公众参与视域下城市生活垃圾分类法治路径研究

段婧婧

（1.淮阴师范学院 经济与管理学院，江苏 淮安 223001；2.中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116）

1 引言

随着人们生活水平的提高，城市生活垃圾也越来越多，中国的垃圾污染情况不容乐观。城市生活垃圾已经严重危害生态环境，成为全国大中城市一个重要的污染来源，推行细分化的垃圾分类制度已经刻不容缓。2019年6月习近平总书记就垃圾分类管理工作作出指示，要求全社会动员起来，携手做好垃圾分类，从而有效改善生活环境，实现经济与环境的可持续发展。2020年9月正式实施的《固体废物污染环境防治法》从制度顶层明确了全国要推行生活垃圾分类制度。目前全国已有200余个地级市启动了垃圾分类工作[1]。从本世纪初的劝导分类到如今强制分类，生活垃圾的分类管理制度在不断的尝试中艰难前行。

近些年，学者们不遗余力的对影响垃圾分类的行为因素进行研究，有偏于研究宏观环境政策尺度的，有从居民个体行为因素等微观层面着手研究的，也有从社会文化因素对影响垃圾分类行为进行讨论的。其中，法律政策因素与城市生活垃圾分类行为的影响研究大致有如下成果：徐林充分考虑宏微观层面的影响，从政策因素、心理因素、行为特征、个体属性等进行抽样分析，得出“经济激励政策”变量对居民的垃圾分类水平的正向影响更强。此外还发现居民分类行为收到显著的“政策有效性感知”因素作用，两者呈现正相关关系，意味着居民感知到政策有效性越高则其参与分类的水平也越高。[2]孟小燕等基于行为计划理论对上海市影响居民生活垃圾分类行为的因素进行分析，结果表明分类工作的重点方向应放在政策法规的制定上，尤其是奖惩经济制度，同时改变居民的态度和感知行为控制。[3]阎宪等认为，政策法规上的约束力是和居民个人意识联系在一起的。居民的垃圾分类投放意识差既反映出居民自身存在道德瑕疵，更严重的是法律法规建设存在滞后的问题。[4]这些研究论证了法律政策因素对居民垃圾分类投放行为的影响成正相关性。道德的感化、政策的引导对公民垃圾分类自律意识及行为的培养上收效甚微。正因此，这场“垃圾革命”的能否成功，取决于法制规则与公民意识的有效互动，取决于用法制约束意识，取决于公民用行动践行法制。现阶段由于完善的制度规范和监管机制的缺失以及由此带来的全民参与不足乃是垃圾分类步履艰难的瓶颈所在。这似乎可以解释一度轰轰烈烈的环保试验为什么会陷入僵局？垃圾分类的实施效果为什么难尽人意？

垃圾的制造者是公众，其必然要在垃圾分类活动中承担起应有的责任，引导、调动公众垃圾分类积极性显得至关重要。因此，公众的行为和态度是垃圾分类法治过程中必须要考虑的因素。[5]惟有融入公众参与元素的垃圾分类制度，才能摆脱问题应对法和管制法的面相，为环境保护注入民主参与的不竭动力。本文拟从提高公众参与度的视角，从公众环境权利和环境义务两个维度为切入点，以探求实现现代城市生活垃圾分类法治的新路径。本文中的公众参与是指城市生活垃圾管理制度的制定和实施必须依靠社会公众及其代表的广泛参与其决策与管控，并监督和调节有关单位及个人与生态环境间发生的行为。

2 多维度考量公众成为生活垃圾分类中权利主体的可行性分析

2.1 环境利益的公益属性使然

环境利益是环境法所要保护和调整的利益，是指为了满足人的基本生存和发展需要、安全和良好的环境需要，以环境资源与生态系统服务功能为客体的各种经济利益和生态利益的总和。[6]环境利益具有公益性和私益性的双层属性。公益性则主要着眼于生态环境利益，这一利益的类型是为不特定的多数人所享有的，体现出公共利益特点。环境资源的生态功能就是环境公共利益，而环境公共利益的实现需要政府和公民的共同努力，任何一方的单打独斗，效果都会不尽人意。对公共利益的保护，强调公民对环境事务的参与可以有效监督可能存在的懈怠和失职，或者通过法律构建权力分立的制度也可以达到此目的。而对于普遍存在的公共利益，司法制度应该在此发挥更大的作用。[7]郭施宏和陆健认为环境利益是一种公共利益，环境保护双轨制，要求一方面有完善的环境行政管理制度，另一方面有完善的环境公众参与制度。[8]城市生活垃圾分类可以有效增加资源的再利用，降低环境污染，从而制度保护、规范和调整的更多是环境利益中的生态利益。由于生态利益的公共物品属性，其首先体现为一种社会公共利益，然后又具有区分性公共利益，主要表现为利益的创造者与实际享有者、利益的损害者与实际受害者可能是不同的权利主体。这一特征要求城市生活垃圾分类的法律设计上，既要有环境公权力的介入以保护公共利益，又要给予私主体能够享有良好的环境权利，借助于公众权利行使的方式增进环境保护，是生态利益获得保护的又一制度路径。

