论共建共治共享社会治理制度与数字经济的耦合性及实现路径

（西安邮电大学经济与管理学院 陕西 西安 710061）

一、引言

当前，随着区块链、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术发展热潮的全面展开，技术创新已经渗透到经济和社会的各个领域。技术创新引发了生产关系与上层建筑的巨大变革，并由此引致人类社会从工业经济开始向数字经济全面转型。数字经济是与农业经济、工业经济相并列的一种新的社会技术形态，具有不同于工业经济的特征，这就要求政府治理理念、治理体系、治理方式发生深刻的转变。中国目前在计算机产业、电子商务、移动支付等领域已位居世界第一，数字经济规模位居全球第二。但是，数字经济的快速发展也凸显出同传统工业经济时代治理模式之间的矛盾。由于技术创新带来的社会变革和经济方式的转换，引发了诸多新的社会问题与结构矛盾，原有的社会治理模式已无法从根本上加以解决[1]。当前构建共建共治共享社会治理制度正是上层建筑领域对现代信息技术创新发展带动经济基础变革的必然回应。完善共建共治共享社会治理制度，是我国数字经济高质量发展的重要制度保障，有利于抓住第四次工业革命的机会窗口，实现跨越式发展。

二、数字经济的概念及其创新特征

20 世纪90 年代，全球迅猛发展的互联网浪潮不断向经济和社会各个领域渗透和扩张，人们开始使用知识经济、后工业社会、信息经济、网络经济以及数字经济等概念从不同角度来刻画描述社会全面变革的图景。数字经济概念是由美国学者泰普斯科特（Tapscott，1994）在其《数字经济》一书中正式提出来的。这一概念的内涵则伴随着信息技术的创新发展及其应用领域的拓展而不断丰富完善，从狭义的信息产业、电子商务到现在包括了信息通讯产业与其他产业的全面融合发展。时至今日，大数据、云计算、物联网、人工智能等新一代信息技术快速发展，数字经济的概念得到广泛应用，内涵又进一步深化。Paul Miller&James Wilsdon将数字经济理解为一种新的经济形态，认为数字经济是改变商业、工作和生活的一场技术革命，代表着创新驱动、可持续发展、平等理念[2]。Bukht，R.和Heeks，R 认为，数字经济分为三个层次：第一个层次是数字部门，包括软件制造业、信息服务等行业;第二个层次，包括因ICT 而产生的新的商业模式，如平台经济、共享经济、数字服务等;第三个层次是指数字化经济，包括工业4.0、精准农业、电子商务等[3]。2016 年，G20 杭州峰会发布的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》将数字经济定义为：以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化重要推动力的一系列经济活动。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，这进一步明确了数字经济的内涵特征。

数字经济是完全不同于工业经济的一种新技术经济形态，囊括了熊彼特提出的多种创新形式，涵盖了技术创新和制度创新。首先，数字经济是基于区块链、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的创新发展，具有泛在互联、共享协作、开放包容的特征。其次，现代信息技术带来了商业模式创新，带动了平台经济、共享经济的发展。再次，现代信息技术降低了交易成本，使得组织管理模式向网络化、扁平化、模块化和柔性化方向转变。最后，现代信息技术加快向经济社会各个应用领域融合渗透，推动了产业结构升级，形成了数字农业、工业互联网、电子商务、金融科技以及智慧医疗、智慧教育、智慧养老等产业的发展。数字经济的创新带来一系列社会经济领域的深刻变革，也改变了政府治理模式，促成了共建共治共享社会治理制度的形成。

三、共建共治共享社会治理制度的内在逻辑

私人产品的生产与供给由市场机制解决是有效的，而公共产品由市场提供会出现“市场失灵”，政府因而成为公共产品的必然供给者。但是，现代公共行政理论认为，纯粹由政府提供公共产品会出现“政府失败”。而埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）则跳出政府和市场的二维视角，针对公共池塘问题提出了第三条道路，即基于互惠式交换与合作的社会自主治理模式。长期以来，理论界观点纷呈，争论不断。党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，为社会治理提出了新思路、新路径。这充分体现了政府、市场与社会在解决社会问题、满足社会需求的社会治理实践中所具有的共治性、公共性和价值共享性[4]。

共建共治共享理念阐明了公共产品的供给与消费之间的内在逻辑关系。“共建”是从公共产品的提供者、生产者的角度出发，提供者和生产者可以是政府、企业、民间组织、公民等多元主体；“共享”是从公共产品的使用者角度出发，使用者和消费者要覆盖最广大人民群众，惠及边远地区，要涵盖贫困人群、弱势群体，具有普惠性特征；“共治”则是指公共产品供给应由利益相关的多元主体共同决策，即通过建立通畅的多方利益表达机制和渠道，实现公众广泛参与决策，充分地表达公民对于公共产品的偏好与意见，并监督决策执行的效率与效果。

