英国现代学徒制经费投入对我国的启示

钮 丽，翟志华

(无锡商业职业技术学院,江苏 无锡 214153)

一、英国现代学徒制经费投入方法

(一)开征学徒税

为增加学徒制经费,英国“对学徒税的征、管、用、补”[1]做了严格详尽的规定。

1.学徒“一便士税”

《工厂法》(1833)是英国最早的学徒税法，规定企业要从每个童工的工资中扣留1便士/周[2]支付给师傅，以及之后郡和郡自治市开始征收“一便士税”，成为英国利用税收支持学徒培训的法律标志。

2.征税+奖学金制度

征税+奖学金制度[3]是《工业培训法》(1964)在培训费用上的最大特点。征税指按照企业工资总额及规定比例征收学徒培训税;奖学金制度指政府在征收学徒培训税的同时，将给予参与学徒培训的企业一定的学徒培训奖学金。

3.健全学徒税制

(1)征收范围。首先，对企业实施征税及补贴政策。征收企业学徒税指工资总额超过300万英镑/年的企业都必须缴纳工资总额0.5%的学徒税。实施企业学徒税补贴指政府为每个纳税企业提供1.5万英镑/年的学徒税补贴。其次，公共部门征税。按照规定，公共和国防部门中不仅10.4%的单位必须缴纳学徒税，而且要求用人时要首选学徒毕业生。最后，学校征税，即谁主办学校、谁雇佣员工，就由谁缴纳学徒税。如政府主办的社区学校及受政府监管的民办学校,就由地方政府缴纳学徒税;而其他类型的学校,则由学校或教育集团缴纳学徒税。

(2)税收管理。为有效加强对学徒税的征收和管理,英国建立了学徒制数字服务平台。纳税企业在该平台注册后即建立了学徒制经费账户,每月既可将学徒税缴纳于该账户,也可在该账户上给培训机构和评估机构支付经费，并能即时看到本企业缴纳的学徒税的使用去向及所剩金额。同时，申请学徒培训任务的单位必须经过在学徒培训机构登记局注册→资核验质→能力认定→公布名单等才能成为正式学徒培训单位。需要培养学徒的企业可以根据学徒培训层次、类型,以及相对应的学徒培训经费,在该平台中自主选择学徒培训项目和学徒培训机构。

(3)税收使用。学徒税具有专用性。学徒经费主要根据学徒制标准确定的经费档次。学徒制经费由0.15至2.7万英镑共15个经费档次组成,每个学徒制标准均对应一个经费档次。如相当于本科学位的航空工程师培训经费最高是2.7万英镑/个,而相当于普通中等教育的成年护理工培训经费仅0.3万英镑/个。企业和学徒培训机构商定培训价格后,由政府和企业各分担2/3和1/3的费用，且企业负担的学徒培训费用只能从与之对应的经费档次限额内支出,不足部分则由企业另外支付。学徒制经费的使用期限最长为24个月,经费即将过期时系统会提醒企业尽快优先安排使用,一旦过期则由政府统筹使用。

(二)公共财政

1.拨款计划

《技能策略》(2003)作为一项新的成人学习计划，规定免费对非良好技能者进行培训、进一步为提高职业资格者提供30英镑/周[4]作为拨款支持的重点。

2.政府补奖

一是普惠性配套补贴。政府对纳税企业每月的学徒税款进入纳税账户后再予以10%的税金配套;对尚未达到纳税标准的企业，则由政府与企业各承担学徒培训成本的90%和10%。二是扶弱性补贴，即对“学习困难者、残疾人、贫困地区的学徒、单身成年学徒、16-18岁学徒等弱势群体以及小企业”[5],根据不同情况予以部分学费补贴乃至全部免除学费。三是额外性补贴或奖励，即对基础性、公共性、紧缺性等学徒岗位,由政府额外进行补贴或奖励。四是提升性奖励，即当学徒获得更高级别的学徒资格证书，或在新技能上获得实质性突破后, 政府对培养企业的学徒给予特殊奖励。

