基于有为政府视角的欠发达县域农村电子商务发展研究1——以龙门县为例

丁小昕

（华南理工大学 公共管理学院，广东 广州 510640）

在当今互联网时代，欠发达县域抓住电子商务发展的机遇，能够促进产业发展、助力乡村振兴，甚至能够“弯道超车”。广东省惠州市龙门县是广东省山区贫困县，近年来在地方政府的推动下，农村电子商务快速发展，电商产业规模渐大，入选了2020年国家级电子商务进农村综合示范县。本文基于有为政府的理论视角，探讨我国欠发达县域地方政府积极作为以推进农村电子商务发展的方式。

一、欠发达县域发展农村电子商务需要政府有为

（一）从欠发达县域经济发展的理论而言，政府应该积极推动、主动作为

地方政府在市场经济发展中扮演什么样的角色，承担怎样的职责，在理论界颇有些争论。一些学者依据新公共管理理论、新公共服务理论等理论，强调现代政府的职能是服务而非掌舵，应该以追求公共利益为基本目标，行政的理念和价值是提供公共服务产品，保障公民权和市民社会的良性发展［1］。一些学者依据公共经济学理论，认为政府职责主要是公共产品选择与提供，强调市场配置资源是最有效率的形式，要尊重经济运行规律，建立有效市场，提高企业资源要素配置效率和竞争力，减少政府“有形之手”对经济的干预，让市场经济力量自主发展［2］。

笔者认为上述观点并不适合中国欠发达县域农村电子商务的发展。一方面，当前中国农村经济的运行发展离不开政府积极作为。与西方不同，中国政府是公共价值的创造者和守护者，中国的市场经济是政府主导下从政府职能中游离出来的一种发展手段，即中国的市场经济是政府体制转型的内生变量，它在天然形态上并没有脱离政府而单独存在［3］。著名经济学家林毅夫曾提出“政府定位与后发优势”的关系，认为“后发国家”需要政府发展扶持企业的比较优势，不然就是无效市场。他在新结构经济学的研究中提出了“有为政府”的重要概念，认为“从中国等国家的发展经验来看，经济发展需要一个有为的政府，政府更多的角色应该是‘助产士’而非‘永久保姆’”［4］。现在，中央已经明确了市场与政府协同发力的理论定位，在十九届五中全会提出“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”［5］。在电子商务的发展上，国家政策也是倡导政府在尊重经济运行规律的前提下积极作为，提出政府应该在优化创业环境、整合社会资源、搭建共享平台、构建物流供应链系统、营造电商生态上发挥积极作用。《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》（国发〔2015〕24号）中提出的第一条基本原则即是“政府积极推动”。

另一方面，欠发达县域的农村电商发展离不开政府的扶持。欠发达县域经济底子薄，市场经济不发达，正如经济学家林毅夫所强调的“农民和市场的距离太远了”［6］。在欠发达县域的农村电商发展过程中，普遍存在平台缺乏、物流配送体系不发达、供应链体系较差、营销服务体系以及电商人才缺乏等问题，产品上行普遍面临“季节性、分散性和QS标志缺失”等难题，仅仅强调市场配置资源、依靠市场力量，是难以解决这些问题的。因此，2020年6月下发的《财政部联合商务部、国务院扶贫办发布关于做好2020年电子商务进农村综合示范工作的通知》中提出第一条基本原则就是“市场有效，政府有为”［7］。要求地方政府要主动作为、支持农村电子商务发展，要在政府资源开放、网络安全保障、投融资支持、基础设施和诚信体系建设等方面加大服务力度，要积极协调解决电子商务发展中的各种矛盾与问题。

（二）从龙门县发展农村电子商务的实践看，政府应该积极有为

近年来，龙门县将电子商务作为结构调整和县域经济转型发展的重大战略来抓，取得了成就。早在2015年，龙门县就成为惠州市阿里巴巴农村淘宝项目首个试点县和粤东地区首个试行农村淘宝2.0版本的县；2018年被评为广东省电子商务进农村综合示范县。通过省级电商进农村示范县创建工作的示范带动，截至2019年底，龙门全县电子商务企业（含网店）已经超过1500家，开设大米、农特产品、竹木制品等系列产品营销网店超过500家；县物流企业从2016年的71家增加到2020年的646家。全县发展电商扶贫项目26个，电商企业对接贫困户覆盖率超过70%，带动贫困户增产增收。2019年全县电子商务交易规模超22亿元，其中农特产品、竹木制品交易额超8亿元①。2020年7月，龙门县又入选了2020年国家级电子商务进农村综合示范县。

