治理体系框架下的财会监督能力提升研究

钟 咏

一、正确理解并把握好财会监督新的定位、内涵和外延

（一）从党和国家监督体系的构建角度判断财会监督的时代定位

党和国家监督体系是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上指出：完善党和国家监督体系要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督实现有效贯通、相互协调。在国家治理体系框架下，财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，被赋予了新的政治定位和职责使命。那么，准确理解新形势下的财会监督定位要站在国家治理层面去把握，着眼强化对权力运行的制约和监督，聚焦党中央重大决策部署和财税政策贯彻落实，从专业的角度推动监督体系融入国家治理体系，切实提高会计信息质量、国有资产和地方政府债务管理水平，不断提升资金、资产、资源等配置使用效率，防范化解风险挑战，推动财会监督制度优势更好转化为国家治理效能。

（二）从法律法规和顶层设计层面理解财会监督的内涵外延

财会监督的本质是构建一种确定性，从法律法规层面来准确把握财会监督的内涵和外延是提升财会监督能力的基础条件。《会计法》《预算法》《政府采购法》《注册会计师法》等法律从不同角度明确了财政部门的财政监督权和会计监督权；《行政单位财务规则》《事业单位财务规则》《企业财务通则》《金融企业财务规则》等部门规章赋予了财政部门财务监督权，这就从法律法规上确定了财政监督、财务监督和会计监督的法律地位和具体范围。除此之外，本轮机构改革也对财会监督主要内容作出明确规定，宏观上的财政监督包括对法律法规、政策制度执行以及预算管理活动中的一些特定事项；中观财务监督包括对基建财务制度、行政事业单位财务制度以及企业财务制度等内部控制活动；微观下的会计监督主要针对规范会计行为，着眼于对会计核算、会计报告等会计信息质量，同时对资产评估和注册会计师等行业中介机构的执业质量进行监督检查。因此可以认为，财会监督是依照法律法规授权对财政、财务、会计行为开展监管活动，是财政监督、财务监督和会计监督三者的有机统一。

（三）从不同监督主体、监督过程来理解财会监督内涵与外延

《会计法》明确提出各单位应当建立健全内部监督制度，具体包括了行政事业单位、公司、社会团体和其他组织，这要求从单位内部开展对经济业务、财务收支控制和监督。同时也规定财政、审计、税务、人民银行、证券监管等外部单位依照有关法律法规实施监督检查和评价，通过对财会工作的监督进一步规范经济行为。而以提高行业中介机构的执业质量为目标开展的政府再监督同样属于外部监督范畴，政府监督、单位内部监督、社会监督一体化的财会监督体系轮廓清晰。此外，《预算法》从强化预算约束、绩效管理和规范政府收支行为等角度对监督活动进行了制度安排，人大、财政、审计等监督职责权限和外部主体范围明确。而从监督过程来看，《预算法》也明确提出了财政监督职能以预算管理为重点，建立全过程、全方位、全口径预算管理格局，强化预算约束；财务会计则着眼于过去、现在和未来全过程，对经济活动的监督通过交易、业务、事项进行事前参与引导、事中跟踪控制、事后检查评价，有机嵌入具体的财政、金融、财务管理实务中，发挥监督活动在提升单位效益中不可替代的重要作用。

可见，财会监督具有强烈的政治属性，同时具备法定性和专业性特征，监督范围由财政监督、财务监督和会计监督有机构成，而监督主体则涵盖了内生主体和外部政府、群众等信息或利益相关者，监督活动贯穿了事前、事中、事后全过程，其时代定位和内涵外延的理论逻辑为监督能力提升提供了基本遵循。

二、财会监督在新时代的重要价值体现

纳入党和国家监督体系之中的财会监督不是财政监督、财务监督和会计监督价值的简单叠加，最直观的价值体现在完善监督体系、服务治理能力提升，发挥财会监督在贯彻落实重大政策、提高风险防控水平和财会信息质量等方面的基础性作用，更好地支撑监督体系和治理体系的构建。其重要作用表现在以下几方面：

