村规民约在民事纠纷中司法适用问题研究——以贵州省各级法院裁判为例

曲浩文

（贵州师范大学 法学院，贵州 贵阳5 500250）

村规民约是由共同居住在同一村落的村民为适应村民自治需求，根据当地风俗和习惯共同约定的自我约束规范的总和。作为村民自治的规范化形式，它不是法律，而是一种自治约定和治理制度，介于法律与习惯之间的“准法律”规范。尽管村规民约不具有法律效力，亦没有国家强制力来保证其实施，但能通过村民的相互监督与自我管理，实现基层社会治理。在司法实践中运用好村规民约，并通过不断改进规范村规民约，对推进农村基层治理现代化、健全充满活力的基层群众自治制度、稳定农村基层社会秩序具有重大意义。

一、村规民约司法适用数据分析

笔者在“中国裁判文书网”（https：//wenshu.court.gov.cn/）的检索程序中对“贵州省”法院名称及“村规民约”为关键词的全文进行检索，文书共322篇（2013年5月16日至2020年5月15日），其中刑事案件25 篇，民事案件271 篇，行政案件25 篇，国家赔偿与司法救助案件1篇。对上述271篇民事案件进行了梳理，其中一审裁定85篇、一审判决92篇、民事调解1 篇；二审裁定12 篇、二审判决63 篇；民事审判监督18 篇。其中二审维持原裁判60 篇，由此可以看出，一审与二审一致率较高。

（1）案例大致反映了贵州省关于村规民约的司法适用状况。民事案件中涵盖了从基层院到省高院的判决书、裁定书，涉及民族自治州案宗的地区依次为黔东南苗族侗族自治州两级法院，计85 篇；黔南布依族苗族自治州两级法院，计38 篇；黔西南布依族苗族自治州两级法院，计17篇，共计140篇，体现了村规民约在少数民族地区的司法适用占比重较多。通过检索统计，涉及“调解”关键词的共计95篇，涉及“信访”关键词的共计78篇，反映出大量纠纷由调解、信访渠道进入司法渠道。基本过程如下：产生纠纷—村规民约—调解—信访—法院，充分体现了村规民约的调整性。由数据可知，村规民约在司法实践适用过程中涉及乡村治理方方面面，既有制度层面，又有自治的程序、环节、内容，集中在土地承包纠纷、物权保护纠纷和所有权纠纷等经济利益方面。民事案由物权纠纷共计226 篇，其中，物权保护纠纷59 篇、所有权纠纷46 篇、用益物权纠纷121 篇，反映出村规民约在物权纠纷中大量适用，也凸显因利益纠葛引起的农村社会矛盾纠纷多样多发，特别是在农村土地承包、宅基地纠纷、征用、租赁、土地确权等过程中产生的纠纷较多。

（2）由土地承包经营权纠纷适用村规民约多属不可诉的行为。属于此类纠纷案件有119 篇，法院就村规民约合法性进行了审查，但由于涉案事由不是人民法院受理范围，驳回了当事人诉求申请。但一旦出现与宪法法律法规和国家政策相违背的内容，即否决了此方村规民约的效力，主张了彼方当事人的权利。从基本流程看，①审视村规民约合法性—不合法—不支持村规民约；②审视村规民约的合法性—合法—以人民法院受理民事诉讼的范围为由驳回。如贵州省望谟县人民法院审理的一起恢复原状纠纷案（案例1）中，2017年9月，望谟县大观镇“组通组”公路开始施工，施工中占用、掩埋了村民韦某观开垦的承包地。韦某观以占用其基本农田为由，向法院提出诉讼请求，要求被告镇、村、组赔偿占田损失、恢复粮田原状。法院认为所在村制定的村规民约未与宪法法律法规和国家政策相抵触，裁定村规民约决定属不可诉的行为，驳回了韦某观的起诉。该村规民约明确规定：“村级公路占用新开田地或土石方覆盖沿线新开田地的，一律不负责赔偿，由新开户自行负责。”从村规民约制定程序和内容分析，该约经村民大会、村民代表大会讨论决定，程序规范，且经民主议定，属村民自治的内部管理行为，法院采信了村规民约，但不作为民事法律关系调整，以案由不属于人民法院民事案件受案范围为由驳回起诉。

（3）由边界四至争议适用村规民约较多。据统计，271 篇民事裁判文书中关于“四至”“四抵”纠纷的裁判文书共43 篇，有的因征收补偿分配、有的因越界妨害，从裁判文书中可以得出，在发生纠纷时，当事人以村规民约的“四至”为依据，主张自身权利。《土地承包经营权证》对于村民土地之间的界限大都是以“四至”某家或“小路”“田埂”“小溪”等为参照物，临界的土、林木等自然物归属亦以乡村习惯为主，并没有划定进一步更为详细的界线，若依此对当事人所称耕地管理范围，判定相关方侵权显然证据不足，双方只能按照村规民约“四至”界线解决纠纷。如贵州省丹寨县人民法院审理的一起财产损害赔偿纠纷案（案例2），原告潘某亮诉被告潘某森私自偷砍原告“乌堪”自留地旁边的一棵约30年杉树，被告称该树是自家老人种植的，双方为此发生纠纷。该案的焦点是杉树的归属问题，原告持有《土地承包经营权证》，标明“东抵李家田坎下，南抵正清土角，西抵水沟，北抵莫家田角”，但涉案杉树位于该土地旁，即李家田坎下与原告责任土之间，距原告的责任土不到叁丈。法院根据该村村规民约“田边地角的有效距离保持在上坡叁丈，下坡叁丈以内”的规定，认定涉案杉树位于原告管理的土地范围内，支持了原告杉树归其所有的诉讼请求。通过该案可以看出，村规民约对解决边界纠纷非常重要。