考察龙门县农村电子商务发展的情况，可以看到有为政府的作用。在农村电商初创阶段，龙门政府进行了悉心引导与培育；在成长阶段，龙门政府进行了指导、协助与规范；在区域农村电子商务生态系统的构建中，龙门政府也进行了科学规划与组织推动。在经济较落后、市场要素配置差的欠发达县域，农村电子商务发展既是经济、也是民生，政府应当充分发挥政府职能作用。既要做好制度设计和推广体系的谋划，也要全程保护农村电子商务的孕育和成长，为电商企业运作进行必要的“政府背书”，这样其发展才有“弯道超车”的可能。

二、欠发达县域地方政府推进农村电子商务发展的有效方式

（一）统筹规划、提供政策制度保障、进行投融资支持

欠发达县域地方政府要将农村电子商务视为乡村振兴的重要民生工程，纳入经济发展的总体规划，进行顶层设计与统筹规划，提供政策与制度保障。龙门县为推进“大山经济”，将发展电子商务作为经济增长动力培育、传统农产品业态转型升级、县域经济跨越发展的重要抓手。2015年龙门县成立了县农村电子商务工作领导小组，出台了《龙门县实施乡村振兴战略扶持现代农业发展工作方案》等政策文件与系列配套措施，大力发展。2018年以来又以创建广东省和国家级电子商务进农村综合示范项目为抓手，成立创建工作领导小组与创建工作专班，做好项目的统筹规划和分工实施。

欠发达县域地方政府要加大对电子商务行业和企业的金融服务支持，要建立健全适应电子商务发展的多元化、多渠道投融资机制，拓展电子商务企业融资渠道。要引导和推动电商创业投资基金，加大对电子商务初创企业的支持。龙门县政府鼓励各乡镇、街道优先采取以奖代补、贷款贴息，结合先建后补、购买服务、直接补助等支持方式，合理加快资金进度，提高资金使用效益，通过中央财政资金引导带动社会资本，共同参与农村电子商务工作。财政资金重点支持农产品进城，兼顾工业品下乡。在龙门县2020年电商消费扶贫暨家电下乡惠民活动启动仪式之时，县科工信局与中国建设银行龙门支行等企业签订了“电子商务示范县战略合作协议”，积极探索农村电子商务金融服务合作模式，建立紧密、稳定的战略合作关系。

（二）做好发展农村电商的公共服务，建设农产品进城公共服务体系

1.积极推动完善县乡村三级物流共同配送体系。欠发达县域的农村物流发展程度一般偏低，表现为物流服务水平低和冷链物流不完善。理论界提出农村电商物流发展策略为“在PPP模式下打造农村物流中心、基于精准扶贫培育农村物流组织、政府主导下与第三方物流建立长期合约、合约框架下为第三方物流创造新的价值”［8］。这需要政府发挥内引外联的协调作用。

一是建设智慧物流共同配送体系。推动邮政与各主要快递企业、各乡村电子商务服务站点等进行业务对接，或以政府购买服务等形式，实现农村与县城快递物流的无缝对接；对快递物流末端配送点分散、成本较高的贫困地区，通过建立区域性仓储的方式，降低物流企业成本；积极建设产地分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输等设施。龙门县积极引进顺丰、申通等物流公司，现进驻龙门县的品牌物流快递企业已经发展到16家，县里从事物流的企业有646家。龙门县目前已基本实现了县镇村三级物流服务体系全覆盖。中国邮政集团公司广东省龙门县分公司在全县11个乡镇（区、街道）设置有邮政、快递网点13个，乡镇投递覆盖率为100%；全县156个行政村设置了村级物流服务点，保证了行政村的投递覆盖率②。

二是加强冷链物流体系建设。发展冷链物流，要多点分布地建设冷链物流仓储中心，满足冷藏货物的储存、包装、配送等一体化要求，提高鲜活农产品的物流和配送能力。龙门县冷链物流目前较弱，龙门县规划在门县城、龙华镇和麻榨镇建设3个冷链物流仓储中心，以方便企业及时收获和储存新鲜的特色农作物。此外，龙门县还计划在县级农特产品集散中心配有不低于60平方米的冷库，配有多辆冷链物流配送车，保障县乡村三级冷链物流配送［9］。

