地方立法中公众参与机制的优化——以《惠州市历史文化名城保护条例》立法调研为例

康钦春，易清

（惠州学院地方立法研究院，广东惠州516007）

党的十九大报告提出要 “ 扩大人民有序政治参与 ”［1］， “ 推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治［1］” 。地方立法在《立法法》修订后成了公众政治参与的重要组成部分，亦必须贯彻 “ 扩大公众有序参与、以良法促进善治 ” 的中央既定精神。作为新获地方立法权的惠州市，公众参与地方立法没有既有发展路径的约束，其探索更具创新性、系统性和时代性。在此，以《惠州市历史文化名城保护条例》的立法调研为例，对惠州市探索公众参与地方立法进行介绍，并在简要评析的基础上，提出地方立法中公众参与机制的优化策略。

一、惠州市地方立法中构建公众参与机制的探索

公众有序参与是有序民主理论的重要内容，扩大公众有序参与是我们党和政府的基本政策指向。《立法法》修订后，赋予了所有设区的市地方立法权，公众有序参与地方立法就在更广范围上成了公众有序政治参与的重要内容和组成部分。而机制作为一种各要素之间的结构关系和运行方式，在公众有序参与立法中主要涉及立法起草单位、参与主体、参与内容、参与方式等基本要素，立法起草单位与各参与主体因具体立法事项而确定的不同地位与功能的结构关系，以及立法起草单位与各参与主体彼此互动的运行方式。作为新获地方立法权的设区的市的典型代表，惠州市人大及其常务委员会积极探讨如何有效扩大公众有序参与， “ 不断拓宽公民有序参与立法的途径［2］” ，广泛了解和听取公众的立法意见和建议，构建了公众参与机制的基本框架，立法主体不断加强与各参与方互动，吸纳意见，较好地贯彻了 “ 科学立法、民主立法、依法立法 ” 的法治精神。

（一）立法智库及专家深度参与，为立法助智助力

“ 要做好公众参与立法，既要保障公众有序参与，还要实现公民有效参与，把参与能力、参与效果与立法质量统一起来［3］22” ，这就必然要求注重专业和科学精神的地方立法智库及其专家参与到地方立法之中。因为公众参与本身不是目的， “ 提高地方立法质量才是公众有序参与的终极追求［4］2” 。公众参与地方立法，不仅仅要满足地方立法的民主诉求，保障其知情权、参与权、表达权的有效实现；还要满足地方立法的专业化与科学化诉求，使其 “ 接地气 ” ，体现本地独特性，有效解决地方治理的实际问题。而立法智库和专家作为公众的一部分，其凭借专业知识与立法技能，参与更能满足科学民主的立法要求，提升参与实效与立法质量。

为了民主科学立法，2016年6月，惠州市人大常委会委托惠州本地的地方立法智库——惠州市地方立法研究中心，对惠州市国家历史文化名城的保护对象、现行保护体制及其运作模式、保护规划、保护经费等问题开展立法调研，提出切实可行的对策建议。作为社会第三方的地方立法智库，为此成立了《惠州市国家历史文化名城保护条例》立法调研项目组，由法学教授担任组长，组建了具有法学、管理学、规划学、文物保护等方面知识的项目团队。在立法调研与起草中，在市人大常委会（市人大常委会法工委作为具体活动的承办单位，市人大常委会法工委以下简称 “ 市法工委 ” ）组织或者协调下，项目团队成员通过问卷调查、现场观察、实地访谈、集体座谈、网络征求意见等多种方式取得了大量真实的第一手资料。除了地方立法智库本身的专家学者外， “ 市人大还多方选聘聚集了一批政治素质好，熟悉法律业务、语言文字、环保、城建、文物、文化、历史、城管等方面的技术专家、独立学者，作为立法专家录入市人大立法人才库［5］10” 。在立法调研中，项目组多次召开、主持或者参加市政府及其部门、市人大常委会组织召开的调研会、论证会、研讨会等，与之进行了有效的信息沟通与交流，为立法项目的开展做好充分的准备，有力地保障了立法调研的质量。此外，地方立法智库在开展地方立法调研工作中，还邀请了武汉大学、湖南师范大学、广东外语外贸大学、国家文物局中国文化遗产研究院等省内外知名专家学者前来指导立法调研和起草工作，研讨立法调研过程中所遇到的问题，充分发挥了立法智库联系专家学者较为广泛的优势，使本地立法调研工作有效地借力借智，有力地保证了立法调研工作的民主性、科学性。