一是保障政令畅通、落实重大决策部署的重要支撑。面对复杂严峻的国内外经济形势，加强和改进财会监督工作，根本是要坚持党的集中统一领导，重点是以党内监督为主导，与其他监督有机贯通与协调配合，把贯彻落实党中央方针政策和重大决策部署作为首要任务，建立健全财政、财务全过程、全覆盖、全方位的监督机制，积极履行对重大财税政策执行、公共资源交易、地方政府债务风险防范、会计信息质量检查等领域的监督职能，解决相关财税政策贯彻落实过程中的难点和痛点，保障好重大决策部署贯彻落实、维护中央政令畅通。

二是加快推进现代财政制度建设进程的客观要求。党的十九大提出加快建立现代财政制度，无论是优化政府间事权和财权划分，还是全口径预算管理、地方政府债务管理或现代税收制度的建立，都需要加强财会监督。随着中国特色社会主义市场经济制度的建立和完善，财政监督体系在变革中不断优化和完善，特别是新修订的《预算法》要求财政监督职能要与财政主体业务相融合，加快形成预算编制、执行、控制、监督全流程的闭环管理格局，实现从财政政策执行和资金管理使用的监督向政策研究分析和风险防控拓展转变，确保我国财税体制改革的有序推进、有效实施，财会监督在建立现代财政制度中的作用日益突显。

三是推动经济高质量发展的重要因素。推动高质量发展是党的十九大提出的重大命题，而所有经济活动通过会计活动进行记录和反映，公允客观、真实可靠的财会信息在其中起着关键作用。在国内外经济下行压力下，一方面，高质量的财会监督有助于降低会计信息的负外部性，能够促进各方利益格局相对平衡和基本协调，确保经济环境和高质量发展建立在准确完整的会计信息基础上。另一方面，通过建立严格的财会监督机制，可以从财会信息中动态获取并掌握资金流动、会计核算和报告分析情况，通过监督关口的前移发现经济运行中的薄弱环节和风险隐患，改善和加强经济事项事前审核、事中监控，维护市场经济秩序。

四是强化财会领域对权力配置和运行的监督制约。推进全面从严治党首先要解决以公权谋私利或舞弊问题，有效的财会监督可以紧盯与损公肥私、贪污腐败关联度极高的资金、资产和资源的配置利用各个环节，特别是在工程建设、资源开发、公共资源交易、公共财政支出等领域能挖掘出大量线索，为其他监督活动提供了有力的基础保障，共同推动行政决策、执行、监督相互制约，是监督权力运行、预防和惩治腐败的一股重要力量。

三、当前财会监督面临的主要问题

提升新形势下的财会监督效能意义深远，必须要有针对性地解决好制约监督能力提升的现实难题，那么就目前来看主要存在以下几方面的难点和困难挑战：

第一，现行财会监督法律法规体系还有待完善。目前涉及财会监督相关规定分散在《预算法》《会计法》《注册会计师法》《公司法》等不同的法律中，尚未形成系统性财会监督单行法律法规或实施细则，而相关法条对财会监督也是一种方向性的表述，缺乏对财会监督的职责权限、范围内容、程序步骤等做出系统全面的具体规定，财会监督的权威性和刚性约束偏弱。同时，《财政部门实施会计监督办法》《财政检查工作规则》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等部门规章制度层级较低，而且修改修订速度明显跟不上财会监督形势的变化，时效性略显不足。而且《会计法》《行政单位财务规则》和《事业单位财务规则》《企业财务通则》《注册会计师法》等分别从财政监督、财务监督、会计监督不同角度规定政府、单位和社会中介机构监督职能，未能对财会监督提出统一要求和清晰划定，从主体和范围上难以准确把握财会监督的本质，这为多头监督、重复监督埋下了隐患。