3.拨款机制

政府对企业学徒培训补助金额按月平均拨付,保留的最高档次比例经费待学徒培训结束，并考核合格后才予返还。以企业培训19岁及以上学徒, 并选择最高上限为1.5万英镑的培训费用，且经商定两年的学徒培训期共需1.6万英镑培训费用的拨付方式为例，首先，企业要全额超出的0.1万英镑培训费用。其次，确定最大保留经费值(1.5万×20%)。最后，将剩余的1.2万英镑分两年逐月平均拨付给企业。进一步执行时，还要考虑一些细节。当企业已经缴纳学徒税且数字账户中有足够经费时，则企业每月平均支付给学徒培训机构的金额就全部从数字账户中划拨;当企业虽然缴纳了学徒税,但其数字账户经费不足时,则首先从企业数字账户划拨，不足部分再由技能基金署与企业按9∶1分担。而当企业没有缴纳学徒税时, 则由技能基金署与企业分别每月平均支付给学徒培训机构450英镑和50英镑。对所保留的0.3万英镑的处理为当学徒完成培训并考核合格后,且企业缴纳了学徒税且数字账户中有足够金额,则将0.3万英镑直接从企业数字账户中划转给学徒培训机构;当企业没有缴纳学徒税时,则由技能基金署与企业分别承担90%和10% 的剩余学徒培训经费，并支付给学徒培训机构;当企业虽然缴纳了学徒税,但其数字账户中的金额不足以支付剩余0.3万英镑的学徒培训经费时,则首先划拨企业数字账户中的现有金额,不足部分再由技能基金署与企业按9∶1分担。[1]

4.额外补助

首先，小型企业(50人以下)补助。他们参与学徒培训且在规定档次内的经费由政府全部补助。其次，年轻学徒补助。政府为企业培训16-18岁的年轻学徒提供1000英镑/人·年额外补助。对组织19-24岁参加地方政府支持的特殊项目的企业，政府也给予1000英镑/人·年的额外补助。再次，贫困地区学徒补助。政府规定对培训不同贫困程度的地区的学徒予以不同的额外经费补助。最后，学科薄弱者补助。规定培训机构使学徒的英语和数学水平每提高一级将获得471英镑/人统一补助;对培训有学习障碍的学徒的培训机构，技能基金署则对培训机构提供150英镑/人·月的额外补助。

5.项目资助

2009年，英国推出必须获得国家四级资格证书的《高等层次学徒制培训基金项目》。2010年共有250家企业或培训机构、“1900个相当于大学本科层次的学徒制培训项目获得了政府1900万英镑的资助”[6]。2011年项目涉及到了“会计、航天航空、健康、路基工程、可再生能源技术、太空技术等13个领域”[6],政府共投入2500万英镑予以支持。

6.管理机构

英国学徒制公共财政资金由众多部门衔接负责。[1]教育部负责制定资金框架, 保证合理划分;制定资金政策，严格进行审批;制定学徒经费档次，明确支持上限额度;决定经费分配、补贴或奖金发放，惩处违反经费使用行为。学徒制研究所负责保证学徒制的预算合理分配;不断评估现有标准经费档次，提出与成本效益和价值相匹配的学徒标准经费档次拨款额建议。技能基金署负责制定经费执行条例;开发经费计算系统;监督经费条例执行;发布标准经费数据;处理相关方关于经费方面的投诉。教育、儿童服务和技能标准部门负责审查和监督2-5级学徒的培训质量，并向议会汇报学徒制公共财政资金的利用成效。英国高等教育资助委员会负责通过拨款方式向参与学徒培训的各方提供公共资金,并要求被资助者每年提交经审计后的“经费使用情况、风险评估及经费预期利用率”[1]，并据此采用“透明成本法”,进一步详细了解成本,以获得衡量基准, 提高公共财政资金的利用效率。

(三)企业分摊

据2015年调查, 企业花在学徒培训方面的费用约占员工总工资的6%，达454亿英镑。

1.学徒工资

尽管政府对16-19岁和19岁及以上第一年的学徒规定了3.5英镑/时的国家最低工资标准,但企业在支付学徒至少30小时/周及一般每周一天学徒培训时间的工资时，不仅采取了与同等级或同工作员工相同的待遇,而且还为学徒购买各类社会保险。

2.一半经费

英国规定,政府承担18岁以下学徒的全部培训经费,19-24岁学徒培训经费由政府和企业平均分摊。特殊情况下，培养25岁以上的学徒，企业虽然仍可能获得政府部分补贴,但必须是稀缺岗位。

