重大疫情下我国医疗资源调配能力制约的立法思考

王 浩，曾子为

(中国社会科学院法学研究所 北京 100720；西南石油大学法学院， 成都 610500)

重大疫情的防控与处理，不仅涉及到专业医疗人员的人力资源投入，也同样涉及基础医疗物资的及时充足供应。由2003年非典疫情的防治、2008年的抗震救灾和此次新冠肺炎疫情的防控救治历程可以看出，我国具有强大的动员能力，能快速调集大量的医护人员，调配专业医疗器械等各种资源，然而能够起到扼制疫情传播、稳固治疗效果，最终达到消灭疫情恢复社会正常秩序的目标，仍是需要大量的基础医疗物资的足额供给。良好的医疗资源储备制度是突发重大疫情下提升医疗救治效率、稳定救治防疫秩序、增强应急防控能力的必要保障。在本次新冠肺炎疫情中仍然暴露出了我国在医疗资源储备制度上存在的问题，亟需通过立法解决来解决医疗资源储备与调配方面的一些等问题。

一、健全的医疗资源储备制度是重大疫情防控的保障

(一)加大诊疗能力覆盖

新冠肺炎疫情在武汉爆发后，党中央向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动地方全面加强防控一线工作。截至2020年2月16日，多批次医护人员已前往支援武汉，各级财政安排疫情防控资金已达901.5亿元人民币(1)《各级财政疫情防控补助资金已经超过900亿元》，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-02/16/nw.D110000renmrb_20200216_3-01.htm。。但全国新增确诊人数仍高达2048人，新增疑似人数为1563人，新增死亡人数为105人(2)2020年2月17日国务院联防联控机制新闻发布会，http：//www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz18/index.htm。。不难发现，除去前期防控措施的原因，还因为基础医疗物资的调配能力有限，武汉等疫情严重地区人民群众的健康无法得到保护，医疗人员进行接触、治疗时缺乏足够防护导致了感染人数的急剧扩大(3)王建平：《巨灾下的医疗资源调集能力限制的立法思考——以汶川大地震“院内死亡率”与“外送伤员量”双高为视角》，《当代法学》2014年第1期。。这是自2003年《突发公共卫生事件应急条例》出台、2006年《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》制定后第一次面对如此大规模的疫情应急与防控，也是第一次采取行政手段调集如此多的医疗资源。但短时间内能动用的医疗资源仍极为有限，而医疗资源储备缺失，导致在防控过程中医疗资源供应不足，疫情严重地区的群众隔离、防护、救治不充分，感染人数居高不下。直到全国各地医疗物资生产线紧急动员，火神山、雷神山以及方舱医院的建成，才缓解了这一危险局势。

(二)稳定救治防疫秩序

在本次新冠肺炎疫情初期，医疗资源的紧缺不仅危及患者的生命安全和身体健康，更对疫情防控秩序造成影响。物资紧缺致使价格大幅上涨，引发口罩等物资囤积居奇现象，囤积行为导致急需这些物资的地区得不到及时供应。缺乏基本医疗物资保障，会使群众产生焦虑、恐惧等情绪，并可能激发更大范围的社会恐慌(4)秦启文：《公众在突发事件中的负面心理反应解构》，《西南大学学报(人文社会科学版)》2006年第1期。，导致社会秩序进一步恶化(5)戚建刚：《极端事件的风险恐慌及对行政法制之意蕴》，《中国法学》2010年第2期。。如果有充足的医疗物资储备，并且在疫情发生后快速有序地调往疫情严重地区投入使用，以上情况都会得到极大地缓解，防疫秩序也会得到稳固，社会压力也能得到降低，有助于救治工作的顺利开展。