2.2 环境权的必然要求

从历史上看，第二次世界大战结束后，环境权被看作是基本人权。二战之后迅猛的产业化与城市化进程给自然环境造成不可逆转的破坏和毁灭。在此过程中，需要总结的惨痛教训是必须将环境权作为基本人权加以承认，这种观点得到了全球性的一致认可。[9]就大陆地区而言，自蔡守秋教授1982年提出“环境权”这一概念后，围绕环境权展开的研究呈现出空前繁荣，环境权也就顺理成章地成为了环境法的基石范畴。环境权的提出为各国公众参与环境保护立法提供了法律依据，但是环境权绝不是口号式的抽象性权利，而应外化为具体的制度规范，实现环境权的可诉性和具体化。日本的“贴近环境权程序说”主张，当面临公害时防止性法律体系欠缺，行政措施不足背景下可考虑向居民敞开封闭式法律体系的大门，通过法律规范赋予公民方以居民同意、审查、监视、公开资料以及参与听证会等检查权限。从居民方来考虑,这一权限就是“环境权”的一个具体形态。针对日本现行环境法制度中所承认的市民参加制度中没有承认市民的意思决定以及参与环境管理的不足等缺陷,日本学者淡路刚久教授主张,作为贯彻环境权理念的环境权实现的手段,应该承认居民作为权利人参加环境管理和诉讼的权利。环境权这一新型权利的确定，是构建环境法权利体系的核心问题，也是环境法从“强制型法”向“自治型法”转变的基础。[10]赋予公众环境参加权其目的在于更好地实现对环境的保护，对环境公权力进行监督制约以及公众之间的相互监督，实现环境保护的多元共治。

2.3 环境治理的现实需要

随着工业化、城镇化进程的快速推进，中国从2004年起每年产生的垃圾总量位列世界第一，约为4亿吨左右，且每年大约以8%的速度递增。更严重的问题是，中国人这么多年来因为垃圾处理不善而付出了沉重的环境、健康代价。生活垃圾的治理迫在眉睫。然而，政策的可操作性差，公民参与度的低下使我国当前垃圾分类试点的城市垃圾分类工作推进艰难。现代环境治理实践一再证明，环境权力手段的单向性不符合现代社会治理的民主、合作、协商理念。环境保护领域“政府失灵”的问题以及各种因素决定了仅仅依靠公权力手段无法达成环境保护的目标。在提倡“生态文明”的当代，传统的“管控—压制型”环境治理模式俨然不符合时代的要求，取而代之的应是“参与—回应型”的环境治理模式。城市生活垃圾分类制度作为社会经济高速发展的产物，其最终的归属应该是充分发挥公众的参与性，从源头实现垃圾的减量化、资源化和无害化。

2.4 世界其他国家立法成功经验启示

目前，世界上垃圾治理先进国家和地区已经将垃圾分类写入本国或本地区的法律法规之中。日本垃圾分类是世界公认的成功典范，其关键在于日本构建了符合本国国情的以公民参与为中心、社会各界全面参与的垃圾分类协同管理机制。公众参与垃圾分类主要体现在三个方面，最基础的参与方式是指居民的自我监督与投入；第二方面表现在公民参与垃圾回收管理过程；最后表现在公民对他人垃圾分类的监督。吕维霞以问卷访谈日本居民对垃圾分类管理工作的评价和体会后发现，日本公民参与是该国垃圾分类工作取得成功的重要基础，也是关键要素。[11]在德国，环境法明确规定了合作原则，强调结合多方的力量完成环保的重任，因为环境与每个人休戚相关，所以无论是什么样的组织或机构、官方的或民间的、营利性的或非营利性的都应该参与到环保中，唯有动员全体社会力量才能有效防止危害环境行为的发生，更好地保证环保任务的完成，从根本上保证人类的生存与发展。[12]垃圾分类制度和饮品包装回收换取抵押金制度都极大地释放了民众的力量，为资源的循环利用节约了人力和财力，同时对公众环境保护意识的培养和环境保护习惯的养成起到潜移默化的作用。在瑞典，《转向可持续发展》法案则以生态循环作为目标，规定消费者则有义务对废弃产品及包装按要求进行分类，并送到相应的回收处。利用法律手段制定规则和制度，明确民众、企业在垃圾分类处理中的责任、义务。

