高校纪检监察体制改革浅析——以福建省公办本科高校为例

吴仕清

(福建医科大学,福建 福州 350108)

2018年3月20日施行的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第十三条规定，派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督。2019年5月，福建省委办公厅印发《关于深化省纪委监委派驻机构改革的意见》，明确省属公办本科高校纪委书记由福建省纪委监委任命为监察专员，设置监察专员办公室，与高校纪委合署办公。高校纪委(监察专员办公室)被赋予了监察权，履行执纪执法职责。从宏观上看，《监察法》和《关于深化省纪委监委派驻机构改革的意见》(以下简称《意见》)对高校纪检监察体制改革进行了顶层设计，明确机构设置，实现了对党员领导干部以及所有行使公权力的公职人员的监督。然而，《监察法》实施后，高校监察对象激增，特别是医学类高校的监察对象多达上万人(含直属附属医院医护员工)。相较之下，高校纪检监察队伍力量薄弱，纪检监察干部监督执纪执法能力参差不齐等问题，难以满足新形势下全面从严治党的工作要求。笔者通过剖析高校纪检监察体制改革中面临的问题，为完善高校纪检监察制度提供建议。

一、高校纪检监察体制改革面临的问题

(一)职责定位认识不清晰

《中国共产党章程》第四十六条规定，纪检机关是党内监督专责机关，主要任务是协助党委推进全面从严治党、加强党风廉政建设等工作。《监察法》第三条规定，监察机关是行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员进行监察，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守进行监督检查。高校纪检监察机关实行监察专员办公室与内设纪委合署办公模式，履行党内监督和国家监察双重职责。高校纪检监察机构履行专责监督，并不意味着只有纪检监察机关履行监督职责。根据《中国共产党党内监督条例》第九条规定，纪检机关专责监督，党的工作部门职能监督……，然而，实践中高校党的工作部门更多聚焦于业务工作，误认为党风廉政建设、反腐败工作以及监督检查等是纪委的事情，与自已无关。这种观点在高校中比较常见，很多专家、学者型党政领导更多的精力在于如何提高学校科研创新能力和业务水平，对党风廉政建设等工作认识不够深，了解不多，重视不够，客观上容易出现“纪委包打天下”的情况。

(二)纪法尺度把握不准，自办案件少

高校纪检监察体制改革前，高校纪委“不敢监督、不会监督、不想监督”的现象严重，多地高校纪委整年度的信访件才十几件，涉嫌违规违纪立案的问题线索寥寥无几，因职务违法涉嫌犯罪立案调查案件更少，部分省份甚至出现十几所高校纪委“零办案”。“零办案”现象的出现，原因之一在于高校纪检监察机构对于纪法尺度把握不准，无法准确运用监督执纪执法“四种形态”，难以适应新形势下的党风廉政建设要求。例如，福建某高校副教授被指猥亵女大学生的信访举报件中，违反师德师风的涉事教师仅被暂时调离教师岗位，而受害的学生却被要求转学。学校对涉事教师涉嫌猥亵、严重违背教师职业道德的违纪违法行为认识不清、定性不准、处置不当，从某种程度上体现出高校纪检监察机构监督执纪执法能力不足。再如，高校纪委办理监察对象涉嫌虚报差旅费发票的案件时，由于纪法尺度把握不准、对罪刑法定以及刑事犯罪的构成要件理解不到位，导致审查调查案件进展缓慢。具体表现：一是对于虚报发票行为的认定问题。有的认为该行为涉嫌贪污罪，有的认为该行为涉嫌职务侵占罪，甚至认为该行为同时符合贪污罪和职务侵占罪的构成要件，而实际上职务侵占罪与贪污罪不可能同时成立。二是适用纪律和法律的争议。《监察法》规定，监察对象有自首、配合调查工作的，可以减轻处罚，而《事业单位工作人员处分条例》也有相关规定，此时应该适用哪种规定存在争议。

(三)纪检监察干部执纪执法能力培养方式滞后

随着福建省双一流高校建设，公办本科高校得到蓬勃发展，学生人数和教职工人数不断增长，办学范围、专业设置不断扩大，同时违规违纪违法案件数量也不断增加，且违法违纪行为出现高智商、高科技的特征，涉案领域广泛分布于教学、管理、科研、基建、后勤等各个层面。[1]而《监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等国家法律及党内法规对执纪执法的程序和实体内容作出详实的规定，仅靠自学、参加讲座等常规方式，无法满足进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局背景下对纪检监察干部能力提出新要求。此外，纪检监察工作具备较强的政治性和保密性要求，立案审查调查终结的案件无法从公开渠道获取学习，加之高校纪检监察干部多为部队转业人员、校内其他部门转入以及新招聘人员，执纪审查、执法调查经验不足，对问题线索的甄别、处置能力不足，程序意识、证据意识不强，监督执纪执法能力欠缺，容易造成执纪执法实践操作中的不符合程序等。因此，亟待创新完善高校纪检监察监督执纪执法能力培养方式，以满足新形势公办本科高校纪检监察工作的需要。

