交通强国战略视角下交通运输信息化建设运营模式的分析

2021-01-30张海亮王红便

生产力研究 2021年2期

张海亮，王红便

（1.山西交通职业技术学院，山西晋中 030600；2.中国农业发展银行晋中市分行，山西晋中 030600）

一、引言

交通运输行业信息化是一项复杂的系统工程，在规划、设计、实施和运维等各个阶段都涉及到资金筹措、人才技术、功能定位和可持续发展等一系列复杂问题。在传统的建设运营模式中，交通运输信息化主要的建设主体为政府，资金渠道主要为财政资金投入，一方面有相对稳定的政府作为支撑，保障了交通运输行业信息化的建设与发展，从另一方面来看，由于缺乏竞争，系统“造血”功能不足，财政压力持续增多，运维预算不断“滚雪球”，很难实现系统的可持续发展。而市场化运行模式相关研究已较为成熟，并在传统基础设施建设和公益服务设施建设运营领域得到了较为广泛的应用[1]。

随着“互联网+”、物联网、大数据相关理念与技术的发展与广泛应用，交通运输行业信息化建设与运营迎来了新的发展机遇。同样，在经济性、先进性、适用性和可持续发展等方面也面临着更多的挑战。借鉴基础设施领域工程建设管理和运营经验，在交通运输行业信息化领域开展投融资模式、建设运营模式研究对当前阶段推进交通运输行业信息化建设发展具有非常积极的意义。

二、交通运输信息化建设模式

交通运输是国家重要的基础设施组成部分，信息化作为提升交通运输系统效率的手段，通常也定义为基础设施的范畴。从项目融资和建设模式来看，随着政策因素与运营模式的不断创新，社会资本进入基础设施领域已较为普遍，并且投融资模式也更加灵活、多样。在社会资本参与基础设施建设与服务的实践中，项目融资和PPP 融资是发展较快、应用范围较广、代表性较强的两种社会资本参与模式[2]。

（一）投融资模式

项目融资，一般面向针对特定项目而组建的项目公司，以项目的名义进行资金筹措，以项目公司资产作为保障，以项目营运收入承担债务偿还责任。项目融资经典模式包括：BOT（Bulid-Operate-Transfer），即建造—运营—移交方式；BOO（Building-Owning-Operation），即建设—拥有—经营；BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即建设—拥有—经营—转让；TOT（Transfer-Operate-Transfer），即转让—经营—转让模式等。

PPP 融资是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，主要应用于基础设施等领域。本质上讲，PPP 模式是一种公私合营合作模式。合作各方参与某个项目时，政府通过对项目的扶持，实现参与合作各方的利益，同时共同承担责任和融资风险。

项目融资和PPP 融资都是通过政府授权私营机构在一定期限内特许经营，向项目的使用者收取费用，以回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交回政府，但PPP 模式更体现广义的公私合伙合作关系。

（二）信息化投融资模式

交通运输信息化是服务于交通运输行业基础设施和业务运行的支撑系统，是伴随着行业需求和信息技术发展而日益成熟的领域。在初期，信息化一般遵从交通运输行业基本建设程序进行建设、管理和运营，随着经济社会发展，行业信息化投资建设运营模式也逐渐规范化、多样化和灵活化。

1.政府主导建设模式。政府投资建设模式是典型的传统模式，也是应用最为广泛的一种投资建设模式。其特点是，信息化项目由政府全额投资建设，整个项目的规划、设计、建设、验收和运维完全由政府部门主导和组织，资金筹措和管理均由政府执行。在建设与运营管理中，依据行业工程项目建设相关程序与规范执行。

2.政府引导、市场主体模式。政府引导、市场主体模式是指由政府引导、行业企业和社会资本参与，充分发挥市场机制的一种建设模式。在这种模式下，政府主要的角色包括部分出资、政策引导、建设和运营监督管理、提供相关服务等。从交通运输行业信息化具体应用情况来看，除政府直接出资或补贴出资支持企业进行建设运营外，比较常见的是BOT 模式。政府部门就某个交通运输信息化项目与项目公司签订特许权协议，授权项目公司承担项目的投资、融资、建设、经营与维护，在特许期限内，项目公司作为经营主体通过向政府部门、行业企业或社会提供信息服务，并依法依规收取费用，通过运营回收项目投资、建设、经营和维护成本并获取合理回报，特许期满后，双方依据协议将信息化项目成果无偿或有偿移交给政府部门；在BOT 模式中，政府部门拥有项目建设和运营的监督权、调控权。

此外，PPP 模式也是典型的政府引导、市场主体模式。从2014 年开始，PPP 经历了从探索发展到快速发展的阶段[3]。财政部PPP 中心发布的全国PPP综合信息平台项目管理库2018 年报数据显示，当年落地项目1 962 个，占累计落地项目4 691 个的41.8%；当年开工项目占累计开工项目的48.2%。这说明2014—2017 年各地推出PPP 项目在加速落地。在PPP 模式中，政府部门可全程参与项目规划、投融资、建设、运营和资产剥离等过程，实现对项目建设和运营的高度参与。在交通运输信息化行业中，PPP 模式尚不常见。