第二，财会监督主体责任和协同性明显不足。财会监督由政府部门、各有关单位和社会中介机构共同实施的财政、财务与会计的内外部监督活动，这对于实现全方位、全过程和多层次的监督具有理论上的优势，但在实践中一旦缺乏有效的协作、协调机制，监督主体多元化会引发多头重复监督、职能错位等问题，进而制约了监督成效。同时，就财政部门内部而言，财会监督相对预算管理、国库支付、绩效评价、平衡收支等工作受重视程度明显不足。此外，很多单位内部控制制度约束和执行不力的现象普遍存在，尤其是部分行政事业单位重核算轻管理的问题比较突出，会计基础工作规范不实导致监督虚化、弱化问题，廉政风险甚至是腐败现象频发，内部监督不力也相应地增加了外部监督的压力。而对于社会监督而言，部分中介机构在利益驱使下，公正、诚信的职业道德不断滑坡，执业质量受到严重影响。

第三，财会监督队伍和专业能力存在较大短板。当前，财政部门和相关行政单位受制于编制控制以及招录选拔、培训培养等因素，在高素质专业化财会监督人才队伍配备方面明显跟不上新时代财会监督的发展趋势，专业履职能力相对欠缺，难以满足政策掌握运用、理论转化实践的实务需要。而单位内部的财会人员因受聘关系，履职尽责的独立性不强，“保饭碗”与“谋发展”问题仍是严守职业底线、正确履行监督职责最大的制约因素，部分中小企业、私营企业单位财会人员职业道德和诚信建设形势依然严峻。那么对于中介机构而言，同样面临专业人才分布不均、发展不平衡、执业质量良莠不齐的现实问题，这给整体提升财会监督能力带来了巨大的挑战。

第四，信息技术运用和数据共享程度较低。随着“大智移云”技术的蓬勃发展，财会领域的信息化建设和信息技术应用水平有了显著提升，但是数量多少并不能决定质量高低，财会监督最大的阻力和难题是缺乏系统间的关联和数据的共享，特别是作为履行主要监督职责的政府部门缺乏统一的监督平台体系，单位内部预决算、资产、采购、内控、绩效评价等系统及数据资源呈现碎片化状态，各类信息系统难以形成一体化，各单位间的基础数据的查询使用更是遥不可及，这就从技术层面阻断了监督体系的融合发展。

四、提升新时代财会监督能力的对策思考

（一）强化顶层设计，以法治建设增强监督刚性约束力

财会监督立足于治理体系框架之中，要在顶层设计上优化和完善，充分彰显出财会监督的制度权威。当前，财会监督被纳入党和国家的监督体系为加快推进监督法治化建设迎来了重要契机，具体要从修法、立法、执法、普法等角度共同发力，推动财会监督在法治轨道上更好转化为治理优势。

一是加快修订完善现有法律法规，进一步厘清财政、审计、税务、证监、银保监等部门的职责边界，对各自所遵循的法律法规及实施依据进行系统全面地梳理，通盘谋划有机贯通、相互协调的监督路径，确保依据统一、执行一致，从顶层设计层面解决好监督职能交叉或重叠以及职责缺位等问题，提高财会监督的科学化、规范化水平，推动形成一种协同有效的良性财会监督局面。

二是适时制定单行财会监督法或监督工作条例，加快出台相应的配套实施细则或指导意见，进一步健全政府会计准则制度，从“法”上确定财会监督的职责地位、目标定位、法律责任及牵头部门等，明确财会监督体系的整体构成和运作方式，明确财会监督的操作方式以及各监督主体的监督对象、履职重点、职能定位、业务范围、具体流程等，把财会监督工作纳入法制化、制度化和规范化的轨道，提高财会监督工作的科学性，从法律法规及制度层面为财会监督顺利实施保驾护航。

三是加大监督执法检查和执法普法。一方面要增强监督检查和执法力度，着力解决好违反法律法规、财经纪律和制度执行等行为。强化财会监督结果的评价运用，加大对违法违纪违规、造假舞弊等行为的处罚和责任追究力度。另一方面应当明确谁执法、谁普法，各有关部门要主动做好法规政策解读和宣传教育，加强跟踪与指导服务，既要依法执法、科学执法，又要营造一种尊崇法律、敬畏法律的财会监督法治环境，推动财会监督和内部控制建设有机融合，形成一种重视并支持开展财会监督的良好氛围。

