我国公共信用修复法律机制研究

闫 海 刘 洁

公共信用信息是指经行政部门和法律法规授权的有公共事务管理职能的组织，在提供公共服务或履行职责过程中获取或产生的，能够识别、判断并分析信用主体关于信用状况的资料和数据。一旦依据公共信用信息，信用主体被认定失信，则遭受“一处失信，处处受限”的困境，因而需要予以公共信用修复，即对违法失信行为，依照相关部门制定的规则和程序，通过实施多种修复手段，改善并维护自身的公共信用信息。①施歌.江苏省公共信用修复工作机制研究［J］.经济研究导刊，2018（28）.2016年国务院发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）（以下简称《指导意见》）就提出建立健全信用修复机制：联合惩戒措施的发起部门和实施部门应按照法律法规和政策规定明确各类失信行为的联合惩戒期限，在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，不再作为联合惩戒对象，建立有利于自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制，支持有失信行为的个人通过社会公益服务等方式修复个人信用。2019年国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）也提出探索建立信用修复机制：失信市场主体在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的，可通过作出信用承诺、完成信用整改、通过信用核查、接受专题培训、提交信用报告、参加公益慈善活动等方式开展信用修复。修复完成后，各地区各部门要按程序及时停止公示其失信记录，终止实施联合惩戒措施。加快建立完善协同联动、一网通办机制，为失信市场主体提供高效便捷的信用修复服务。鼓励符合条件的第三方信用服务机构向失信市场主体提供信用报告、信用管理咨询等服务。但是，有关规范文件对公共信用修复缺乏详细规定，以致影响公共信用修复积极作用的发挥，阻碍公共领域治理模式的转变。我们尝试分析公共信用修复的理论逻辑，继而构建适用范围、修复措施、操作期限、事后监管、责任追究等公共信用修复法律机制。

一、公共信用修复的理论逻辑

公共信用修复不是孤立存在的，其与失信联合惩戒密不可分，是失信主体免于惩戒措施的制度安排。失信主体因其违反法律法规而做出违法失信行为，有关部门依法依规对违法失信行为予以处理和评价，并且借助信息共享，推动相关部门依法对违法失信行为实施信用联合惩戒措施。国务院印发《指导意见》提出：严重失信主体，各地区、各有关部门应将其列为重点监管对象，依法依规采取行政性约束和惩戒措施；从严审核行政许可审批项目，从严控制生产许可证发放，限制新增项目审批、核准，限制股票发行上市融资或发行债券，限制在全国股份转让系统挂牌、融资，限制发起设立或参股金融机构以及小额贷款公司、融资担保公司、创业投资公司、互联网融资平台等机构，限制从事互联网信息服务等。严格限制申请财政性资金项目，限制参与有关公共资源交易活动，限制参与基础设施和公用事业特许经营；对严重失信企业及其法定代表人、主要负责人和对失信行为负有直接责任的注册执业人员等实施市场和行业禁入措施；及时撤销严重失信企业及其法定代表人、负责人、高级管理人员和对失信行为负有直接责任的董事、股东等人员的荣誉称号，取消参加评先评优资格。失信惩戒涉及减损权利、增加义务，应当对纳入失信联合惩戒的违法失信行为按照规定予以严格认定。

失信联合惩戒是否违反“一事不再罚”的行政法原则引发诸多争议。②王伟.失信惩戒的类型化规制研究——兼论社会信用法的规则设计［J］.中州学刊，2019（05）.我们认为失信联合惩戒未违反“一事不再罚”原则，失信联合惩戒乃是一种事后的信用评价，并非针对某一具体违法行为的两次处罚，其性质是信用评价。信用惩戒的实施是基于失信主体不履行法定义务的判断，是维护社会公共利益所需要的。失信主体因违法失信行为而遭受失信联合惩戒而受到各种限制，乃至出现经营困难，但目的并非将其永久地钉在耻辱柱上，应当给予其纠正错误、改过自新的机会，即通过公共信用修复，在规定期限内按照法定程序纠正违法失信行为并履行相应责任，解除失信联合惩戒。