（二）利益相关人代表踊跃发言，表达立法诉求

在淡水老街、水东街等历史街区召开的座谈会上，相关利益人踊跃发言、阐述自己在历史建筑保护、历史文化街区建设中所遇到的问题与立法诉求，为市法工委及第三方受委托调研单位提供了翔实可靠的第一手资料。2016年6月24日，市法工委及第三方受委托调研单位在水东街改造（惠州历史文化街区之一）召开立法调研座谈会，利益相关人（含相关街道办及其工作人员、社区居委会工作人员和水东街改造居民代表等）积极发言、反映自身及其群体的利益诉求和立法需求，提供了关于水东街保护的第一手资料。7月7日，市法工委及第三方受委托调研单位在淡水老街（惠州历史文化街区之一）召开立法调研座谈会，与利益相关人进行了密切的交流，利益相关人代表充分表达了自己的利益诉求，提供了名城保护的相关资料。此外，6月28日，市法工委及第三方受委托调研单位召集本地长期工作在文化、文物和新闻出版等管理部门和工作单位的研究专家和工作人员召开历史文化名城保护立法调研座谈会。大家都踊跃发表自己的见解，反馈其立法诉求与建议，并同时提供了大量有关惠州历史文化名城保护的资料，深刻反映了惠州历史文化名城保护的实际问题。

（三）市民广泛参与访谈与问卷调查，真实反映民意

第三方受委托调研单位立法调研项目组成员切实开展田野调查，实地走访历史文化街区、历史建筑的住户和经营者。2016年7月初，立法调研项目组成员深入水东街，走访居民和商户，咨询其对历史文化名城保护工作的，特别是历史文化街区保护和改造工作存在的问题及建议，并客观收集、记录其意见和建议，在立法调研报告予以适当吸收和采纳。在7月16-21日，立法智库开展条例立法调研项目问卷调查工作，安排人员分区域、分批次发放市民问卷1000份、利益相关人问卷500份，成功回收998份市民问卷和356份利益相关人问卷。7月29日-8月5日，与本地知名社区网络—— “ 惠州西子湖畔 ” 联合，在 “ 惠州西子湖畔 ” 网站上进行网络问卷调查，收集网络问卷500余份。通过公众广泛参与地方立法访谈和问卷调查，真实有效地反映了公众的立法诉求，也为党和政府今后开展历史文化名城保护决策提供一手资料。在收集和整理相关问卷调查和访谈资料后，为了保证录入数据的客观真实，采用双录入自动纠错方式录入：由两名录入员背靠背录入，如果二者不完全一致就自动作为无效问卷筛选出来，由第三人检查、核实和录入，以确保数据录入没有差错。录入完成后，再运用SPSS软件进行了调查问卷分析。

（四）网民参与评议反馈，开拓公众参与新途径

立法起草单位住建部门分别于2015年12月和2016年5月在惠州市政府门户网站公布了《惠州市历史文化名城保护条例（征求意见稿）》，公开征求公众的意见和建议。在《惠州市历史文化名城保护条例》提交惠州市人大常委会审议后，惠州市人大常委会分别于2016年8月和9月在惠州人大信息网站公布《惠州市历史文化名城保护条例（草案修改稿征求意见稿）》和《惠州市历史文化名城保护条例（草案修改二稿征求意见稿）》，公开征求公众意见和建议。并且在意见征求公告中提供了电话、信箱、电子邮箱等参与渠道。公众可以通过专人到访、信函件、电子邮箱或者电话等方式反馈意见和建议。同时，公众也可以在惠州本地主要论坛——西子湖畔开设的主题帖后表达自己的立法建议和意见，并由专人负责收集、反馈。此外，网民还通过网络问政平台、自媒体等多种渠道反馈、了解、转载或评价相关立法调研和起草信息，以极低的公众参与成本，有效反馈自身立法诉求。

（五）外地同行献计献策，介绍地方立法的域外经验

2016年6月29日至7月1日，市法工委、名城保护相关单位、第三方受委托调研单位组织人员到梅州、潮州调研、考察学习，向名城保护先进城市借力借智，以其经验丰富和补充本地立法力量与经验的不足。在考察、交流中，当地人大常委会法工委、地方立法研究评估与咨询服务基地的立法研究专家及工作人员除了介绍自身名城保护的经验、立法实施情况，还对惠州历史文化名城保护献计献策，提出了相关立法意见和建议。市法工委、名城保护相关单位、第三方受委托调研单位相关人员参观了当地历史文化街区，直观感受了其在历史文化名城保护方面的成就，学习了其立法经验。7月9日至14日，市法工委、名城保护相关单位、第三方受委托调研单位组织人员赴天津、杭州、苏州和无锡等地开展名城保护立法调研，通过座谈、实地参观等方式，了解各地历史文化名城保护和利用情况、存在问题及其对应措施，以及各地立法后的实施成效。当地陪同专家和工作人员介绍了自身历史文化名城保护及其立法的经验，同时对惠州如何开展好历史文化名城保护措施即立法提出了切实有效的意见和建议。