共建共治共享，三位一体，统一于善治。“共建”是社会治理的基础准备，“共治”是社会治理的中心环节，“共享”是社会治理的最终归属[5]。共建共治共享制度既区别于政府自上而下的供给决策制度，又区别于私人产品的市场分散决策制度，但又兼顾二者的优势，以“类市场”的分散决策制度提高了公共资源配置的效率，又能保证公共决策的公共性宗旨和目标。共建共治共享社会治理制度强调了公众参与公共产品供给、决策与使用的整个过程中，但这并不意味着政府无为；相反，在政府-市场-社会三维治理框架中，政府是公共产品供给网络体系的核心主体，即“主体的一核多元、过程的公共参与和结果的共同享有”[6]。

四、共建共治共享社会治理制度与数字经济的耦合性

共建共治共享社会治理制度与数字经济的耦合性在于，数字经济的创新性特征为共建、共治与共享从观念更新、体系构建到平台搭建等各个方面都提供了现实的基础条件。

（一）数字经济与共建问题

在人类社会的工业化发展进程中，社会化、标准化的大规模生产日益盛行，生产效率不断提高。随着生产组织的不断扩大，分工带来了协调的困难，就需要一个权威中心来组织和管理，因而形成了职能专业化、管理等级化模式。政府也建立起了集中统一、自上而下的供给型管理体系，这满足了工业化大生产的需要，同时也造成了管理层级多、信息传输时间长、信息失真、管理效率低下等问题。为了解决这些问题，理论界探讨了由市场供给的可能性，试图以市场的分散化供给代替政府垄断公共产品供给。20 世纪80 年代，英美等国家发起了以市场化、私有化和民营化为特征的新公共管理运动。但是，在市场参与公共物品供给过程中，由于信息不对称、委托代理问题和企业营利性倾向等原因，公共产品供给被异化了。私人企业为了提高效率而降低服务标准，为了获得更多利润而损害公众的利益。要么“市场失灵”，要么“政府失败”，这似乎成为公共产品供给的二难选择。当人们寄希望于第三条途径，即社会自治时，又出现了“自治失灵”。因此，单一主体的治理模式不能解决公共产品问题，必须把政府、市场、民间组织、公民等都纳入公共产品供给体系，建立起多元化、多中心治理模式，也就是多元主体共建制度。

公共事务的治理需要多方参与，需要汇集众多主体的资源与智慧，要涉及政府、企业、公益组织、社区和个人等众多主体，就需要畅通不同治理主体之间的协调沟通渠道，以发挥多元主体的协同作用。目前，多中心治理模式理论研究成果颇丰，但是由于存在信任机制缺失、信息不对称等问题导致实践过程中面临诸多障碍。现代信息技术具有网络化、智能化、分布式、去中心化的特征，与多元主体协同治理的制度体系具有耦合性，为多元主体有序参与社会治理提供了技术支撑,推动了社会治理网络的形成。

首先，模块化、网络化生产使公共产品提供与生产的分离成为可能。在公共产品多中心供给模式中，公共产品的供给划分为提供与生产两个环节。公共产品提供由政府负责，而生产可以交由市场和社会解决，政府可以从企业或社会购买公共产品和服务。在数字经济时代，由于信息获得比较方便，市场交易费用降低，组织边界变得模糊化，呈现出模块化、网络化的协同生产特征。公共产品的生产也可以实现模块化生产，并且能够借助互联网建立起由政府、企业、社会组织和个人组建的网络化公共产品供给体系。

其次，平台经济和共享经济为多中心治理提供了新理念。电子商务发展过程中形成的平台运营模式和共享经济，同样可以应用在政府公共服务领域。英国在实施政府数字化转型战略过程中，就提出了“数字政府即平台”理念，即政府提供通用共享平台设施，内阁组成部门或者第三方在平台上开发附加应用，推动以平台为基础的政府数字化转型[7]。政府作为平台可以有效整合分散在不同机构部门，以及市场、社会中的公共服务供需数据信息。

再次，现代信息技术为政府规制其他供给主体提供了技术手段。在多元提供模式中，要解决“市场失灵”与“自治失灵”问题，就需要政府进行规制，在效率和公平之间进行合理权衡，保证公共服务质量不降低的前提下实现有效供给。政府可以通过信息技术手段进行规制即“监管科技”，建立起事前信用承诺制度和失信惩戒机制。比如，可以利用大数据技术，获取公共产品质量与定价方面的信息，帮助政府防范公共产品提供过程中的欺诈和腐败问题；通过区块链技术创建追踪流程，确保其他供给主体遵守法律法规和契约。监管科技的发展将有利于政府降低监管成本，提高监管效率。