信用关系实际上是权利义务关系，失信主体的违法失信行为破坏信用秩序，打破信用权利义务关系的平衡，产生信用危机。③郭秉贵.失信联合惩戒的正当性及其立法限度［J］.征信，2020，38（02）.公共信用修复不仅是失信主体的权利，失信主体的信用状况在修复后会得到改善，并且还是失信主体的法定义务。失信主体履行自己的法定义务，对违法失信行为造成的失衡信用权利义务关系予以修复，即依照法定程序在一定时间内采取多种措施实施修复行为，剔除不良信用信息，恢复信用秩序，使信用权利义务关系达至再平衡。质言之，公共信用修复法律机制乃是初始平衡的权利义务关系遭遇失衡时达至再平衡的过程。

二、厘清公共信用修复的适用范围

并非所有的公共信用均可予以修复，因此需要厘清公共信用修复的适用范围。王伟（2019）认为，公共信用修复的适用应当考虑失信主体主观意愿：其是否愿意修复；行为的社会危害性：包括一般、严重及特别严重；行为的客观表现以及失信主体自我认知等四个方面。④王伟.信用修复实践与法治路径分析［N］.中国市场监管报，2019-02-26（005）.我们认为，以上四个方面乃是违法失信行为的四个构成要件，而不是违法失信行为发生后公共信用可否予以修复的要件。一旦失信主体实施违法失信行为，在信用修复阶段无须考虑行为发生的客观表现和失信主体自我认知程度，二者仅是失信主体采取修复措施的考量因素。违法失信行为若因失信主体的主观过错造成的，并且对违法失信行为本身及其后果存在清晰地认识，则采取程度较强、具有针对性的修复措施；相反地，则采取程度轻微的修复措施。

公共信用修复适用范围的确定主要涉及失信主体主观意愿——是否愿意修复和失信行为对社会的危害性两方面：除法律规定信用信息记录时效情况外，违法失信行为能够修复与否，应当取决于失信主体的主观意愿；违法失信行为本身对社会的危害性程度可以分为一般失信行为（一般违法行为）、严重失信行为（严重违法行为）以及特定严重失信行为（特别严重违法行为）。一般失信行为是性质轻微、情节较轻、对社会危害性较小的违法失信行为，可予以修复；严重失信行为是性质恶劣、情节较严重、对社会危害性较大的违法失信行为，修复针对性较强、修复措施严格；特定严重失信行为是情节极其严重、性质极其恶劣、对社会危害性极大的违法失信行为，不具有公共信用修复的价值和意义，不应当予以修复。《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》（发改办财金〔2019〕527号）（以下简称《信用中国网站行政处罚信息信用通知》）关于失信行为的行政处罚信息分类范围规定，可以为严重失信行为和特定严重失信行为界定的参考。严重失信行为包括：（1）严重损害自然人身体健康和生命安全的行为；（2）严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；（3）在司法机关、行政机关作出裁判或者决定后，因有履行能力但拒不履行、逃避执行，且情节严重的行为；（4）拒不履行国防义务、危害国防利益、破坏国防设施的行为。此外，一些法律、法规、规章明确规定的构成情节严重的违法失信行为或者经行政处罚决定部门认定的严重失信行为。至于特定严重失信行为包括：（1）在食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域违法失信行为；（2）因贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等违法失信行为；（3）法律、法规、规章另有规定不可修复的违法失信行为。

此外，公共信用修复的适用范围还应当注意一定期限内违法失信行为发生的频率，以及公共信用修复后一定期间是否再次发生违法失信行为的情况。若是在一定期限内发生多次违法失信行为或者公共信用修复后一定时间又发生违法失信行为，则相关部门不再给予违法失信主体修复的机会。