3 实现公众参与城市生活垃圾分类的法治路径

法律是治国重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。调整建构以法治为基础的垃圾分类制度，正是以法治手段将环保革命进行到底。而这样的愿景也必将对法制设计产生强烈的倒逼效应，在现实要求以公民权利、义务为出发点在立法中对垃圾分类的具体标准、处置流程、监管手段、责任机制等各环节做出精细有效的制度安排，而非流于形式，无法操作。

3.1 赋予公众环境保护的权利

3.1.1构建多环节、多渠道的公众表达机制，实现公众表达权

立法的民主性体现在任何一项立法的行为都是在广泛征求民意、充分进行民主协商、参与以及最后进行民主表决的基础上完成的。有效的利益表达是立法民主化的重要环节。利益表达有两种渠道：制度化和非制度化。一般而言，制度化利益表示是成熟社会的重要标志，也是社会建构的努力方向。制度化、法律化的利益表达可以有序地释放社会结构中因环境资源引发的不稳定因素，同时对于维系人类文明的自然资源环境的可持续来说是重要的，最终凝聚社会智慧，推动社会进步发展。公众毕竟不是环境保护专家，过于复杂的分类标准给公众的操作带来了诸多不便，这将直接影响生活垃圾的准确投放，甚至会严重挫伤公众分类投放行为的积极性。垃圾分类管理过程中赋予公众表达权，法律据此进行利益确认和价值判断，筛选利益清单，对肯定的利益加以保护。例如，立法在制定生活垃圾分类标准时要赋予公众表达权，从公众的认知水平和操作的便利性出发。对于城市生活垃圾分类收集来说,最主要的问题就是满足城市居民分类收集的需要,如果分类方法不便于居民分类收集,就不会从源头上真正实现生活垃圾的分类收集。[13]在我国由于各个城市自然气候条件、垃圾特点和生活垃圾末端处理的水平不一致，在与上位法不冲突的前提下，各地方可以根据自身情况制定相应的垃圾分类和回收方法，逐步改变居民的排放习惯。分类方式应遵循由简入繁，循序渐进的原则，不能急功近利。鉴于此，科学的垃圾分类方法和公众易懂、可操作的“接地气”的垃圾分类标准就显得尤为重要。其次，在垃圾投放环节，投放地点、投放方式以及投放时间的安排上要遵循政府监管兼顾公众便利原则，立法部门不能只考虑执法部门的监管方便，忽视了制度的人性化。在上述环节，立法部门可以通过问卷调查、听证会、座谈会、网络投票等有利于公众广泛参与的方式，发动公众力量建言献策，从而提高垃圾分类的便捷度和效率，加强制度的可操作性。

3.1.2建立生活垃圾分类信息公开制度，保障公众的知情权

让公众获得更多的环保信息，有助于提高公众参与环保事业的积极性。环境信息的公开是一个重要的前提。国家环保总局应建立一套覆盖各个层次的环境信息披露机制，明确统计口径及其含义，完善生活垃圾管理的信息统计体系，细化统计指标，增加统计内容并扩大统计范围。公众有权知道自己辛辛苦苦分类出来的垃圾为生态环境所做的贡献，也可为后续改进工作指明方向。准确具体的数据在提高公众从事垃圾分类行为的积极性的同时也可以对公权力形成有效的监督。首先环境主管部门应定期在部门官网或通过其他媒体公布全国和各个省市地区的生活垃圾运营数据，包括人均生活垃圾日清运量、资源回收量（塑料、纸、金属、废电器电子产品、厨余、大件垃圾、有害垃圾等）、各类资源回收率、综合回收率、无害化处理率等。其次，生活垃圾管理成本数据公开，资金来源科目包括国家、城市、区（县）财政资金，垃圾处理费等，资金使用包括生活垃圾管理各环节的具体费用。[14]

3.1.3完善公众社会监督网络，赋予公众监督权

公民既是环境公共利益的权利主体，也是环境保护最直接的监督者。现阶段垃圾分类尚处于强制分类阶段，尚未作为行为自觉，内化成生活习惯，居民混装垃圾、偷放垃圾的行为无法避免，为此立法中严格的监督体系必不可少。政府无疑是承担垃圾分类监督职责的主力军，但仅仅依靠政府的单一力量远远不够，监管成本高，监督效率低等弊端不言而喻。赋予公众监督权并建立完善监管体系及监督信息反馈机制督促居民养成垃圾分类。建立政府监管物业、物业督导居民、居民相互监督等倒逼手段。设置垃圾分类统一监督热线或其他媒体监督平台。政府环境行政主管部门对没有按照要求进行垃圾分类的小区物业进行处罚，处罚方式包括警告、罚款、资质降级、吊销营业执照等。倒逼小区物业加强垃圾分类管理，物业公司的工作人员既是本小区垃圾分类工作的管理者同时也是监督者，物业公司对经过劝导不按照要求进行垃圾分类的家庭可以提高物业管理费，还不予以改正的家庭可以向行政主管部门举报，行政主管部门实施罚款等行政处罚。与此同时还应调动广大居民的监督力量，增加居民间的相互监督。让居民主动揭发垃圾不分类或乱丢弃的家庭，对情况属实的被举报者，进行罚款，全部奖励或部分奖励于举报者。