最后，现代信息技术提高了多元主体之间的协同性。公共服务提供者的协同需要信息互通，而现代信息技术提供了信息沟通渠道。政府可以通过网站、微博、公众号等方式传达信息；可以通过大数据技术，开放政府数据，为其他公共服务主体提供公开透明的信息；可以采用加密算法和共识机制保障诚信行为，解决各治理主体之间信息不对称情况下的信任机制问题；通过智能合约可以自动执行预先约定的协议和交易规则，提高协同效率，增强信任和稳定性；通过政务云平台，实现不同应用系统间的信息整合、交换、共享和协同，消除“信息孤岛”的障碍。

（二）数字经济与社会共治问题

私人产品的决策者和需求者是同一的；与之不同的是，公共产品的决策者和需求者不同一。为了了解和整合不同个体的需求，往往由政府担当了决策者、组织者和产品分配者的角色。在工业社会，政府决策呈现等级化、集权化和规范化的特点。政府机构变得更庞大、更集中，与公民个人的距离也就更遥远。带来的问题是，政府部门因信息不对称无法充分了解公众的需求，或因政府部门的决策行为没有受到有效监督而背离公共需求。针对这些问题，理论界一直在探讨善治问题。善治是指基于追求实现公共利益目标，在政府引导下，公民自愿参与政府决策过程，实现政府与公民协同治理的行为，它强调政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化。通过政府与公民的互动和对话，可以更好地了解并满足公众的需求，得到更广泛的公众支持，实施有效的外部监督。在数字经济时代，现代信息技术提供了公众参与和监督的渠道，为善治提供了技术条件。

首先，现代信息技术的分散化决策、去中心化、分布式的特征，与决策的民主化具有耦合性。互联网的用户思维、以顾客为导向的理念与现代治理理念相耦合，平等共享、开放互动的互联网文化成为培育公民参与的文化环境，强化了公民的参与意识，要求重塑政府与市场、社会的关系，形成新的治理理念。区块链的去中心化与分布式自治组织具有耦合性，通过区块链技术建立新的社会-社区合作形式，引发集体决策的民主化和去中心化[8]。区块链技术的分布式模式以及价值激励，使点对点协作成为可能，从而建立起广泛的公众参与机制[9]。而将区块链技术运用于身份管理，又将改变公民与政府之间的关系，区块链数字身份提供了一种能够让公民更多地参与到社会治理中的方式，提升了公民的服务体验，形成积极互动的新型治理关系。

其次，现代信息技术为公众参与决策提供途径。现代信息技术提供了政府与公民之间互动的平台，可以得到更广泛的公众支持，使政府决策具有了合法性基础。网络社会的可交互性使公众参与公共事务的自主性和参与感提升，表达自身需求的渠道更加方便快捷，满足自身各种需求的手段更加多样化。公众的信息资源具有分布式特征，当公众参与社会治理，通过互联网、大数据和区块链技术可以将碎片化的信息进行整合，提高了管理效率，使社会治理更具有针对性、及时性和适用性。政府门户网站、APP、微博、微信和其他信息化平台，为分散化决策提供了便利，特别是移动互联网的便捷性使更多公民有条件参与公共治理。当前我国网民规模达9.4 亿，其中手机网民规模达9.32 亿，网民使用手机上网的比例达99.2%[10]，这有利于破解“数字鸿沟”，不断扩大公民参与的范围。

最后，基于现代信息技术建立共同监督决策模式。公民通过现代信息技术，可以便利地获取关于政府决策方面的信息，有利于提高政府的透明度，并实施有效的外部监督。区块链和传统技术最大的区别在于其降低了信任的成本，实质上是让社会共同监督与管理；大数据技术使政府信息公开成为可能，为公众监督政府决策提供了基本条件；人工智能运用于政府的不同职能部门，决策过程可视化，有利于提高决策过程的透明性；伴随着基于区块链技术的智能合约的发展，还可以实现公共产品合约的自动执行和自动监督。

（三）数字经济与社会共享问题

在工业社会，随着城市化进程不断加速，城市具有集聚效应，集中了人力资源和财力资源。城市提供公共产品具有规模效应，成本低、效益高。因此，地方政府更倾向于关注城市的公共产品供给问题，而边远地区、贫困人群、农村地区等远离权力中心的公众难以均等地享受到诸如教育、医疗、交通、养老等公共服务。随着我国经济结构和人口结构的不断变化，公共需求也日益多元化。社会共享就是要以实际需求为导向，通过有效的制度安排，让治理效果公平、合理、有效地惠及尽可能多的利益相关主体，从而增进公共福祉[11]。数字经济天然具有普惠性特征，将使更多的人群受益，能够充分享受到均等的公共产品和服务。