三、丰富公共信用修复的法律措施

目前我国公共信用修复的法律措施还较为单一，分为纠错式信用修复和补偿式信用修复两种类型：前者是指失信主体在规定的时限内，依照相关的法律规定，纠正在行政部门行使行政管理职能认定的以及失信主体在公共服务领域发生的违法失信行为；后者是指相关部门为满足行政管理需要或达成一定政策要求，在规定的时限内，允许失信主体实施一系列措施修复信用，包括参加公益慈善、社区劳动等，消除或减轻其造成的不良影响。⑤杭州、南京、宁波、无锡四城市信息中心联合课题组.建立健全公共信用修复机制［J］.浙江经济，2016（21）.就目前公共信用修复的实践而言，失信主体一般通过改正违法失信行为、作出信用承诺改善自身的信用状况，更正和补充信用信息，通过慈善捐助以及志愿服务等进而消除失信主体不良影响的修复方式比较少见。公共信用修复措施的单一会使失信主体产生公共信用修复较为容易的认识误区。失信主体因而不在乎行政管理和公共领域过程中的违法失信行为，进而严重削弱公共信用修复的威严，损害公共信用修复的作用，使公共信用修复机制形同虚设。

公共信用的法律修复措施应当重点强化信用承诺和公益活动。信用承诺既是失信主体进行公共信用修复的必要措施，亦是首要措施，继而根据违法失信行为的程度采取相应程度的公益活动措施。公益活动修复措施不是随意的，应当符合比例性，⑥沈毅龙.论失信的行政联合惩戒及其法律控制［J］.法学家，2019（04）.即根据违法失信行为的性质和违法程度的高低采取不同的志愿服务时间、慈善捐助金额措施。一般的违法失信行为采取一般程度的公益活动，严重的违法失信行为则采取程度较高的公益活动。对于一般违法失信行为的公共信用修复：（1）失信主体改正自己的违法行为、承担法律责任；（2）失信主体向公共信用修复机关作出信用承诺；（3）失信主体根据自己的失信行为采取一般性的公益活动修复措施，诸如较短时间的志愿服务、金额较少的慈善捐助金。对于严重违法失信行为的公共信用修复，前两点与一般违法失信行为的公共信用修复措施基本相同，最后一点则按照违法失信行为采取较高程度的公益活动修复措施，诸如较长时间的志愿服务、较高金额的慈善捐助金额。公益活动的合比例性有利于保障失信主体的权利，避免因过度限制失信主体的公共信用修复权利侵害其利益，有关部门应当为失信主体采取何种公益活动发布指导文件。

四、明确公共信用修复的操作期限

我国相关法律法规对公共信用修复操作期限未作出明确的规定，公共信用修复操作期限应当与公共信用信息公示期限一致，抑或与失信联合惩戒期限一致，缺乏定论。诸如《浙江省公共信用信息管理条例》第16条、《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》第27条、《辽宁省公共信用信息管理办法》第17条等规定公共信用信息中不良信息的保存和披露保留期限为5年。《信用中国网站行政处罚信息信用通知》明确对行政处罚信息公示期限予以规定，“涉及一般失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起，在信用网站最短公示期限为三个月，最长公示期限为一年。涉及严重失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起，在信用网站最短公示期限为六个月，最长公示期限为三年。最长公示期限届满的，信用网站将撤下相关信息，不再对外公示。法律、法规、规章另有规定的从其规定。”2019年《商务信用联合惩戒对象名单管理办法》第7条第4款规定，“失信联合惩戒对象名单有效期一般不超过3年，重点关注名单有效期一般不超过2年。”公共信用修复操作期限不明确一方面降低了公共信用修复制度对失信主体的指导性，不仅给失信主体带来困惑，也会加重部门的工作量，降低行政效率；另一方面申请公共信用修复具有较高的时效性要求，操作期限不明确会直接影响该机制运行的效果。

明确公共信用修复操作期限有助于督促失信主体发现自己违法失信行为时，能够及时予以公共信用修复，进而改善自身的信用情况，维护整个社会的信用秩序。公共信用修复操作期限应当与公共信用信息公示期限、失信联合惩戒期限相互协调衔接。公共信用修复最长期限依据失信联合惩戒期限是3年，在此期限内失信主体进行公共信用修复。但是，根据公共信用信息公示期限的要求，一般的违法失信行为在1年内进行公共信用修复，完成公共信用修复后，在最短公示期3个月后撤下公共信用信息公示，解除失信联合惩戒；严重的违法失信行为在3年内进行公共信用修复，完成公共信用修复后，在最短公示期6个月后撤下公共信用信息公示，解除失信联合惩戒。若是超过规定公示期限则不能予以公共信用修复，有关部门将超过公示期限的信用信息进行互通共享。

