乡村治理中村民议事会的发展现状分析——以成都市村民议事会为例

◇ 古锐◇

2017年10月，中共十九大报告明确提出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。”①《中共十九大报告学习辅导百问》编写组编著：《中共十九大报告学习辅导百问》，北京：党建读物出版社，2017年，第155页。2019年10月，中共十九届四中全会《决定》针对坚持和完善共建共治共享的社会治理制度明确提出：“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理共同体。”②《中共十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》编写组编著：《中共十九届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，北京：党建读物出版社，2019年，第123页。这是中共十九大以来，以习近平同志为核心的党中央作出的重大制度创新，为新时代创新社会治理指明了方向。社会治理是国家治理的重要方面，基层是我国社会治理的基础和重心，中国作为农业大国，农村社会的治理成效是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要环节。实现农村治理能力提升，需要坚持和完善基层民主制度，围绕民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，进一步提高村民自治水平，充分发挥基层民主的作用。国内学者立足于中国基层民主制度的实践，将研究的关注点从突出选举民主的价值取向转向关注村民自治的治理内涵与运行基础。近年来，全国各地相继出现了对基层民主治理的有益探索，其中，成都在实践中探索出以村民议事会为核心的基层民主治理的成都模式。基于此，徐勇从预防基层民主中的问题出发，对以议事为核心的基层民主模式进行了探讨；杜鹏以提升基层治理能力为切入点，对村民自治的转型动力及治理机制进行了探讨。总体而言，当前关于村民议事会的研究已较为完善，但是关于村民议事会在各地实践中存在的问题以及如何完善，尚有一定的研究空间。本研究有助于村民议事会充分发挥基层民主自治作用，对农村治理能力的提升具有一定的现实意义。

一、村民议事会产生的背景

乡村振兴战略背景下，激发农村发展活力，还要通过深化改革。①《中共十九大报告辅导读本》编写组：《中共十九大报告辅导读本》，北京：人民出版社，2017年，第211页。成都市在推进新农村建设的过程中，为了扶持农村的公共事业发展，政府每年规划并拨付了乡村公共服务资金，用于诸如乡村的道路、沟渠的兴建与修葺、乡村文化建设等，以促进乡村发展。但是资金如何使用，运用到哪些方面、资金使用的透明度等一系列问题随之而来。若资金的用途由村干部决定，在难以满足村民多样化的利益诉求时，必定会引起村民的不满，干群关系进一步恶化，导致乡村治理的效能减弱；若资金使用的透明度得不到有效保证，同时又缺乏相应的监督机制，则难以预防基层腐败。2008年汶川地震后，四川地区的灾后重建任务艰巨，使乡村治理工作面临更严峻的挑战，涉及的村民利益诉求也更加复杂多样，倒逼地方政府及基层自治组织探索新的治理模式，村民议事会制度应运而生。

2007年国务院批准成都正式成为统筹城乡配套改革试验区②中华人民共和国国家发展和改革委员会：《国家发展改革委关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体[2007]1248号），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201005/t20100511_965401.html.2007-06-07.，2008年起，成都市大力推进农村产权制度改革，以建立村民议事会制度为突破口，积极完善村级治理机制，建立健全充满活力的村民自治制度体系。在成都市范围内，各地就新的乡村治理机制进行积极探索，创设了村民议事会制度，并于2010年起在成都市范围内全面推广。③成都市民政局办公室：《成都市民政局2009年工作总结及2010年工作思路（节选）》，成都市人民政府，http://gk.chengdu.gov.cn/govInfo/detail.action?id=197111&tn=2. 2010-2-26.村民议事会作为村民大会的常设机构，在合法性方面，由村民大会授权并得到上级组织的认可；在权限方面，被赋予对村级公共服务和社会管理项目及资金使用的决策权与监督权。④李发戈：《发挥群众主体作用，促进基层协商民主制度化发展——邛崃市“开放式议事会”的实践和成效》，《团结》2018年第5期。2010年，成都市为进一步规范村民议事会的运行机制，制定了四个配套制度，包括《成都市村民议事会组织规则（试行）》《成都市村民议事会议事导则（试行）》《成都市村民委员会工作导则（试行）》以及《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》，为村民议事会的运行提供了制度保障。⑤编者：《成都市规范村民议事会的4个配套制度》，《村委主任》2012年第1期。村民议事会的创设与推广，提高了广大村民参与村级公共事务的积极性和主动性，在一定程度上弥补了村民自治中制度供给不足的问题，有利于促进民主管理与民主决策。

二、村民议事会的定位

坚持和完善农村基层群众自治制度，能有效保障农民主体地位。在农村产权制度改革背景下探索出的村民议事会制度，具有明确的目标指引，聚焦和突出农民的主体地位、发挥议事机构对村级事务的决策作用、完善村级监督机制，促进村民自治制度的完善，提升乡村治理能力和治理水平。