二、惠州市公众参与地方立法调研评析

在《惠州市历史文化名城保护条例》立法调研活动中，惠州市人大常委会与包括第三方受委托调研单位在内的不同类型的公众互动来看，惠州市人大常委会作为立法起草单位，委托第三方地方立法智库开展立法调研和起草，推进民主立法，鼓励和支持公众有序参与，有力推动了公众参与地方立法调研，彰显了如下的特点和优势：

（一）广泛性

立法调研中公众参与主体的类别广、人数多，具有广泛性。在立法调研中，立法智库的常务工作人员达16人，其他参与组员多达20多人，派出参与调研50余人次；参与访谈的机关干部、群众，参与座谈函调的专家等达100多人；参与问卷（包括网络调查）对象达2000多人。特别是调查问卷中涉及的职业有军人、自由职业者、居民、无职业者，生产和服务行业生产、服务一线工人，自主创业者、私企老板、工程师、大中型企业的管理人员、IT技工、学生和退休人员等，几乎涉及社会上的所有行业和职业。

（二）针对性

在具体内容方面，坚持问题导向，主要针对利益相关人关注的问题，想要解决的突出矛盾而进行，具有较强的针对性。比如针对利益相关人座谈反映的，打电话投诉反映问题，有的部门 “ 相互推诿，建议当事人向其他部门反映 ” 的情况，专门设计了针对部门访谈的 “ 投诉处理和部门配合 ” 问题。在设计调查问卷时，根据座谈会上利益相关人提出的历史文化街区保护中存在的问题，修正了调查问卷内容，确定了 “ 您所居住的街区保护和开发中存在的问题？ ” 题干，并对备选答案进行了调整、充实。总之，根据公众的立法诉求，在调研中发现原有问卷或者访谈提纲中的问题，都及时进行了修正，并随之调整了调研方案和内容，彻底贯彻了问题导向。同时，在公众参与方式上，也根据不同群体的不同特点，分别采用了论证会、座谈会、问卷调查、网络反馈等方式方法，具有针对性。

（三）本土性

在参与内容方面，本土性问题是强化针对性的一个必然结果。因为立法调研针对的现实生活中存在的问题，既有其他地方也面临的共性问题，又有只有惠州才存在的特殊性、本土性问题。为了更确切地保护惠州本地的历史文化遗产，在专家座谈、部门访谈和利益相关人座谈访谈中，参与者都比较注重提出和解决本土性问题，体现本土特色。例如在利益相关人座谈会上，有人提出 “ 在政府资金有限的情况下，应当有一个民主科学的机制，以公众参与来确定保护资金的分配和修复保护的时间先后，避免出现南宋贬官秦鹏飞的遗址没有保护好，而错对清代的建筑大加保护的情况出现 ” 。此外，还有诸如 “ 买卖、租赁没有标准，市场调节不充分，漫天要价 ” 的问题； “ 历史遗留的产权属个人，使用权在政府 ” ，需要一个最终解决机制的问题； “ 一些地名标示错误 ” 的问题等，都真实反映了本地公众的立法诉求，对这些问题都分别进行了调查、分析和研究，并具有本土性。

（四）有序性

从参与渠道与方式来看，本次立法调研起草机关委托地方立法智库开展立法调研，拓展了不同类别的公众参与渠道和参与方式，调研活动按照实施方案分工负责、依次展开，具有有序性。其实惠州市党委政府一直以来都非常重视公众参与历史文化名城的保护工作。早在2013年就发布了文件《惠州市人民政府办公室关于强化公众参与历史文化名城保护的意见》（惠府办〔2013〕27号），明确了参与主体、参与方式和参与内容等问题。《惠州市历史文化名城保护条例》立法调研活动完全依据立法调研项目组制定并得到立法起草机关认可的《〈惠州市历史文化名城保护条例〉立法调研实施方案》进行，科学合理地安排了立法调研项目组的成员分工、各项调研时间进度。包括专家、立法工作者、文化文物工作者、利益相关人和普通市民等不同参与主体，在不同时间节点，通过不同而有序的参与渠道，如来信来访、访谈、座谈、问卷调查、网络论坛、自媒体反馈、电子邮件等，以书面反馈、面对面口头交流和电子数据等方式参与到立法调研与起草中，呈现出明显的规范化和程序化特征。