(三)增强应急防控能力

“风险社会”正逐渐成为一种常态(6)金自宁：《风险规制与行政法治》，《法制与社会发展》2012年第4期。，这意味着传染病等公共卫生风险将会越来越频繁地转化为现实危害，侵犯社会民众的生命健康财产等基本权利，同时对社会发展造成极大的破坏。国家有义务保障公民基本权利，维护社会发展，因此国家承担防范重大疫情、化解重大风险的义务。有学者提出“识别、评估、处置、沟通、检测”的过程框架(7)钟开斌：《重大风险防范化解能力——一个过程性框架》，《中国行政管理》2019年第12期。，然而此次新冠肺炎疫情的发生及其扩散过程暴露出政府识别评估机制僵化与处置能力缺失的问题。面对新发传染病和新型病毒的风险的不确定性，除了良好的监测制度进行风险识别和评估外，良好的医疗资源调配制度更能够抵御风险，并从制度构成上完善突发公共卫生事件的防控机理。中央全面深化改革委员会第十三次会议将应急物资保障设置为一项重要任务，因此对医疗物资调配能力的制度化建设刻不容缓。

二、基本医疗资源调配能力的制约因素——以口罩短缺现象为例

(一)原有医疗物资产能不充足

2020年新冠肺炎疫情的蔓延说明，需求量的剧增导致口罩短缺，并造成口罩价格不断攀升，而市场的不完全性(如口罩交易双方的不理性行为、口罩产品本身效能差异性等)等问题进一步刺激口罩售价的不合理上扬，导致价格失真(8)毛蕴诗：《论我国物资市场供需关系的研究途径与方法》，《武汉大学学报(社会科学版)》1992年第6期。，出现天价口罩。据统计，2019年我国口罩行业产值为102.33亿元，口罩总产量超过50亿只，其中医用口罩行业产值为54.92亿元(9)《2019年中国医用口罩行业发展历程、产业链、供给端、需求端及市场发展趋势分析》，http：//www.chyxx.com/industry/202002/835341.html。。2020年3月2日，口罩日产量已经破亿(10)《中国口罩日产能产量连续快速增长 双双突破1亿只》，http：//www.chinanews.com/gn/2020/03-02/9110351.shtml。，但各类口罩的供应依然紧张。可见，在重大疫情爆发的情况下，保障社会基本秩序的稳定，扩大现有防护物资的产能还有很长的路要走。

(二)应急医疗物资储备制度不完善

面对重大疫情下的巨额口罩需求，需要通过已有的储备口罩数量和扩大产能生产的口罩合力填补，但这仍然存在执行上的问题。一方面，面对未来新发传染病和新型病毒，扩大口罩产能确有必要。但是重大疫情毕竟属于偶然事件，常态化维持目前的口罩产能既不合理也不可能。另一方面，重大疫情下的确可以通过动员快速增加产能，但仍需要一定的生产时间。而这一段时间的需求应当如何应对？实施储备制度是一个有效的平衡办法，在正常生产过程中储存一部分原料和产品，确保在风险发生后，能够在产能扩大至充足供应的时间内，提供足够的保障。

本次新冠疫情防控中，各级地方政府的应对过程很明显地暴露出我国在基础医疗物资储备制度上的短板。一方面，现有依据分散于各部法律当中。历史上自然灾害的多发频发使得法律法规制定的重心偏向于民政救灾方面(11)张红：《我国应急物资储备制度的完善》，《中国行政管理》2009年第3期。，尚未出台专门针对应急救援物资储备的法律法规，有关药品、医药物资储备的依据散落于各部法律之间。《突发事件应对法》笼统规定了应急物资的储备，《传染病防治法》《药品管理法》《医疗卫生与健康促进法》和《医药储备管理办法》规定的储备制度只针对于医药行业，《突发公共卫生事件应急条例》将防护物资等也纳入储备范围，但并非专门针对应急物资储备而设定。另一方面，有的立法脱离实际。《卫生与健康促进法》和《药品管理法》规定我国实行中央、地方两级药品储备制度，《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》都规定了县级以上政府承担物资储备职能(12)《中华人民共和国突发事件应对法》第三十二条：国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第六十三条：国家建立中央与地方两级医药储备，用于保障重大灾情、疫情及其他突发事件等应急需要。《突发公共卫生事件应急条例》第十六条：国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。，其目的是将储备职能下沉至区县一级政府，以便快速响应。但伴随着突发公共卫生事件不确定性的增强、人口流动程度加大，凭借市县一级政府的资源和疾控中心的检测技术、医疗机构的诊疗手段，很难及时做出评估、采取措施。事实上，回顾本次新冠肺炎疫情的传播，湖北省政府也未采取出及时、果断的措施，而作为重点地区的武汉市、黄冈市、随州市的储备在疫情面前也显得杯水车薪。《国家物资储备管理规定》的立法目的在于储备矿产品、成品油等涉及国家安全和发展战略的重要物资，无法适用于应急医疗物资的调配(13)《国家物资储备管理规定》第三条：本规定适用于国家物资储备的管理和监督活动。本规定所称国家储备物资，是指由中央政府储备和掌握的，国家安全和发展战略所需的关键性矿产品、原材料、成品油以及具有特殊用途的其他物资。国家另有规定的除外。。同时，民政部出台的《民政部关于进一步加强救灾应急物资储备工作的通知》之目的也是应对各种突发自然灾害以保障民生，所列举的物资也是帐篷、棉衣饮水等必需生存用品。此外还存在一些国家层面的应急救援预案等规范性文件，但是此类文件规范层级较低，效力也不高，且出台时间较早，难以适配现在的医疗体系和疫情防控机制和社会生活现状、形成有效的管理机制。