二、村规民约在司法案例中透视出的主要问题

村规民约根据乡村实际，对公共设施、卫生环境、资源保护、社会治安等公共事务进行规范，确保了公共事务共治共享共管。［1］村规民约倡导中华传统美德、传承民族优良文化，对村民开展思想教育、法制宣传，调处民间矛盾纠纷有着极大的促进作用。但从司法实践中也透视出村规民约存在的一些问题。

（1）有的村规民约约定资格争议引发分配补偿、承包权纠纷。很多村规民约含有“已婚的姑娘另立户，一律不得享受集体的任何福利待遇”的约定，还有对特殊人员限制性规定，比如“离婚后只限于一方和子女享有，另一方不得参与分配”等。在贵州省高级人民法院驳回的一起侵害集体经济组织成员权益纠纷案中（案例3），某村民小组确立了“已婚的姑娘另立户，并带有子女的只分本寨姑娘本人一份”的村约，引发该村一出嫁女起诉，经一审、二审后，省高院支持了出嫁女的主张。该案由于农村“空心化”造成两造诉讼，冲突双方集中于甲方“人不在我这”、乙方“我还要分配资源”。此类问题在当前农村比较突出，法院对“出嫁”不享有资格的村规民约大都持否定裁决。但相似案情也有不同裁决结论，在贵州省独山县某组陆某美承包地征收补偿费用分配纠纷一案（案例4），经一审、二审，都支持了村规民约的效力。该组的村规民约规定，“因婚姻已外嫁、离婚等户口未办理迁出手续的村民，不参加集体集资投工投劳等公益事业的农户，集体有资金分配时不能享受”，该案中，陆某美户口虽为该组的村民，但一直没有参加本组集体集资、投工投劳等公益事业，故未分配其集体土地征收补偿款。一二审法院均支持了该村民小组。而案例3 中，法院裁定村规民约失效，回避了当事人参与公务事务的义务，主张了当事人的权利。如果案例4 单纯运用法律手段、单纯讲求法律效果，不支持村规民约，恐将引发不稳定因素，该案从义务的角度主张了大多数村民的利益。

（2）有的村规民约在制定过程中缺少必要的民主程序。由于涉及分配待遇的村规民约没有得到当事人的认可，缺乏法律约束力。如贵州省铜仁市碧江区人民法院审理的一起承包地征收补偿费用分配纠纷案（案例5），原告蔡某花及其三女系暗塘村民组村民，全家现有5 口人，户口均在某组。户主覃某伍于1981 年第一轮土地承包时，从该组分得了承包地。2014 年，铜仁市碧江区修建6 号公路，征用了该组集体土地，该组因此获得了一笔征地补偿款。该组其他农户都按照分配方案分得了征地补偿款，原告一家5 口人仅覃某伍一人分得600 元。为此，四原告诉至法院提出相同补偿。该组答辩称村约规定：“正常结婚生儿育女增加人员可以享受集体一切待遇，出现以外迁入的户口一律不享受集体的一切待遇和分红。”但没有出示程序证明，法院不予采信。在民事纠纷中审视村规民约合法性重要一点就是制定程序是否合法，授权与讨论决定程序缺一不可。本案中，村规民约缺乏必要的民主议定程序，所以不能决定土地补偿费的分配，村规民约得不到法律认可。

（3）有的村规民约存在违背公序良俗、与法律相抵触的内容。在贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院二审一起案例中（案例6），被告人文某某担任某村村民小组组长后，为了能在土地补偿、山林纠纷等事宜中获得最大利益，提出并组织制定了“民约”，其内容规定：“若发生群众斗殴事件，出工者不许退缩，万一有人致伤，所有群众都必然承担责任；万一有人因此事被抓到上级，各户必须出钱出力设法解救”，“不愿意参加的，今后他家有什么红白喜事，不许任何哪家去帮忙，去帮忙的罚款500 元”。从案情看，被告人文某某以获取国家征地款利益为目的，在与其他村寨山林土地纠纷过程中，组织村民制定明显违背公序良俗、与法律法规政策相抵触的“民约”，并且在制定“民约”之后多次纠集村民滋事。该案中，村小组干部摆不正自己的位置，为了局部、地方甚至个人的利益，假借“集体”之名，没有依照国家法律法规履行自治，法院也因此否定了其所谓的“村规民约”的效力。特别是罚款作为一种行政处罚，只能由法律设定，法律只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定。罚款权，是一种依照法律法规行使的行政权，必须由法律规定的机关行使。作为自治行为的村规民约，显然没有罚款这项权力。