（二）构建“一核、两轴、双驱动、全过程”的大监督格局体系

面对新的使命任务，新时代财会监督应按照有机贯通、相互协调的总原则，进一步完善监督机制，推动构建一体化、全方位、全过程的监督新格局。

首先，“一核”即发挥好财政部门在财会监督方面的核心主导作用。财政部门要勇于担当，牢牢把握职责定位，依法履职尽责，推动建立财会监督协同化框架体系和运行机制，既要牵头做好统筹协调又要防止陷入大包大揽的局面，做到不缺位更不越位，协同推进监督体系科学构建和整体优化。加快推动成立财会监督委员会，提高财会监督机构层级，增强监督活动的独立性，保证监督过程顺畅有效、结果客观公正。

其次，“两轴”指从横向、纵向两个维度处理好内外部两个关系。在横向上要坚持多元主体协同共治的原则，在各司其职、守土有责的基础上强化纪委监委、财政、审计、统计、税务、证券监督等涉及财会监督领域的力量整合，建立跨部门协作机制，协商建立财会监督联席议事机制和联动机制，建立健全财会监督领域重大工作统筹协调机制，特别是在财会监督职能划定、计划制定、检查内容与范围、政策法规依据等方面要加强沟通协调力度，培养财会监督信任习惯，做到信息互通、资源共享程度最大化，避免不同部门因监督的侧重点不一致而导致多头监管、重复监管、错位监管，增强监督的整体性和系统性。从纵向来看，财政部门要厘清内部机构在财会监督中的重点方向任务，比如预算、政府采购、资产管理、会计管理等部门在分清职责的同时也要加强协同配合，对于财政监督、会计监督以及行业中介机构再监督工作要形成长效对话与沟通机制，避免因各自为政而分散监督力量，从而影响监督的质量与效率。同时，上级部门要履行好对下级部门的业务指导或直接管理，强化政策解读和业务支持力度，定期或不定期组织系统内各单位开展更加有针对性的业务培训和指导服务，监督指导下级部门更好地落实财会监督要求，为形成上下贯通的监督合力打下基础。

再次，调动单位内部监督和社会行业中介机构“双驱动”的重要力量。一方面，单位内部监督是财会监督的重要一环，财政部门要强化对行政事业单位、企业等不同经济主体的统一规划和分类指导，针对分步分类加快推进企业和行政事业单位内控制度建设，组织实施会计工作基础规范检查验收，强化内部财会监督效果的考核评价和结果反馈应用，全面推动内部财会监督工作的有效运行，切实解决好内部监督虚化弱化等问题。各单位应积极落实好内部财会监督相关要求，落实内部监督责任，建立符合管理实际的内部治理和内控制度机制，巩固会计基础工作并规范预算管理和财务会计工作秩序，实现内部监督规范化、制度化、系统化，提高会计信息质量。另一方面，会计事务所、资产评估等行业中介机构是开展财会监督工作的重要力量，财政部门要强化监管责任，加大执业质量的检查力度，加强定期检查和专项检查，通过财会监督的再监督规范行业管理，确保中介机构和执业人员朝着自律、独立、公正、专业方向健康发展，更好地发挥出第三方监督的积极作用，解决好造假舞弊、会计信息质量失真的问题，维护好市场环境和经济秩序。

最后，推动监督向“全流程”拓展延伸是财会监督工作实践需要和必然选择。财会监督要将监督关口由事后监督逐步向事前、事中、事后全过程延伸，形成事前事中预防为主、事后监督核（检）查为辅的链式监督，把财会监督贯穿于财会活动的各个环节，提高监督管理的系统性、完整性。树立监督、管理与服务并重的理念，实现由检查纠错型向预防型管理型转变，将常态化监督管理贯穿监督工作全过程。

（三）加快建设高素质专业化财会监督人才队伍

财会监督政策性、专业性强，专业人才是推动财会监督事业高质量发展的重要保证。为适应财会监督新形势、新任务要求，迫切需要加快高素质专业化财会监督人才队伍建设。

第一，分类实施财会监督人才建设计划。相关政府部门要着力解决队伍总量不足、年龄结构不优、专业能力不强等突出问题，采取更加灵活的措施拓宽财会专业人才选人用人视野，加快推进总会计师或者财务总监岗位设置。积极组织理论和实务专家、学者，组建财会监督专家工作室和咨询库，为财会监管提供专业的外部智力支持，提高财会监督科学性、规范性。加强行业中介机构专业队伍建设，更好地发挥其专业优势和独立性作用，提升会计信息质量和监督实效。