（一）突出农民的主体地位

村民议事会的建立必须突出农民的主体地位，激发和调动农民参与村级事务的积极性，变“替民做主”为“由民做主”。成都市2010年制定的《成都市村民议事会组织规则（试行）》中明确规定了村民议事会成员的数量，每个行政村的村民议事会成员不得少于21人，其中，村干部的占比不得超过50%；各村民小组议事会，其成员不得少于5人，如果规模较小，则成员不得少于3人，同时，还要保证村民议事会的人员构成中包含各村民小组两个以上的村民。成员的构成细化到每个村民小组，从制度上保障了村民广泛参与村级公共事务的民主权利，突出了农民在基层治理中的主体地位，促使民主管理在基层发挥作用。

（二）发挥议事机构对村级事务的决策作用

村民议事会是经村民会议授权和上级管理部门的许可而建立，在授权范围内行使对村级公共事务的议事权与决策权，讨论和决定所在行政村的日常公共事务。为保证村民议事会及村民小组议事会的规范运行，成都市2010年制定的《成都市村民议事会议事导则（试行）》对会议的召集、议题的提出与审查、议事规则等作出了详细地说明。在会议的召集方面，每季度村民议事会至少召开一次会议，三种情形下可召开会议，即会议召集人提议、五分之一以上成员联名提议、经村委会提请且召集人同意，会议召开的门槛为五分之四成员到会；在议题的提出与审查方面，除议事会成员可以提出议题外，村党组织、村委会、10名以上村民联名均可向村民议事会提出议题，议题的审查工作则交由村党组织及村务监督小组联席会议，若未通过审议，应向议题提出人出具明确的理由，若通过则及时提交村民议事会讨论；在议事规则方面，从对议题的审议到作出表决，各个环节都在民主决策的前提下有序进行。议事机构运行的规范化，进一步树立了村民议事会的权威性，使民主决策落到实处，推进乡村治理的现代化进程。

（三）完善村级监督机制

村民自治制度的短板在于缺乏有效的民主监督。由于缺少专门的监督机构，村委会及村干部的权力行使得不到有效的监督，仅靠村干部自身的素质来约束，很难保证权力不被滥用，贪腐问题得不到有效解决，极大降低了乡村治理能力，阻碍了农村的发展。①曾学华：《以村民自治创新促进农村治理现代化——基于成都村民议事会创新实践的思考》，《河北地质大学学报》2017年第1期。因此，村民会议对村民议事会的另一项授权为监督权，以监督村民委员会的工作。村民委员会作为实际的执行机构，负责组织实施由村民议事会通过的相关决定，同时，由村民议事会监督决定的执行情况，对于村委会在执行过程中出现的违背决定内容或执行不力等情况，村民议事会有权责令其整改，情节严重者可提请村民会议进行严肃处理。村民议事会对决定执行的监督情况要定期向村民公布，增强权力运行的透明度。村民议事会制度的建立，使权力在村级公共事务的决策和执行过程中更加透明化，保证了权力在阳光下运行，有利于促进村级监督机制的良性运转。

三、当前村民议事会面临的挑战

村民议事会旨在解决基层存在的突出问题与矛盾纠纷，实现村级公共事务的民主决策、民主管理和民主监督，但在实际运行过程中仍然存在民主参与积极性不高、议事员的政治素质不高、议事会依托但受限于村级公共事务等问题。

（一）村民对议事会的参与积极性偏低

村民委员会是村民自治组织，村民自治的参与主体以村干部及村两委成员为主。虽然村民议事会制度已经建立，但一方面受到一元主体参与村级公共事务管理的长期影响，农民很难融入乡村治理多元主体参与的格局中，忽视自身在参与村级公共事务中的主体作用，将管理公共事务的责任片面地理解为村干部的工作，导致农村居民在民主参与过程中的积极性偏低。另一方面，即便部分村民有民主意识且重视自己的民主权利，在参与议事会的初期表现非常积极，但因议事会成员不拿工资，仅有“议事会成员由村民小组的群众推选产生”这一“面子”名誉，不足以调动议事员的积极性，参与持续性较差。若公共事务与村民个人的直接利益关联性较低，村民参与的积极性就将大打折扣。

（二）议事员的政治素质有待提高

参与是民主管理、民主决策、民主监督的基础，没有参与，所有的民主权利都无从谈起，村民自治要求村民能够参与管理、决策、监督的全过程。村民在公共事务中能够遵循民主参与的规则，有利于保证民主权利的有效行使，同时还能推进农村治理能力的提升。但是，在实践中存在被推选为议事员的村民由于其政治素质不高，不能使议事会充分发挥议事功能，其主要表现在三个方面：首先，作为议事员却扮演着列席旁听者的角色，充当会议的工具人；其次，在讨论议题的过程中，议事员往往在与主题无关的问题上争论不休，使讨论难以进入正题，议事效率不高；再次，由于议事员的自我约束能力不强，在会场聊天，导致会议秩序不佳，严重影响会议的正常进行和议事效果。以上情况在不同程度上影响着民主参与的质量，妨碍了村民议事会效能的发挥。