2.加强农村电商服务站点建设。电子商务公共服务中心是向所属区域提供一站式、全流程电子商务服务资源的服务型机构。为解决农村互联网应用水平低的问题，欠发达县域政府应采取政府购买服务或组建专门工作机构的形式，主导建立和完善县乡（镇）村三级电子商务公共服务中心或站点。

龙门县将农村淘宝运营中心改造成为占地4000平方米的县电子商务公共服务中心，制定了运营管理制度与服务制度，配备了5名工作人员专职为入驻企业提供服务，招聘了专职电商运营团队入驻。在服务中心还设置了农特产品展示区、培训区、创业孵化区、网红直播区、摄影区、运营中心、品牌推广等功能区，为龙门当地电商企业及个体提供讯息咨询、在线培训、网络技术支持、资源渠道对接、摄影美工、培训孵化、产品展示、品牌建设、代买卖代收发等公益性服务、微利便民服务和其他衍生增值服务。此外，龙门县建成了镇级电商服务站11个、村级电商服务点112个（其中23个省级建档立卡贫困村实现电商全覆盖），服务站均具有产品展示区、线上交易区及物流服务区。

龙门县还建立了电子商务公共服务大数据平台。利用此平台，能够了解电子商务运营的概况，收集农产品上行与工业品下行的双向成交数据信息，实现对乡村电商服务站点的可视化管理，指导协调服务站点的工作。

3.进行农村电商产业园区建设。农村电子商务一般具有小规模性、低组织性、难抵御市场风险、高额交易成本的特征，其解决办法是建设集创业孵化和产业集聚为一体的电子商务产业园。县域内不同规模等级、不同行业性质的从事电商的企业在产业园的集聚，将形成产业集聚效应，能够发展电子商务。

龙门县地方政府提供资金与土地支持，积极主动地内引外联，现在已经建立了惠州转移工业园、竹木制品电商产业园、惠州市健木电商创业孵化园、中农批电商物流商贸城、丝苗米产业园、三黄胡须鸡产业园等产业园和电商创业孵化园；数十个平台型电商企业和物流企业、数百家销售型企业已经进驻，形成了较显著的电商产业集聚效应。

4.加强农产品品牌化与质量标准体系的建设。欠发达县域的农产品上行销售基本是以销售“名特优新”农产品为主。而目前许多欠发达县域电商在网上销售的农产品，产品标识不够规范，缺乏源头标准，缺乏产品质量检测，没有经过“无公害食品、绿色食品、有机食品及国家地理标志保护产品”的论证，这使消费者缺乏购买信心。

龙门县拥有龙门年桔、麻榨粉葛等15个特色农产品和龙门牙签、龙门青梅酒等地方名优产品。在这些农产品的网络销售中，广泛存在同质化严重、打价格战销售致使利润较低等问题。为此，龙门政府近年来大力进行农产品品牌化与质量标准体系的建设。

一方面，积极制定了产品分级、包装设计、物流运输等标准，进行了绿色食品、有机农产品、地理标志农产品的认证和管理工作，为农产品品牌认定、商标注册保护、企业品牌建设等提供便捷服务。另一方面，龙门县把品牌培育作为标准化农作物和标准化养殖场建设的重要目标，要求农业企业要运用标准化生产技术、强化全程质量控制。此外，龙门县还根据国家标准、行业标准，制作了一些符合农业生产实际、农民一看就懂的操作手册。现在，龙门县还正在建立升级电商产品溯源系统，实行“一物一码”，对区域品牌农产品实行全覆盖。

经过近些年的发展，现在龙门县有效期内的“广东省名牌产品”10个、广东省区域公用品牌、“三品一标”认证产品79个，其中无公害农产品33个，绿色食品1个，有机农产品35个，农产品地理标志5个，一批叫得响的农产品品牌价值得到初步显现，农产品市场竞争力稳步提高。龙门县还计划打造建设以“礼跃龙门”为名的区域名片和县域公共品牌。以“礼跃龙门”作为母品牌，将“十大旅游手信”（龙门农民画、龙门牙签、龙门大米、龙门年桔作为子品牌，进行全套品牌VI设计①，形成龙门优质农特产品统一对外营销新局面，这无疑能大大推进龙门特色农产品进城的步伐。