三、村规民约司法适用对策思考

我国历史悠久、幅员辽阔、人口众多，村规民约也呈现了不同的特点，在形成过程中难免会滋生陋习糟粕，但不能因此而忽视其处理纠纷的前置力，需要把村规民约导入法治和良治的渠道，充分发挥村规民约积极的调节作用，进而推动乡村基层治理，有效调处民间矛盾纠纷。

（1）从系统上解决村规民约的适用矛盾。党中央推进国家治理体系和治理能力现代化，这为乡村治理打开了一个全新境界。国家治理与全面深化改革的本质出发点就是要协调与解决利益矛盾，实现与维护共同利益。［2］村规民约作为一种乡村治理制度，要及时回应国家相关制度的改革，为司法适用务其“良治”土壤。村规民约要注重系统性、规范性、具体性和实用性，贴近和适应乡村基层实际，尤其是要弥补司法实践中的不足。要根据村组规模、自治权的现实，完善村规民约的效力范围，综合考量实有人口、户籍和土地的现状，分层级建立具有法人资格、实有村民的实体，避免村规民约在属人属地属事、“人户分离”上出现适用矛盾。在管理制度设计上，乡镇一级政府要对村规民约进行程序及内容合法性提级审核，使之在法律阃阈内伸展，基层管理部门要出台村规民约指导性手册和农村法律指引，选择典型作为村规民约的示范蓝本，使村规民约科学化、合理化、实际化。

（2）从组织上注入村规民约的动力源泉。村规民约是村民享有自治、当家作主的重要表现形式，但脱离了党的领导，必然会出现一盘散沙状态下的极端民主、极端自由。农村的矛盾纷繁杂糅，单靠村民自治自决难以解决现阶段所有农村问题。所以，要通过农村基层党组织的有效领导，把村规民约引入依法自治的良治。［3］基层党组织通过统筹动员各方面力量和资源，把党的路线、方针、政策、原则体现到村规民约之中，引领村民制定和遵守既符合现实需要又尊重民俗、并与国家法律规范相补充的村规民约，有效释放村规民约的积极作用，摒弃村规民约的消极因素，达到村民思想认识上的基本统一，保障村民依法开展自治活动。

（3）从情理上衡平村规民约的法律认可。我国基层社会单元的规章制度很多，学生有守则，员工有手册，国家不能仅靠制定法律来规制每一个单元“细胞”，需要寻求国家法律与民间约定各司其职的协调互动。一方面，司法机关作为专司裁决纠纷争议的专门机关，决定了它在解决矛盾纠纷方面的权威性，许多通过其他方式不能解决的矛盾纠纷最终可以由司法渠道“一锤定音”，司法案件适用村规民约，通过村规民约调解当事人之间的矛盾纠纷，以裁决的方式最终解决纠纷，定分止争。在裁判中既要充分权衡村民的权利和集体利益，又要规避追求个人和小团体的不正当诉求。在两者都合法的情况下，一定要反复推敲、斟酌、衡量，酌定备选项中最佳方案，寻觅于法、约、理、情及民族习惯的完美结合。另一方面，发挥村规民约前置性调解作用，把人民调解和司法调解有机结合起来，法官在审理案件时，根据案件实际情况，引用村规民约，鼓励、引导当事人通过诉前调解、审前调解、庭外和解等方式解决争议，多彰村规民约调解之益，能调则调，促进社会和谐稳定。裁决应依照习惯来处理，没有触及宪法、法律、法规规定的村规民约应给予认可。

（4）从根本上涵育村规民约的法治精神。自古以来，我国基层自治单元一直比较重视贤者支配，重人治轻法治，重治人轻治法，导致缺乏规则意识、权利和义务意识、契约意识。村规民约注重礼乐教化，但掺杂一些“人治”思维，需要剥离附着于其上的“人治”色彩，裳其法治之袍，将法律制度框架内化于村规民约和村民行识之中，养成权利与义务相统一的法治精神。村民作为实操村规民约的主体，其法律素质和认知程度直接决定村规民约是否能够真正发挥作用。要在村民中广泛宣讲解释村规民约的重要性，不断提高村民执规守约的自觉性。在执行过程中，出现问题或与法律法规相冲突的要及时修订和完善。同时，要通过法律进乡村活动，将各政法部门基层触角进一步延伸，彰显其普法的功能，深入开展与村民息息相关的法制教育活动，明晰权利与义务的基本关系，更好地运用村规民约维护自身合法权益，增强村民依法自治、依法维权、依法管理的能力，使村规民约能够真正符合国家法治精神，成为法律法规及国家各项惠农政策的重要补充。

总之，村规民约作为村民行使自治权力的具体体现，广泛地存在和深深地植根于中国传统社会之中，和国家法律及地方法规相存与共，互为补充，彼此互动，共同维系着社会治理的正常运转。新发展阶段要不断规范村规民约，依法而行，行稳致远，为构建乡村治理体系和治理能力现代化提供坚实保障。