（三）村民议事会依托但受限于村级公共事务

村民议事会建立的目的在于调动群众参与村级公共事务的管理、决策和监督的积极性。因此，村民议事会的产生和运转都离不开村级公共事务的存在。①徐勇、沈乾飞：《村民议事会：破解“形式有权，实际无权”的基层民主难题》，《探索》2015年第1期。对于受惠于政府财政补贴政策和集体经济发展壮大的农村来说，有足够的资金投入作为支撑，村级公共服务事业能够得到可持续性的运行，村民议事会也具有良好的发展空间。对于贫困地区来说，既缺少政府的财政支持，又不具备区位优势，缺乏内生资源支撑，村级公共服务水平有限，即使村民的民主权利得到充分保障，但仍然面临着无事可议的窘境，村民议事会的存续缺乏稳定的现实基础。

四、对推进村民议事会发展的建议

村民议事会的实践与村民议事会制度的理论构建不相符，由此衍生的问题是影响村民议事会发展的重要因素。根据农村的实际情况做出适当调整，调动村民参与的积极性、提高村民议事员的政治素质、推动村民议事会由议事向日常村级治理的转变，是在乡村治理的框架下推进村民议事会良性运行的现实需求。

（一）多措并举调动村民参与议事的积极性

村民自治最大困难就是如何实现村民多元化的利益诉求，而其关键在于如何调动群众的参与积极性。长期以来，村民参加会议以听村干部的讲话为主，缺乏对自身作为村民自治主体的价值认知，缺乏村级公共事务与自身利益相关性的认知。基于此，首先要在群众中加大对于民主参与的宣传力度，明确议事会存在的价值和定位，唤醒村民作为治理主体的主人翁意识，增强村民对村级议事会的认知。其次，在议事会的运作过程中，会议组织者及村干部要引导村民在会上积极表达观点，鼓励村民以议事会约定的规则，对公共事务行使正确的管理权、决策权和监督权，使村民切身感受到自己参与公共事务的主体价值和责任，调动其参与村级公共事务的积极性。

（二）着力提高村民议事员的政治素质

高质量的民主参与有助于提高村民议事会的工作效能，拓宽村民利益表达渠道，保障人民当家作主。因此，必须提高村民议事会成员的政治素质。首先，优化议事员的年龄、性别、学历、政治面貌结构，吸纳掌握专门知识的人才进入村民议事会，保证决策的科学性，增强议事员政治参与的自觉性，自觉维护村民议事会的规章制度。其次，完善议事员行为规范相关的规章制度，推进村民议事会的组织化与制度化。最后，邀请高校基层治理方面的专家到行政村开设专题讲座，组织村民议事会成员参与学习，提升议事员的理论水平。通过优化村民议事会成员的结构、完善村民议事会的规章制度、提升议事员的理论水平等多途径，提高议事员的政治素质，有助于民主参与质量的进一步提高。

（三）推动村民议事会由单纯的议事向日常村级治理转变

村民议事会制度自建立以来，主要是围绕公共事务的管理、决策与监督。贫困地区村级公共事务的村民参与度极低问题，使村民议事会面临着生存挑战，一方面，应继续发挥村民议事会的事件导向作用，通过特定事件调动利益相关者的参与积极性，妥善处理公共事务中的矛盾纠纷。另一方面，要将议事会成员在处理公共事务问题中展现出的基层精英的领导力，运用到乡村日常治理治理中，提高村级治理的效能，协助村两委的工作，形成常态化的乡村治理机制。①杜鹏：《村民自治的转型动力与治理机制——以成都“村民议事会”为例》，《中州学刊》2016年第2期。突破议事的局限，促使村民议事会在乡村日常治理中继续发挥管理、决策和监督作用，有利于提高基层政权运作的透明度，强化村民的权利意识和民主观念。

结 语

完善基层民主自治制度是一项长期性的工作，地方村民自治水平地提升，需要经历“实践—反思—再实践”的过程，要在这个过程中，通过村民议事会的实践方式，调动村民参与村级公共事务的积极性，激活农村社区的活力。尽管在实践中存在一系列问题，但村民议事会的积极作用不容忽视。利用好村民议事会制度，保障基层人民的民主权利，才能充分发挥基层人民的智慧，实现社会主义和谐社会的共建共享，进一步实现农村治理能力和治理水平的现代化。