五、建立公共信用修复的事后监管

强化对公共信用修复的事后监管是推动政府职能转变，也是信用修复从粗放管理迈向精细操作的必由之路。⑦王伟，任豪.政府在信用修复中的角色定位［J］.中国信用，2019（10）.但是，我国公共信用修复法律机制缺乏关于公共信用修复后监督管理的规定，信用主体信用修复后的活动成为无人监管区域，大大降低了公共信用修复机关对失信主体信用信息的掌控度。失信主体信用修复后的信用信息是有关部门以后采取何种监管措施以及何种程度监管的重要参考依据，而事后监管缺乏引发的信用信息缺失削弱了有关部门的工作效果。公共信用修复事后监管机制的缺失也削弱了对违法失信行为的预警功效，⑧胡元聪，闫晴.纳税信用修复制度的理论解析与优化路径［J］.现代法学，2018，40（01）.给失信主体造成一旦完成公共信用修复便完全脱离有关部门监管的错觉，不能发挥对失信主体失信风险的提醒功效。

公共信用修复不是短暂、即时的过程，而是一个长期、动态的过程，加强对公共信用修复的事后监管，是实现彻底的公共信用修复的必由之路。文章建议，设立公共信用修复后对信用主体的信息跟踪机制，即公共信用修复机关应对公共信用修复后的信用主体行为予以监督，完善各部门之间公共信用信息的共享，全面掌握信用主体在公共信用修复后的信用信息，更新公共信用信息提供主体的信息数据库，便于公共信用修复机关对信用主体的监督管理。同时，我国应当设立失信预警机制。预警机制为信用主体的行为提供警示，同时也为公共信用修复机关予以提示，当信用主体的行为处于违法失信的危险边缘时，通知信用主体注意并提示有关机关对该信用主体进行重点监督和监管。

六、强化公共信用修复的责任追究

公共信用修复是失信主体向公共信用修复机关提出公共信用修复申请，不予修复的失信主体可以向其上级机关提出异议申请。鉴于公共信用修复是具体的行政行为，失信主体可以通过行政复议和行政诉讼获得救济，同时也构成对公共信用修复机关及其工作人员的监督。在实践中，公共信用修复机关及其工作人员可能发生权力寻租或行政不作为等乱象，阻碍公共信用修复的有效运行，削弱其社会影响力，但是对于公共信用修复机关违法行为，失信主体的事后救济在监督上力不从心，上级机关对公共信用修复机关监督尚不完善，未形成完备的监督机制。对公共信用修复机关及其工作人员追责不力，可能出现以权谋私、滋生腐败的现象，例如个别失信主体不符合信用修复的条件，为了完成信用修复而贿赂机关工作人员，或者制作虚假材料隐瞒真实情况进行公共信用修复，严重削弱了公共信用修复的权威与公正。强化对公共信用修复机关及其工作人员的责任追究，不仅减少以权谋私等腐败现象，而且能够保障公共信用修复法律机制的有效运行。文章认为，除了失信主体对公共信用修复机关及其工作人员的责任追究之外，还应当设立各级专门机关对其予以监督。各级人大常委会可以设立专门机关对公共信用修复机关展开日常监督，同时推动其他国家机关积极参与完善公共信用信息共享机制，通过提升国家机关内部间的公共信用信息透明化，推动公共信用修复制度有序运行。此外，我国应当加强社会公众及媒体对公共信用修复机关的监督。通过公共信用信息的公开透明，允许社会公众提出疑问，社会媒体进行如实报道，公共信用修复机关应及时对公众及媒体的疑问进行真实说明。

结语

公共信用修复不是简单地将不良信息记录从信用信息档案中删除，而是失信主体改正自己的违法失信行为、承担相应的法律责任，继而采取一系列修复措施改善自己的信用状况，消除不良影响。在社会信用体系建设中，信用惩戒只是手段，不是目的，作为失信主体自我纠错、主动自新的公共信用修复法律机制发挥着巨大作用。公共信用修复法律机制同时也创新了国家治理模式，通过督促违法失信主体主动改正自己的违法失信行为，采取修复措施改善自己的信用状况，节省治理成本及提升治理效率，实现国家治理现代化。