3.助学奖金

英国16-19岁学徒可向企业申请两种学徒助学奖金：一是弱势学徒助学金，指由企业根据学徒表现与收入认定并给予学徒最高标准为1200英镑/人·年的学徒助学金;二是学徒酌情助学金，指由企业根据学徒实际情况予以奖励并决定金额大小与具体用途的学徒助学金。

(四)个人投入

英国为鼓励更多的人参与学徒培训，尤其是鼓励参加者取得高级学徒制资格，规定凡获得4级及以上高级学徒制资格者,由政府承担2/3的学徒费用，个人则仅需支付剩余1/3的学徒费用。[7]

二、英国现代学徒制经费投入成效

(一)学徒满意度越来越高

1.参与学徒越来越多

英国自1993年开展现代学徒制以来，参加学徒培养的人数越来越多。据统计,2009-2010学年与2013-2014学年学徒参与者分别为16.07万人和44.04万人,四年增长了1.74倍。[1]2014-2015年的学徒参与者达到87.18万人。[1]政府计划到2020年时，学徒参与者达到300万人。[8]

2.学徒认可培养质量

一是据《学徒制评估:学习者》披露，学徒普遍认同这种人才培养方式，甚至有72%的学徒认为超出了他们的期望值。二是据研究人员调查，88%的学徒满意学徒培训内容与工作之间的相关性;86%的学徒满意学徒培训质量;79%的学徒满意学徒培训时间和工作时间的分配比例。[9]三是技能投资局调查显示，2017年89%的学徒对学徒培训项目表示满意;97%的学徒认为提高了自己的工作能力;92%的学徒认为实现了预期目标;46%的学徒增加了工资;36%的学徒得到了升迁。四是91%的青年学徒认为，《高等层次学徒制培训基金项目》激发了学徒学习兴趣与愿望、提升了学徒能力和学徒工资待遇提升。[9]

(二)企业满意度越来越高

首先，提高了学徒项目满意率。如2014年企业对学徒项目满意率83%，2015年达到了87%。与此同时，学徒学成后的企业留用率也达到了77%。其次，带来了较大效益。2/3的企业认为参与现代学徒制降低了企业劳动成本,提高了企业生产效率，强化了产品或服务质量。最后，提升了企业社会影响力。如在选择合作伙伴时，80%以上企业愿意选择与开展学徒培训的企业进行合作。[9]

(三)政府投入高回报

据测算，政府为2-3级学徒制每投入1英镑既可获得26-28英镑的回报，也可使2级和3级及更高级学徒的终生收入分别增加4.8-7.4万英镑、7.7-11.8万英镑和15万英镑。可见，现代学徒制使政府、企业、学徒等都实现了较高的投入回报。

三、我国现代学徒制经费投入存在的问题

(一)政府立法提供经费不明确

1.我国政府尚未对现代学徒制经费进行专项立法

我国与开展现代学徒制最为直接的法律是《职业教育法》，但该法于1996年颁布，不可能提及之后的现代学徒制法律保障问题，即使是涉及职业教育经费也只是非常笼统的“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”;2019年《职业教育法修订案(征求意见稿)》也不过是换成了“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”，以及“政府对产教融合型企业可以给予适当补贴或者政策优惠”[10]等定性化规定。这使得“没有足够的经费支持”成为“现代学徒制基础条件尚需完善”[11]的一大任务。

2.我国政府尚未立法建立现代学徒制多元化经费筹措机制

从国际经验看,成功开展现代学徒制的国家不仅建立了“政府拨款、企业资助、学生学费、社会团体资助、各类税收、 服务性收费等”[12]多元化经费筹措机制，而且政府作为现代学徒制经费投入的首要责任主体，在逐年加大对现代学徒制经费投入的力度。而我国却存在政府尚未立法建立现代学徒制多元经费投入机制，政府投入增幅虽较大但投入总量仍偏低，地方政府对中央经费投入政策落实不到位等问题。

3.政府政策性文件代替法律性规定

我国现代学徒制不仅用政策性文件代替法律性规定，而且过于“宏观性、原则性和模糊性”，缺乏法律应有的“明确性、针对性和可操作性特点”。如《关于开展现代学徒制试点工作的意见》要求“明确学徒的企业员工和职业院校学生双重身份”，而学徒的企业员工身份一旦确定,那么，根据《劳动法》相关规定，企业就必须按当地最低工资标准向学徒支付工资及缴纳各种社会保险。再如《企业新型学徒制试点工作方案》虽然明确提出政府承担企业支付给培训机构的学徒培训费用60%/人，且给予4000元至6000元/人及不超过2年的学徒培训补贴标准,但该方案既不具备正式立法的强制性,也未出台学徒培训补贴实施细则。[13]