3.市场主导模式。市场主导模式是指针对规划的交通运输信息化项目，政府部门通过政策调控和市场引导等手段，引入社会投资进行项目的建设和运营，社会投资方自行建设、自行运营、自负盈亏、自担风险。在这种模式中，政府主要的职能是行业规划和政策的制定与落实监督、相关服务等。由于存在政策因素和风险，完全市场主导的信息化项目相对较少，且运营后政府行业监管或信息共享存在一定困难。

三、交通运输信息化建设特点及建设运营模式分析

交通运输是国民经济的重要基础，对国家经济、社会、政治和国防都具有重要意义。在传统意义上，交通运输一般多指公路水路领域。在本文中，交通运输信息化是指公路水路交通运输信息化。

（一）交通运输行业信息化特点

交通运输信息化是交通运输行业的服务与支撑体系，具有明显特点：一是基础设施属性明显，紧密围绕交通运输行业基础设施开展建设与运营，同时，各相关建设管理理念与体制、规范更多的遵从于基本建设程序；二是行业面广信息化涉及领域宽，涵盖了交通运输行业涉及的所有要素和业务领域；三是公益性与可经营性并存，服务于社会公众、行业管理和科学决策的信息化系统公益性明显，而在道路运输领域、城市客运、公共物流和出行服务等领域又具有增值性和可运营性质；四是建设管理和应用对象的组织机构网络化、复杂化，机构条块结合，管理层级多，服务和应用对象多元；五是网络和信息安全要求各异，交通运输行业信息化中不同业务系统、不同网络环境、不同使用对象对信息系统和网络提出了不同的安全等级需求。

由于以上种种交通运输行业信息化的特点，在信息化建设与运营模式选择中，也受到更多因素影响而更加灵活、多样。

（二）建设运营模式分析

目前，交通运输信息化建设运营模主要包括政府主导建设模式、政府引导市场主体模式和市场主导模式。在具体实践过程中，各种模式也在不断变化与衍生，模式之间的定义与边界也逐步模糊。

1.政府主导的传统模式。政府主导的传统模式，一般由政府行业主管部门制定行业信息化项目规划，由政府行业主管部门委托或授权某一单位作为项目建设单位开展项目建设和运营管理工作。建设资金由政府全额投入，立项、设计、建设、验收和运维各个环节均由政府部门主导和组织。

传统模式是较为常见的模式，适用于建设管理机制体制健全，单个项目或少数多个同期项目，同时，对建设单位专业技术人员、管理水平均有较高要求。而对于同期大规模多个项目同步建设，组织管理体系不够完善的情况则不适宜。此外，从投融资角度看，更适合于由政府使用或公益类的，无法实现营利和增值运营的项目，如电子政务系统、执法等业务应用系统等。在网络和信息安全方面，由政府出资建设运营，对网络和信息安全有更高的要求，能够确保数据资源的所有权、使用权。

2.政府引导市场主体模式。在交通运输信息化行业中，政府引导、市场主体的投融资模式主要有PPP 模式和BOT 模式。

（1）PPP 模式。PPP 模式是政府和社会资本合作模式，经省级政府和财政部审批后，通过招标确定合作方，政府与社会资本方共同组建项目管理（SPV）公司，承担交通运输信息化项目的建设管理工作。采用PPP 建设模式，是国家现阶段积极倡导的一种建设模式，能够实现信息化项目的统筹规划和统一实施，可以通过选择更加专业、经验丰富的合作单位来实现优势互补，借力经验丰富的建设管理合作方降低交通运输主管部门在人才队伍、管理经验等方面不足带来的风险，可以在降低政府财政支出压力的同时实现交通信息资源、信息服务向资产的转化。

PPP 模式是一种政府和社会资本方（私营者）多方共赢、风险利益共担的一种融资建设模式，主要适用于政府负有提供责任、适应市场化运作、投资规模相对较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、收费机制相对透明、风险能够合理分担的基础设施和公共服务类项目[4]。在交通运输领域，将公益类项目与可运营类项目整体打包，同期建设多个项目，更易于实施“一揽子”工程，更易于实现信息资源的统筹与共享，能够更好地平衡业务信息化发展水平，促进行业信息化整体提升。SPV 公司一般由出资人和政府代表共同参与，政府有一定的决策权，在网络和信息安全方面能够较好地体现政府监管职能，能够通过协议或合同约定来规范数据资源的所有权和使用权，实现责权利的统一。

从实践情况来看，省级PPP 项目从识别入库到采购、执行的周期较长。据财政部政府和社会资本合作中心网站PPP 项目管理库查询信息统计来看，智慧交通项目一般包含在智慧城市项目中进行建设，公路、水路、交通运输信息化PPP 项目案例较少。