第二，坚持专业能力、职业道德教育并重。以素质能力建设为出发点和落脚点，有针对性地加强财会人员专业培训和继续教育，着力提高财会人员的政策理论水平、履行职责能力和专业素养，敢于监督更善于监督。以需求和问题为导向创新培训方式，多层次、多角度有计划、分类别实施更加灵活的人才培训教育行动，突出培训的针对性和实效性。广泛邀请专家学者开展形势和行业发展相关的专题讲座、授课，充分利用好继续教育网络资源以及高校、国家会计学院的优质师资和各方面的资源，不断更新财会人员的知识结构，提高整体素质和专业胜任能力。强化财会人员职业道德教育与诚信体系建设，提升财会人员职业操守，建立更加严格的联合惩戒机制，营造风清气正的行业从业环境。

第三，改革完善财会专业人才的考核评价体系，构建覆盖党建、业务等立体式、多角度的综合考核体系，优化日常考核与年度考核指标体系和评价标准，强化考核结果的运用，树立鲜明的用人导向，让优秀的专业人才脱颖而出。坚持更开放的人才观，正确对待合理的财会人才流动，通过“输血”和“换血”提升专业队伍活力和动力。发挥好单位人事和工会的积极作用，经常性地接触了解一线财会人员的工作情况，认真倾听其诉求并为其解难题、办实事，体现对财会人员更浓厚的人文关怀。鼓励和支持财会人员积极参加专业考试，有计划地培养更多会计领军人才、高层次人才和“十百千”财会人才，发挥其在各行业、各领域的引领带动作用。

（四）以信息技术为依托推动监督信息化、数据化

随着大数据、云计算、人工智能等信息技术的广泛运用，远程监督、非现场监督、数据监督等财会监督方式将成为常态，加快财会监督信息化、数据化发展是题中应有之意。一是加大信息技术的资金投入，加快财会监督信息化建设和应用，完善升级现有会计监督检查管理系统、财政会计行业管理系统等电子监督平台和数据库系统，构建基于大数据分析的数字财会监督体系，持续提升数据归集能力和数据处理效率。主动应对政府采购云、财务云、云会计等新技术，丰富对云平台的监督技术方法和监督手段。加快推进预算管理一体化建设，解决好接口技术、数据对接等问题，强化网络联通和数据采集、分析能力。研究搭建动态管理的会计信息质量综合评价和会计师事务所执业质量综合评价系统体系。二是打破本位主义固化思维，建立纪检、财政、税务、审计等部门财会监督信息共享系统，建立财务报告共享机制，推动监督主体间由数据分散向互联互通转变，尤其要建立重点领域和重大事项的信息分享平台，实现重要信息、监管情况的及时共享，但同时也要清晰界定数据采集重点，把握好自主采集与共享数据的边界，提高数据的可参考性和适用性。三是适应各种新业态的发展，主动有效应对电子政务的快速发展，强化对电子会计凭证入账归档的监督管理，确保电子会计凭证的合法性、规范性，克服电子化发展带来的监管挑战。

五、结语

从国家治理的高度将财会监督纳入党和国家监督体系，赋予了财会监督新的历史使命，定位更高、内涵和外延更加丰富、价值作用更加突出。因此，要深刻把握其规律特征，聚焦贯彻党中央重大决策部署、严肃财经纪律、提高会计信息质量以及防范化解重大风险等问题，主动履行财会监督主体责任，特别是发挥好财政部门在财会监督体系中的突出作用，从优化财会监督顶层设计到完善法律法规制度角度出发，以高素质专业化财会监督人才队伍和现代信息技术手段为重要支撑，一体构建“一核、两轴、双驱动、全过程”的财会监督体系，确保会计信息质量真实可靠、客观公允，推动实现企业提质增效、政府治理效能提升、资金资源有效配置、经济高质量发展等目标，推进国家治理体系和治理能力现代化。