（三）推动构建农村电子商务的新模式与新业态

1.引导发展农村电子商务新模式与新业态。当前，国内一些市县已经形成了一些好的农村电子商务的模式，例如浙江省丽水市的遂昌模式、吉林省白山市的“通榆模式”等。但绝大多数欠发达县域包括龙门县在内，农村电子商务还没有形成一套可总结、可推广的模式，还处于跟随发展阶段。龙门县现在已经意识到要因地制宜形成自己的农村电商模式的重要性，提出以国家级电子商务进农村综合示范建设为契机，逐步形成“电子商务+流通+扶贫+旅游”的可复制推广的龙门模式。

此外，欠发达县域农村电子商务还要注意跟上电商新业态的步伐。现在国内以社交电商和直播电商以及跨境电商为代表的电子商务新模式、新业态火爆兴起，欠发达县域地方政府应紧跟潮流，把握趋势，因势利导，制定扶持电商新业态发展的规划与政策，采取措施推动本县域社交电商、短视频营销、“田间地头直播”的发展。

2.利用电子商务平台宣传县域旅游与特色文化，销售地理标志产品。例如，龙门县是广东省唯一的全国旅游标准化试点单位，近年来依托南昆山、天然温泉等生态资源优势，发展森林康养、中医养生新业态，建设康养旅游与中医疗养基地，发展高端特色民宿，打造“龙门客栈”“龙门祈福”“龙门手信”“龙门宴”“龙门十三汤”为特色的全域旅游品牌，取得了很好的经济效益与社会效益。目前，龙门县致力于将电子商务与全域生态旅游结合起来，加快建设智慧旅游电商服务平台，打造“电商+旅游”和“手信+旅游”的农旅结合模式。龙门县还以“中国现代民间绘画画乡”和“广东省民族民间艺术（农民画艺术）之乡”为亮点，打造“电子商务+特色文化”的文商结合模式。

（四）营造规范、优质的电子商务环境

在市场经济发展中，营造规范、优质、高效的电商营商环境，更好服务市场主体，是政府的基本职责，也是政府治理效能的体现。地方政府应当积极履行市场监督管理职能，成立跨部门的联动监管机制，对工商管理和质量监督工作人员进行网络信息技术、电商运行方式与电商新业态培训，全面营造优质的电商营商环境，全力扶持电商企业快速规范发展。

一是进行证照的监管规范。电子商务具有虚拟性和即时性，在网络交易过程中存在追溯难度大、真伪难以鉴定的情况，目前农村电子商务监管存在诸多问题，由于市场准入低，主体资格难以确认、违法事实难以取证、无照经营普遍存在，消费者权益难以维护。要依照《中华人民共和国电子商务法》进行监管。规范电商企业和网店办理电商营业执照。二是要突出“品牌+信用”建设。要教育电商商户增强品牌意识，指导电商商户创建品牌、注册商标，走品牌发展之路。要引导电商商户参加“守合同重信用”企业公示活动，培塑信誉度与诚信度。三是要加强农产品质量监管。要建立线上交易产品质量安全保障体系，依法做好食品经营许可、农产品质量安全指导服务及监督管理工作。四是要维护消费者合法权益。需要严格查处在网络上发布虚假产品甚至违法广告案件、商标侵权违法违规案件，对利用网络环境欺诈消费者的违法行为进行重拳打击，以维护和保护消费者合法权益。

三、结语

农村电子商务对于促进农民增收，改善农村市场环境，促进农村经济社会转型升级具有重要意义。论文着眼于有为政府的视角，对龙门县发展农村电子商务的实践与成效进行总结，提出了贫困地区政府推进农村电子商务发展的建议，得出以下研究结论：

欠发达县域的农村电子商务发展需要地方政府要主动作为。包括政府要进行顶层设计与统筹规划；政府要进行资金扶持；政府要积极提供相关公共产品；要落实农村电子商务要素保障，即要健全农村物流服务网络、加强电商平台建设、要进行农副产品的品牌化与质量标准体系的建设；政府要把握趋势，通过扶持社会组织发展、培养农村电商人才、紧跟市场发展趋势，积极与市场融合发展；政府要积极营造制度规范、运转良好的电商环境。政府应该组织和推动区域农村电子商务生态系统的构建，聚集各维度创新要素质，将电子商务与农村经济融合发展，推动农村经济转型升级。

注释：

①龙门县2020年国家级电子商务进农村综合示范项目申报材料（龙门县人民政府内部资料）。

②龙门县2018年省级电子商务进农村综合示范绩效评价报告（广东省商务厅内部资料）。