二、高校纪检监察机构改革的完善路径

(一)立足“再监督”职责定位

党的十八届五中全会要求，纪检机关要落实“三转”，聚焦监督的再监督职能，把监督检查切入点从配合部门开展业务检查,转变到对职能部门履行职责的监督上来,规范职能部门权力运行。即高校纪委(监察专员办公室)不能直接参与人事招聘、招标代理等具体事务，不能代替职能部门对具体业务进行监督，高校纪委书记(监察专员)不再分管协管纪检监察以外的工作。[2]同时，高校纪委(监察专员办公室)要立足“再监督”职责定位，督促党的工作部门履行职能监督责任。例如，关于津补贴领域落实中央八项规定精神情况的监督，学校党委负有主体责任，纪委负责监督责任，人事部门负责职能监督责任，学校纪委(监察专员办公室)要立足于“再监督”职责定位，对人事部门是否开展津补贴专项督查以及开展督查情况的再监督再检查，督促相关部门切实履行落实中央八项规定精神职能监督责任。实践中，高校纪委(监察专员办公室)退出与党风廉政建设无关的各类议事协调机构，可以采取明察暗访、突击检查、查看资料等方式督促职能部门履职尽责，对于招投标、工程建设领域等高风险领域，可以制定监督检查方案等进行专项监督，坚持日常监督、警示教育、预防教育在先。[3]

(二)建立地方纪委监委与高校纪检监察机构执纪执法协作交流机制

在监察体制改革前，高校纪委(监察专员办公室)没有监督执法经验，客观上难以把握执纪执法尺度。而地方纪委监委在国家监察体制改革后，部分检察院反贪局的检察干部转隶到监委，这就实现了执纪和执法能力的充分融合，具备了相对丰富的执纪执法实践经验。因此，可以倡导高校纪委(监察专员办公室)与所在地纪委监委签订校地纪检监察工作协作配合机制，建立办案力量协作、人才双向培养、信息资源共享等方面的配合机制，提升高校纪检监察干部“纪法贯通”能力，最大程度克服纪法尺度把握不准的问题。同时，定期选派高校纪检监察干部到地方纪委监委跟班学习，除了到对口的省纪委监委纪检监察室外，可以考虑跟地市级纪委监委、县级纪委监委交流、实战练兵。选派政治立场坚定、优秀的高校青年纪检监察干部参与审查调查案件的办理，全程跟踪、学习监督执法的全过程，将理论知识与执纪执法实践结合起来，不断提升贯通运用纪法能力。

(三)强化岗位培训，建立导师制度

“既执纪又执法”的新任务对高校纪检监察干部的综合素质提出了更高要求，除了要自学《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等业务知识外，还要加强对心理学、基建工程、招投标等重点领域的学习，提高综合素质。实践中可以考虑从以下三个方面来完善纪检监察干部的执纪执法能力：一是加强岗前培训。新招录的高校纪检监察干部必须参加岗前培训，通过培训对纪检监察工作的指导思想、遵循原则等要求形成初步了解，加强对党章党规党纪、公职人员政务处分法、监督执纪工作规则、监督执法工作规定等业务知识的培训学习，为今后的执纪执法工作做铺垫。二是优化培训内容。针对高校违纪违法案件的特点，通过案例教学、实战演练、复盘点评等方式，引导高校纪检监察干部学习问题线索处置、调查取证、“走读式”谈话等过程的技能和方案，实实在在运用于执纪执法过程中，提升纪检监察干部监督执纪实操技能。当然，要杜绝纪检监察业务培训中的形式主义，避免“为了培训而培训”的现象。例如，对于集中式培训的闭卷考试，本意是为了督促各学员好好上课、增强培训的实效性。但是实际操作中却异化为结业考试题目跟培训课上的内容无关，导致出现大部分学员忙于背题库、无暇听课的尴尬现象。三是监督检查、审查调查及审理部门实行“导师制度”。由经验丰富的纪检监察干部担任导师，带领新入职或者没有执纪执法经验的纪检监察干部跟班学习。探索定期开展高校纪检监察执纪执法业务交流，开展案件复盘、点评等，由对口高校的省纪委纪检监察室牵头，开展高校纪检监察业务交流学习，精选案例交流学习。