3.1.4优化环境公益诉讼，赋予公众参与的程序性权利

针对环境侵权的特殊性,确立环境公益诉讼制度这种特殊的诉讼机制就显得相当重要。因此立法中应该赋予我国广大公民环境公益诉讼权，鼓励公民通过诉讼等方式参与环境保护。我们应该在立法上确立环境公益诉讼制度，放宽公民起诉资格，建立经济型的环境诉讼简易程序。[15]通过设立环境公益诉讼费基金，解决公众参与公益诉讼的诉讼费问题；将环境公益诉讼纳入法律援助的范畴，解决公益诉讼中的原告聘请律师的费用问题，提高公益诉讼的效率，及时地维护被害者的利益。建立和完善环境公益诉讼机制，这是公众参与环境保护制度化的保障。

3.2 苛以公众参与垃圾强制分类义务

任何一部法律都不能太过重视权利性规范，而忽视了义务性规范，没有义务性规范的支撑，权利性规范就形同虚设。义务性规范的目的是为了执法时有法可依，惩罚只是手段而不是目的。垃圾分类不是政府和企业的专属责任，而是每一位现代公民必须承担的社会责任，在立法理念上应确立全民参与的义务。我国当前垃圾分类试点城市垃圾分类工作推进艰难，反映了立法和执法理念上没有将公民的环境义务确立到位。法制的设计不能忽视公众的义务性规范，在垃圾分类的立法过程中不仅要赋予公众参与的权利，公众还应该承担相应的义务，这是对自己，更是对子孙后代负责的根本需要。

3.2.1全面实施垃圾付费制度

根据“污染者付费”的原则，对生活垃圾排放实施收费。其主要目的在于通过收费将生活垃圾污染的外部成本内部化，从而促使居民减少垃圾排放和进行必要的垃圾分类。要求以居民每户家庭的人头为单位按照垃圾的类别规定排放量征收垃圾费，视居民排放垃圾数量的多少和垃圾所造成污染强度的不同而有所区别，居民排放的垃圾产生的污染越多越重，其应缴纳更多的垃圾费。

3.2.2明确公众是垃圾分类宣传义务的主体

现阶段，由于我国居民接受的垃圾分类管理的宣传教育还不够充分，不少居民没有认识到垃圾分类的长远影响，对垃圾分类产生的经济、社会和环境产生的正向效应期望不足，实际生活中由于缺乏垃圾分类具体方法而放任自己的行为。2019年新修订的《环境保护法》第九条明确了各级政府、学校和教育行政部门以及新闻媒体的环保宣传义务。公众是生活垃圾源头分类的主体，垃圾分类要从每一位公民做起，从家庭父母做起，从学校老师做起，从少年儿童做起，从大学生做起。因此，从社会的源头出发，每一位公民应在自己的生活区域、工作区域，主动参与垃圾分类，主动参与宣传义务活动，开展环保知识宣传。

3.2.3完善法律责任引导责任主体自觉履行

美国法学家伯尔曼曾经说过：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”建立完善且严密的法律责任制度是使其真正被信仰的重要因素之一。为改变生活垃圾分类工作被公众忽视的现状，必须要明确规定个人拒不执行所要承担的责任，提升加强垃圾分类管理法规的有效性和可操作性。对拒不执行垃圾分类的初犯者可以由社区或本人所在单位的有关部门予以劝说。经多次劝说仍不全面履行义务的，按照违规的次数实施递增性罚款处罚，并强制其担任一段时间的垃圾分类指导员工作；情节严重、性质恶劣的，甚至可以追究刑事责任。通过综合法律手段的运用，震慑相关主体履行垃圾分类义务，纠正违法者乱扔行为，确保城市垃圾分类制度有效实施。

4 研究结论与启示

我国城市生活垃圾分类法治进程任重道远，目前公民垃圾分类意识还很淡薄，在制定法律时要注意稳定社会情绪，同时求得多方配合，采取以促进法为主、强制法为辅的“刚柔并济”的立法形式。生活垃圾分类管理过程中，技术含量并不高，重要的是需要公众身体力行积极参与。权利性规范和义务性规范相辅相成，这样才能达到立法目的，所以在生活垃圾分类回收立法中应从鼓励和强制两个维度规制公众的行为。通过这两者的有机结合，我国生活垃圾分类工作才能健康、稳步发展。