(二)现代学徒制成本分担机制尚未建立

现代学徒制成本是指在培养学徒过程中，政府、企业、学校与学徒及家长等货币成本及企业因培训学徒而发生的设备损耗与失去的市场竞争等机会成本，即广义上的现代学徒制成本。无论是公共产品理论，还是教育成本分担理论和利益相关者理论，都认为政府、学校、企业、个人是现代学徒制受益者，应当由他们分担现代学徒制教育成本。但是，下列问题却有待解决：

1.谁应该分担

教育部《现代学徒制试点工作实施方案》虽然要求“探索人才培养成本分担机制”，以及应该遵循“受益结构原则和能力结构原则”[14]来分摊现代学徒制成本份额，但如何划分受益大小，怎样确定现代学徒制成本分担份额，以及怎样判断现代学徒制参与主体能力并由此确定投入份额,无疑既是理论问题，也是实践难题。国家由于没有明确的法律规定企业承担学徒培训经费或投入资源，所以，企业普遍认为自己并没有参与现代学徒制的责任并承担相应成本。

2.应分担什么

从政府来看，是否应包括：“财政资助、奖学金、学生贷款、生活津贴以及对企业”因为参与现代学徒制而给予的“财政补贴、税收减免等”。从企业来看，是否应包括学徒薪酬、师傅及学徒专职管理人员工资、设备损耗成本等，以及培训学徒而失去的机会成本。从学徒来看, 除了包括学费、生活费以外，是否还应包括作为非熟练技术工人放弃收益后的机会成本，等等。均未予以界定。加之，企业认为政府已将生均拨款全部拨付学校，学校也收取了全部学生学费，理应承担培训学徒的师傅的工资及企业由此产生的学徒培养经费。因此，在93.48%的学校出资开展现代学徒制，且有86.96%的学校列有专项现代学徒制经费，以及2015-2018年环比增长1.06倍、0.5倍、0.22倍的情况下，参与现代学徒制试点的企业中却有7%的企业不支付学徒任何报酬，8%的企业支付给学徒的工资低于1000元/月，27%的企业支付给学徒的工资在1000至2000元之间/月，34%的企业支付给学徒的工资在2000至3000元之间/月。[15]

四、英国现代学徒制经费投入对我国的启示

(一)立法保障学徒经费投入

首先,要明确占比。在新修订的《职业教育法》中,不仅要明确“职业教育经费年度预算占教育总经费年度预算的最低比例”[8]及现代学徒制年度预算经费占职业教育经费年度预算的最低比例，而且要使这方面的内容更全面、更精准和更可行。其次,要颁布相关学徒税法。一是开征学徒培训税。这是发达国家的惯例，如法国于1925年开始征收学徒培训税，2011年学徒培训税总额达20亿欧元，2015年学徒培训税按上年企业员工毛工资总数的0.68%交纳。学徒培训税一般占培训学校资金总额的10%-15%，有的则高达22%。[16]我国可以借鉴国际上惯行的工资比例法向企业征收学徒培训税。征收比例可由低到高，分步实施，但务必迈出开征学徒培训税第一步。二是学徒培训附加税。这主要是针对大型企业额外征收的学徒培训附加税。征收标准仍以企业员工毛工资总额为基数，但由于大型企业员工毛工资总额偏大，所以要调低其税收比例，而且当其培训的学徒人数占到企业员工总数的一定比例时,则可以免交纳学徒培训附加税。再次,尽快颁布《学徒培训经费拨款法》,明确现代学徒制所有参与者的经费投入额度、比例等以及对投入缺位者的惩罚。最后,国家部委和地方政府要制定上述相关法律的实施细则。使这些法律彼此衔接、互为补充,以保障现代学徒制所需经费的落实到位。