（五）合理性

从立法起草单位与不同类别参与主体在《〈惠州市历史文化名城保护条例〉立法调研实施方案》中所确定的结构关系来看，经立法调研项目组拟定，不同行业专家论证和肯定，立法起草单位认可的方案，在理论和实践方面存在合理性。方案不仅确定了调研的分工和时序，还针对不同类别的地方立法参与主体，采取了不同的调研方式方法；即使是同一类别主体，在采取相同的调研方式方法的情况下，也有针对性地拟定出 “ 一对一 ” 的调研提纲，确定调研内容及其重点。从结构上，这就形成了 “ 立法起草单位—第三方立法智库—立法调研内容—立法调研方式方法—其他立法参与主体 ” 的结构关系，具有合理性。而从实践中不同因素的互动关系、功能实现过程（运行机制）来看，立法调研项目组也较好地实施了方案，使不同类别的公众根据各自所侧重的具体立法内容和重点积极参与，与立法调研项目组、立法起草单位实现了良性互动。

总体而言，惠州市公众有序参与地方立法调研工作充分反映了民意、广泛集中了民智，为依法立法、民主立法、科学立法夯实了基础，使惠州市的立法工作及其成效受到了市内外一致好评。在第二十三次全国地方立法工作座谈会上，惠州市作为全国唯一的新获地方立法权的设区市代表做了经验交流，介绍了包括民主立法，构建公众参与机制在内的立法经验。但是，从机制的角度看，要素、结构和功能实现（运行）是密不可分、浑然一体的有机体，缺乏任何一部分或者把其分立，都会使其失去原有的意义，更不能形成有机的机制。以此考察惠州市地方立法中的公众参与机制，其还主要体现在完善参与主体类别、丰富参与方式等方面。这仅解决公众参与的有无，而未涉及参与的有效性问题，即尚未系统地思考功能实现的问题。因此，仍存在 “ ‘公众参与积极性不高’‘互动内容单一、互动关系未模式化’‘普通公众参与有效程度不够’ ”［6］14等问题。

三、惠州市地方立法中公众参与机制优化的路径选择

公众参与地方立法是现代民主的拓展，也是政治民主的重要内容，它是一个立法者与公众互动的过程。而惠州市地方立法中公众参与机制要形成立法机关与公众良性互动，不可避免地涉及要素、结构和功能实现（运行）三个方面。不仅要有互动，还要有效果，即真实反映民意和提高立法质量。但是，目前惠州市探索公众参与机制的构建主要体现在要素及其结构方面（即不同主体通过不同方式方法对不同的立法内容进行参与），而对功能实现（运行）则涉及较少（即对公众参与动力与积极性如何、参与的广度深度，互动频次数量、参与的效果保障等没有相应的建设）。因此，惠州市地方立法中公众参与机制的进一步优化应当着重从其运行机制着手，即从有机联系、涵盖机制运行全过程的 “ 动力、整合、激励、控制、保障等五个二级机制 ”［7］42进行优化。

（一）深入推进立法公开，强化参与动力机制

立法公开是立法透明化的表现，是强化立法民意基础的有力举措，也是公众参与立法的重要条件。市法工委、市政府立法起草部门及第三方受委托调研单位都既要通过民众实际接触较多的媒介（如网络、电台、报纸等）进行立法公开；又要通过信息公开栏、电子银幕以及立法新闻发布会进行立法公开。在公开内容方面，应当包括公开立法草案、立法背景、立法内容、立法范围、立法会议记录、立法相关规范性文件以及其他情况说明等信息。除非法律另有规定，或者涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私等法律明确可以不予公开的法定事由。立法草案中若直接涉及相关个人、法人或非法人组织的权利义务，应组织相关个人、法人或非法人组织的公开召开进行座谈会、论证会或听证会等。 “ 只有使公开贯穿整个地方立法的全过程，才能降低公众参与成本［8］99” ，使公众及时获得地方立法的资料信息，清楚立法规范与自身利益的关系，主动参与地方立法。

