协调的问题及国际经验的启示

5.1 中国经济政策协调机制的问题和挑战

部门政策协调存在一定障碍，政策配套性不足。尽管存在部级至处级的各部门非正式政策协调机制，但部门利益和固有的体制机制约束导致了这些协调会议难以真正形成有效的协调。重大经济问题和政策存在特设办公室进行协调，但重大战略的覆盖面有限，大量经济政策处于协调困难的局面。部门之间也尝试进行一次性协调，但经济问题的周期性和反复性使得一次性协调往往难以满足现实情况的需要，而组织多次协调的部门协商成本则过高。部门印发的文件很难要求财政和金融支持，政策配套性还存在一定不足。联合印发的文件也由于受到各部门既有法规的约束，而无法最大限度地得到落实实施。

部门政策在地方层面难以协调落实。产业、就业激励政策需要财政金融性配套，但这受到地方政府部门的制约。部门的政策在地方层面往往存在较大的沟通不畅，很难通过跨系统去引发，导致理应配合的部门没有起到配套作用。而联合引发的文件推行力度就大打折扣，牵头部门往往较易落实，而配合部门则很难配合落实。

短中长期政策系统衔接性较弱，政策缺乏退出机制。长期规划与短中期宏观调控，区域和产业的生产力布局政策缺乏有机衔接。除了发展规划以外，财政政策和货币政策缺乏明确的期限性，导致短中期调控工具的混用。与此同时，财政政策缺乏退出完善的机制，短期激励和长期结构政策缺乏明确的界定。

经济政策的市场预期引导作用不够理想。经济政策类型过于繁多，发布频繁，执行部门过于分散，各部门之间的政策缺乏系統全面的信息披露平台，使得市场需要主动收集和整理各类经济政策信息，从而导致市场产生政策“繁多而变化快”的感觉。经济政策的预期引导不足，极大地影响了经济政策实施的有效性。

多部门政策集中实施具有顺周期效果，不利于经济金融稳定。多部门对某一经济问题实施的激励或者抑制政策，往往容易导致用力过猛，引发顺周期效果。这一现象在金融领域尤其严重。宏观调控应具有逆周期调节效果，应尽量部门竞争式行政监管导致的顺周期效果。

5.2 完善中国经济协调机制的政策建议

建立健全经济政策协调组织机制。在国务院内部设立经济政策委员会，协商办理涉及国务院多个部门职责的事项，由重要经济部门负责人组成，各成员单位按照共同商定的工作制度，定期举行会议。建立经济政策制定部门首长定期会晤机制。基于当前的部长联席会议制度，建立我国政策制定部门首长定期会晤机制，为部门首长提供平台就各方政策协调问题进行深入交流。建立经济政策委员会机制。在经济政策制定部门内部，仿照央行内部货币政策委员会组织模式设立供决策服务的政策委员会。各委员会除了本领域专家参加外，还需其他部门有关负责人、其他领域有关专家参加。

完善一整套经济政策循环体系，建立政策退出机制。建立健全经济形势协同分析研判机制，加强对国际经济金融形势和国内经济社会发展各领域的监测分析能力建设，健全监测预测预警体系。完善经济政策决策过程的机制化、规范化、程序化，落实目标责任、强化督查问责。根据经济政策的期限特点，有针对性地制定明确的退出机制，引导市场预期。

重点加强各类经济政策工具之间的协调。加强国家规划以外的各类规划与财政政策工具，货币政策工具之间的协调。加强多个部门、多种政策对战略、规划中的重大政策、重大改革、重大项目的支持力度。完善国债吞吐等财政金融交叉领域的相关规则和操作机制。创新财政政策对产业、区域、民生、安全等政策的支持保障方式。处理好经济稳定与金融稳定的平衡协调，优化货币政策目标体系，处理好兼顾经济增长等多目标与价格稳定目标的关系，关注更广意义的整体价格水平稳定。

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