(二)建立一主多元经费筹措机制

首先,政府要担当主要出资者的责任。由上可知，尽管英国现代学徒制经费主要由政府与企业承担，但其中又以政府承担为主。瑞士则分别由联邦政府与州政府按1∶4的比例提供职业教育经费。因此，政府不仅要担当主要出资者的责任，而且要确保职业教育和学徒培训经费的持续增长,并使职业教育占教育总经费的比例达到25%的国际标准，以及使现代学徒制经费占职业教育总经费的比例达到国际公认水平，甚至适当提高。其次,建立多元经费筹措机制。英国企业一直是学徒培训经费的出资者，瑞士也有超过1/3的企业出资支持现代学徒制的发展。[17]在法国企业招聘学徒后,就要最高分担学徒所在培训机构相关培训成本的26%。[7]而我国由于只是提倡企业出资支持现代学徒制发展,出资支持现代学徒制发展的企业如凤毛麟角,甚至有的企业既不给学徒支付工资和购买保险，还希望政府、学校或学生给企业支付因参与现代学徒制而产生的所有费用。因此，政府不仅要从理论上明确且强力规定企业承担现代学徒制费用的责任，而且要详尽规定学徒最低工资、给学徒购买工伤保险、师傅带徒补助额等。并建立申报、复核机制，依据违规情况及对应处罚标准对违规企业和相关责任人予以惩处。最后，建立政府现代学徒制试点企业资金摊补制度。如广东省根据《关于大力开展职业教育现代学徒制试点工作的实施意见》的规定,不仅省级财政于 2014-2016年累计投入1515万元支持现代学徒制试点,而且佛山市实行了政府、企业、学校各承担三分之一的现代学徒制试点经费分摊办法，中山市补助30万元/试点学徒制专业,对参与现代学徒制的本市企业按2000元/生标准给予补助。[10]

(三)建立企业参与减免奖补机制

1.学徒薪资税收减免

尽管颁布了《财政部 国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》《企业支付实习生报酬税前扣除管理办法》，但是由于经2007年11月28日国务院第197次常务会议通过，从2008年开始实施的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》并没有对此做出相关规定,导致上述“通知”“办法”和“条例”无法落实，企业也就无从享受其政策带来的优惠。因此,需政府牵头并由税务部门深入调研，进一步对《中华人民共和国企业所得税法实施条例》进行完善，使之明了、量化、具体、可行，真正将企业参与学徒培训的报酬税收减免政策落到实处。

2.实施学徒培训奖补

奖补企业参与学徒培训是国外政府的普遍做法。如英国政府根据学徒培训标准,实施了两倍于企业付出培训经费的资助等级,并对50人以下成功完成学徒培训的企业,以及招收16-18岁学徒的企业都设立了奖励性资助。澳大利亚也对获得二级和三级资格证书的学徒所在企业,给予1250澳元/学徒和1500澳元/学徒奖励。[18]在现代学徒制试点中，尽管各级政府、绝大多数院校通过补贴和奖励等方式，对企业参与现代学徒制试点产生的费用试图进行分摊，但这往往取决于“地方政府对现代学徒制的重视程度及财政能力”，而非法律或政策明确规定给企业参与现代学徒制试点产生费用的补贴金额或奖励金额。因此, 国家应尽快制订企业参与现代学徒制培训补贴和奖励制度,以分摊企业参与学徒培训的成本,调动企业参与学徒培训的积极性。

(四)建立企业参与责任成本机制

在英国，尽管“政府、企业、学徒、学校和培训机构等共同参与”了现代学徒制，但“市场导向”的教育培训政策使企业在现代学徒制中占据着主导地位,承担着主要责任,担负着执行主体等方面的任务。在德国，虽然被称为“双元制”，但由于一是从学徒制发展而来的“双元制”本身就有很强的企业属性，企业要承担学徒实践教学任务及与政府共同分担学徒培训费用;二是学徒的双重身份、双重学习地点、双重学习内容，且以企业学习时间为主;三是先具备“企业实训教师”，后具备“职业学校教师”等双师特征，等等，都决定了企业在现代学徒制中所处的主导地位。因此，首先,要明确企业承担现代学徒制培养的投入责任。如企业参与现代学徒制培养必须提供设备、配备师傅、共订人才培养方案、共同开发课程、共同考核学徒等。其次, 要明确企业全面管理学徒培养的投入责任。如提供合格师资、对标进行培训、严格学徒考核等，确保企业为学徒培训提供要素的有效性。