地方立法除了公开进行宣传和为公众参与提供方便之外，立法机关还要 “ 培养公民参与型文化 ”［9］113，呵护好公众参与的主动性与积极性，充分注重公众所提出的意见和建议，对每一条意见或者建议都慎重考虑、认真回复，利用社会舆论褒扬、立法尽量采纳、定期表彰等方式对公众参与予以肯定和奖励；即使因为种种原因没有采用其建议的，也要对其参与行为表示肯定和感谢。这样，参与地方立法的公众在社会中，在网络上都受到人们的肯定和褒扬，得到本地社区、网络和政府的认同，增强归属感和主人翁责任感，就能有更强动力激励其自身今后更多参与地方立法，进而影响更多公众积极参与，营造良好的公众参与氛围。

（二）物质补偿与精神奖励相结合，优化参与激励机制

公众参与地方立法的有效性，既取决于公民的主观意愿强弱，又受到参与条件、参与途径、参与激励等一系列措施的影响。要激发公民的参与动机，强化参与意愿，有必要建立和完善公众参与的物质补助激励机制。因为公众的有序参与及提出合理适当的建议，不仅需要有良好的知识储备与丰富的社会经验，还需要付出一定的成本，比如需要支付的食宿费、交通费、误工费等，此外还包括投入的精力和时间上的成本。如果立法机关采取相关措施对这些成本进行弥补，做到 “ 不让参与者在公共利益和个人利益面前选择公共利益，放弃个人利益 ” ，则更能促进公众积极参与立法进程。因此，政府应当提供一定的补贴给参与到立法进程中的公众，将公众的参与成本转移到政府身上，由当地政府财政统一保障。这样，通过公众的参与成本有效降低，增加了公众参与的可能性与积极性，使公众真正关注、了解政府的地方立法计划及具体内容，并以认真负责的态度提出合理的意见和建议。另外，对于被人大接受和采纳的建议，尤其是体现在草案或者最终法案中的意见，立法机关可以定期举行会议，邀请相关领域的专家学者、公众代表和执法机关代表对这些建议进行筛选评估，选出优秀的予以物质奖励，从而鼓励更多公众参与到地方立法之中。

同时，也应注重精神激励措施，因为公众参与立法不仅会消耗一定的时间、物力，还需要保持较高的参与热情，为鼓励公众主动、持久和广泛参与，也应当采取适当有效的精神激励措施。对一般的参与者，可以借助电视、广播、报纸等媒体予以肯定其参与行为，并在政府公共网站予以表扬和宣传，甚至可以吸纳为兼职立法人员等；对于能够提出建设性意见或者意见能够被采纳到具体立法中的公民，行政立法机关应该颁发一些奖状和证书，比如 “ 公民参与立法先进个人 ” “ 优秀法治公民 ” 等荣誉称号，并将公民参与的具体情况载入到公民的个人资信档案，以作为个人资信标准之一，从而增强公众参与的荣誉感，唤起社会其他公众、团体参与政府立法的热情。

（三）创新公众参与方式，夯实参与保障机制

扩大公众参与地方立法的关键在于强化公众的参与的表达保障机制。随着社会的发展和现代网络技术的进步，应当规范并创新公众参与的方式。在以问题为导向、深入群众、扎实开展本土性田野调查的基础上，鼓励社会公众通过听证会、座谈会、论证会、信访、电话、信件、报纸、电台、电视、网络媒体、微信微博自媒体等参与地方立法讨论、辩论或者提出意见和建议；同时在政府、人大等官网上开辟专门的立法征求意见和建议的网站或者专栏，开设互动平台，鼓励公众表达对立法内容的意见和建议。此外，加强社会公众的立法诉求的收集机制，利用好地方立法的基层联系点平台，主动征求并收集公众意见和建议，倾听社会公众的立法呼声，使不同阶层、群体的社会公众的立法诉求，特别是弱势群体和少数群体的立法诉求，都能在地方立法得到适当的反映和体现。