（2）BOT 模式。BOT 模式是交通运输领域，特别是高速公路建设投融资应用很普遍的一种模式。由投资人作为项目发起人，从政府获取某一领域特许经营权，通过经营来覆盖建设成本并获得利润。通过BOT 可以解决政府在信息化项目建设运营中的资金压力，也转移了运营风险。但是，在特许经营期内政府也失去了项目所有权和经营权，存在不易监管和税收流失等问题。BOOT、BOO 等是标准BOT 模式的不同演变形式。

在多数智慧城市智能交通建设中，公共交通电子站牌系统建设一般均以BOT 模式建设，政府通过特许站牌广告经营权的方式吸纳社会资本开展信息化系统的建设与运营。在个别省市，道路运输重点营运车辆安全省级监管平台建设运营，也采用了这种模式。在运营过程中，信息系统产生的数据资源的所有权和使用权不易界定，网络和信息安全边界模糊，责任不易落实。

3.市场主导模式。市场主导建设运营模式通常是指在行业主管部门规划指导下，由社会资本自主投资建设和运营的信息化项目，通过市场机制回收成本并获取利润。投资者自负盈亏、自担风险，政府部门主要体现指导、监督与服务职能。市场主导模式相对而言具有更好的灵活性，方式多样且灵活多变，社会资本的主体也更加多元。

市场主导模式适合于具有良好的增值运营收益空间的交通运输信息化项目。城市交通、公共物流是目前较为成熟应用市场主导模式建设运营的领域。由于市场主导模式以企业自主经营为特点，在信息系统建设、数据资源采集、加工和应用中具有更大的自主权，政府更多的角色是指导、监督和共享利用。网络和信息安全责任主体在项目建设运营方。

四、交通运输信息化建设运营模式的思考与建议

在具体交通运输信息化项目建设和运营中，投融资与建管模式的选择，涉及到诸多因素，应结合实际情况进行统筹考虑与决策。

（一）信息化项目实际与特点

交通运输信息化在各省市、各业务领域建设与运营情况差异很大，项目实施的基础条件不一，在具体模式选择中要充分考虑具体情况和项目特点。需要充分考虑信息资源整合与共享情况、基础支撑条件、项目性质是公益性或是可经营性、投资规模及技术要求等因素。对于项目实施基础条件好，社会公益性质明显，投资规模不大、建设内容清晰、技术要求明确的项目，更适宜于采用政府投资模式。

（二）财政承受能力

在项目建设投资中，在科学计算项目建设成本的同时还需要合理测算后期运营成本，以此作为项目投资规模进行财政承受能力评估。对于有可收益或增值服务拓展，兼具公益性和运营收益性的项目可以采取政府引导或政策引领的方式，引导市场主体积极参与建设。政府引导市场主体模式和市场主导模式可以有效平滑政府财政压力。

（三）政策环境

近年来，为积极推动经济发展，推进社会资本参与基础设施建设，项目建设投融资政策环境在不断优化，2014 年以来，《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等一系列政策出台，为政府引导市场主体建设模式的应用奠定了良好的基础。同时，交通运输部、广东和山西等诸多省市在“十三五”信息化发展规划中都明确将积极推进信息化建设运营领域社会资本的合作。这些政策的出台，为交通运输信息化项目建设投融资模式的尝试与创新奠定了基础。但是，从具体实施层面来看，尚没有统一明确或完整的政策性文件出台，需要在具体实践中，结合国家政策、各省情况、行业特点和具体政策环境，在合规的前提下，创新机制与模式。而对于尝试性实践，在试点示范取得一定效果后，应该及时总结评估，并尽快提升到较高理论水平，以进一步完善相关政策。

（四）建设单位情况

信息化项目建设承担单位的组织机构、机制体制、人员队伍和管理能力也是建设运营模式需要充分考虑的因素。在机制体制不畅、管理能力不足的情况下，借力社会资本方的建设与运营管理优势是保持信息化稳定发展的一条捷径。当前，“大系统、大平台、大数据”已成为政务信息化建设的必然要求，与行业优秀企业合作，在资金、人力、技术等方面进行优势互补、开展合作，不失为一种有益模式。

（五）网络与信息安全需求

《中华人民共和国网络安全法》已于2017 年6月1 日起施行，网络和信息安全已被提升至国家安全战略的新高度，在各行各业各个领域中应予以高度重视。在交通运输信息化建设中，网络和信息系统所覆盖的业务领域、产生和使用的数据资源，以及适用对象和用户群体多元各异，应结合项目特点和客观需求充分落实网络安全责任。同时，应对数据资源的所有权、使用权和收益权进行合理界定与约定。

（六）可持续发展

信息化系统是一个复杂且长期不断优化完善的系统工程，在建设模式选择中不仅要考虑项目建设管理，更要长远考虑项目后期运营和可持续发展，应充分考虑技术更迭、维护经费等方方面面因素。在交通运输信息化建设中，一方面要考虑在建设之处，政府引导和财政资金为主的“输血”作用，更要考虑长远发展中建设和运营管理过程中“造血”能力的培养。