首先，运用数字技术使公共产品生产实现规模化，扩大了公共服务的范围。移动互联网的快速发展，使贫困人群以较低的使用费用接入互联网，因而也能享受到“数字红利”。互联网的“长尾效应”降低了为贫困地区和贫困人群提供公共服务的成本。基于互联网的规模效应和长尾效应，可以有效扩大公共产品生产规模和普及性。将互联网、大数据、人工智能等广泛应用于医疗、教育、养老等公共服务领域，可以惠及偏远地区，使更多公民享受民生服务，充分体现以民为本的宗旨。

其次，通过数字技术推动公共服务区域一体化，提高公共服务的便利性和共享性。现代信息技术运用于教育、医疗、养老等公共服务领域，可以解决公共服务差异性问题。比如，通过建立科教资源信息共享平台，发展远程教育，推动在线课程资源共享，推广网络学习模式，可以扩大优质教育资源覆盖面，解决偏远地区教育资源不足的问题。通过医疗卫生信息互联互通，扩大远程医疗合作平台，将更多的医院、妇幼保健、疾控中心和药房纳入到区域卫生服务体系之中，以满足居民健康方面的基本需求，发挥发达地区医疗资源密集优势，实现区域间共享优质医疗资源。此外，通过公共交通、图书馆、体育馆、科技馆等公共资源的数字化与联网通用，实现区域公共服务一体化。

最后，运用现代信息技术实现精准服务，重点关注贫困群体、低收入群体和边缘化群体。通过人工智能技术，能够以公众的个性化数据分析为中心，挖掘综合化数据资源，帮助政府部门更好地了解其服务群体的需求，为公众需求制定标准化的结构和流程，优化服务内容，以此保证公众权利和机会的公平性。还可以运用大数据技术对现有基本公共服务资源信息进行集成、分析、对接、共享与应用，形成基本公共服务大数据平台。特别是，通过大数据、云计算技术、区块链等技术掌握贫困人群、低收入群体、边缘化群体等弱势群体的公共需求，政府可以快速反应，精准服务。

五、数字经济时代完善共建共治共享社会治理制度的路径对策

完善共建共治共享社会治理制度，进一步推动数字经济高质量发展，需要从治理理念、治理平台、治理技术三个方面着手。

一是创新治理理念，重塑政府与社会的关系，形成网络化治理模式。现代信息技术只是实现善治的手段，如果政府治理理念不转变，无论技术多么先进，信息基础设施如何完善，也无法达到共治和善治目标。必须基于现代信息技术及由其引发的社会观念变革的要求，重塑政府与社会的关系，建立起网络化治理模式，即通过民主协商，政府、企业、社会组织与公民之间形成良性互动，实现资源信息共享和合作治理。建立网络化治理模式，政府要灵活地运用各种治理工具，影响和协调其他主体的行为；要重视公民参与问题，培养公民的权利意识，充分发挥公众参与在社会治理过程中的有效作用；要加强与公民生活密切相联的群团组织和社会组织在社会治理中的作用，推动社会治理重心向基层下移，提高基层治理水平。

二是打造治理平台，加快构建数字政府，推动公共服务数字化建设。要形成“政府即平台”理念，利用现代信息技术打造一个真正以公众为中心的开放共享的治理平台。通过现代技术实现政府治理扁平化、平台化和开放共享，改善公众与政府之间的关系，提高行政效能；体现现代治理理念，从用户体验出发，进一步完善政府网站建设，搭建具有包容性的新媒体平台；加快建立开放政府，建设开源化项目，启动政府数据开放工作；加快发展教育、医疗、养老等方面的智慧服务，通过信息技术平台解决看病难、养老难、上学难等问题。

三是提供数字技术保障，提高公民数字素养，逐步消除“数字鸿沟”。推动大数据、云计算、区块链、人工智能等技术创新，拓展其在社会治理过程中的应用场景；借助新闻媒体、社区宣传、现场咨询会等形式，建立智慧服务与运用体验馆，开办现代信息技术与产品展览会，向公民普及智慧治理技术方面的知识；提高公民掌握信息技术手段的能力，提升公民数字素养，逐步形成网络思维习惯，熟悉在线参与程序；特别是，对于边远地区要提供普惠化的数字技术服务，为贫困人群提供上网必备的设备设施和数字技术培训。