除了个体的主动参与表达和政府主动收集社会公众的立法诉求外，地方立法机关还必须从以下几个方面有效保障公众有效参与：一是参与内容的全覆盖和 “ 过程的全程化 ”［10］255。前者包括立法的全部范围、所有问题和贯穿始终。后者是从立法规划、立项到立法调研、起草、论证、清理和评估全过程的每一个环节都要有公众真实有效参与。二是明确规定公众参与的具体程序，赋予其相应的法律效果，如规定立法调研过程中公开征求意见不得少于三十日、限期答复征求意见期间公众的意见或者建议等。三是给予弱势群体、少数群体更多的利益表达机会，建立公众代言制度，立法机关委派或者委托专业人士代为表达，让具备专业知识的律师或学者等代表弱势群体、少数群体参与地方立法，使其通过合法渠道反映立法诉求，加强其利益博弈力量。四是鼓励社会公众的组织化表达。鼓励公众积极加入行业协会组织或者其他兴趣团体、利益团体等组织，以 “ 结社参与立法 ”［11］71的方式，将分散的立法诉求进行整合，更集中、理性和完善地表达立法诉求，从而获得更大的立法 “ 话语权 ” ，提高立法参与水平和实效。五是参与立法表达中要重视与吸纳反对意见。特别是在听证会中公众表达的反对意见，有助于提高立法科学性，也是听证会的价值所在，是必须尊重的。

（四）反馈各方利益诉求，建立诉求整合机制

避免公众参与流于形式，立法机关在公众参与后，还应合理整合公众参与的意见和建议，并及时反馈。公众参与地方立法后最关心的问题在于意见或建议是否被采纳，以及未采纳的理由是什么。所以，有必要 “ 完善立法反馈机制 ”［12］37，积极进行立法反馈。立法机关要明确反馈的具体责任，尊重公众提出的关于立法计划、立法项目等的意见和建议，让公众的参与意见都能得到及时、明确的回复。公众意见及采纳情况应向社会公布，采纳的结果要及时告知；未采纳的也要及时说明理由。对于署名参与者，更要具体、直接回复到署名者。只有这样，才能体现立法机关的重视程度，提高公众参与的主体意识与认同感，促进公众有序 “ 参与地方立法的实质化 ”［10］255。

当前社会需求日益多样化，不同的主体、阶层有着不同的立法诉求。有的立法诉求是合理的，有的立法诉求是不合理的，还有的立法诉求是合理但并不可行的。而且各阶层、各群体不断扩大，并以社团组织方式强化了参与地方立法的积极性与内驱力，因此需要协调整合不同利益群体的立法诉求，同时建立、完善不同立法诉求的洽谈和互惠合作机制。不同的公众代表着不同的具体利益、价值观念、意识形态，其立法诉求也就不同，甚至相互冲突。因此，应当建立一套适当可行的各方利益的协调平衡机制，有效协调整合各方的利益和立法诉求。各方通过利益博弈与协调，既表达自身诉求又了解其他群体诉求，进而进行妥协、协调和整合。特别是利益相互冲突时，做出牺牲的一方应当得到适当的利益补偿，从而使各方利益和立法诉求达到相对平衡，并预估其实施的成本与效果，做到优中选优，实现社会整体利益的最大化。

（五）明确确定责任标准，构建参与控制机制

公众参与的控制机制必须 “ 以具体、规范的责任标准 ”［13］37加以衡量并予以确定。将公众参与地方立法工作以及地方立法机关的反馈情况作为相关单位的权责绩效指标进行考核，确定 “ 是否及时公布全面信息，是否便于公众将及时查阅立法过程中相关的资料、文件等，是否能够及时答复公众的建议，并进行记录 ”［12］37等内容作为地方立法机关的绩效考核指标。

在建立行为准则和绩效考核指标的基础上，在地方立法中公众要有效参与，立法机关还应以明文形式明确规定参与者的权利和义务：依法享有权利受法规保障；违法行使权利或者违反义务则应负相应的法律责任，以强化公众参与控制机制。同时要确保立法机关及其政府相应职能部门依法履行职权职责，并建立起一整套制约与监督机制，有效追究违法责任。这对公众实现参与权具有关键性的作用。一是 “ 对于在起草、审查阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，审查单位和审议机关应当通过多种途径充分补充征求公众意见或者退回起草单位、审查单位重新组织公众参与，对于审议阶段公众参与要素缺乏或者不足的立法草案，不通过审议，从实体上保障公众参与权利的实现，从根本上解决立法机关在组织公众参与地方立法上的随意性问题 ”［14］。二是针对公众参与的各种形式，分别设计适当可行的环节和具体方式，限制立法机关的自由裁量权。三是对非法干涉参与行为、妨碍正常立法工作进程的，进行及时劝阻和制止；对故意扰乱立法参与秩序、非法破坏立法工作的，要依法处罚。四是立法机关对未按规定举行听证、公开立法信息、对公众意见进行反馈的立法草案，明确规定不予审议，并追究相关领导和主要责任人的法律责任。