(三)应急医疗物资调运机制不健全

储备物资调运不是简单的货物运输，对于医疗物资等此类应急物资而言，压缩在途运输时间是调运的首要目标。这需要各地区配合以及运输方式、分发机制的畅通。本次疫情暴露出既有法律体系无法为应急医疗物资运输提供足够保障，我国应急医疗物资的运输机制需要优化，其重点在于各主体间联动响应机制的建立(14)张改平：《新冠肺炎疫情下对我国应急交通运输体系的思考及建议》，《交通运输研究》2020年第1期。，如各级地方政府之间、交通运输部门和卫生部门之间协调联动能力的缺失。此外，在物资运送机制上也缺乏相应的依据，尤其是在非政府力量参与应急物资运输方面。我国目前虽然出台了《民用运力国防动员条例》《中国民用航空应急管理规定》，但前者是为了保证国防安全，后者是为了保护民用航空活动的正常秩序。《交通运输部办公厅关于道路运输应急保障车队建设的指导意见》确有提及“政府负责，部门组织，企业实施”，但仍局限于有一定能力的运输企业，对于民间自发组织的运输队伍并未做出调用、征集、运输和补偿的规定，而此次新冠肺炎中武汉采取封城措施后，民间运输团队发挥了极大作用。事实上，早有学者指出《突发事件应对法》的内在矛盾，即强调社会动员的同时，又将应急权力高度收拢(15)林鸿潮、詹承豫：《非常规突发事件应对与应急法的重构》，《中国行政管理》2009年第7期。。

(四)医疗物资产业规划不合理

研究显示，我国口罩产业链的相关企业主要分布于山东、河北、北京、河南几省(16)2019年中国医用口罩行业发展历程、产业链、供给端、需求端及市场发展趋势分析，http：//www.chyxx.com/industry/202002/835341.html。，口罩厂家集中分布于某一区域，实际上可以将该区域进行功能化、特定化的塑造。在遭遇突发重大疫情时，发达的交通运输环境、强大的产能、高效的动员也不能抵消时间和空间的成本。本次新冠肺炎疫情中，作为全国交通枢纽的武汉，因为“封城”使得全国的运输体系遭受了极大的考验，显露了单一枢纽化、功能化的格局在重大疫情下的脆弱。2020年2月14日，中央全面深化改革第十二次会议上提出“优化重要应急物资产能保障和区域布局”，也正是对以口罩为代表的应急物资产业规划优化之指导。

三、我国医疗资源调配制度的立法原则

(一)遵从风险预防原则

为了应对重大疫情建立应急医疗物资储备制度，并不是说消极等待传染病等突发事件的来临，而是针对重大风险主动做好应急预案。建立物资储备制度是为了达到“关口前移”的效果。因此应急医疗物资调配法律体系应当秉承“预防原则”为建构理念。近年来诸多自然灾害、突发公共卫生事件等已经表明，风险预防和处置应该被纳入到政府的治理任务当中。从风险预防原则的概念理解而言，其要求在制定政策、采取措施时考虑到风险的不确定性(17)宋华琳：《风险规制与行政法学原理的转型》，《国家行政学院学报》2007年第4期。，当社会公众的身体健康权利面临不确定的传染病等威胁时，应采取相应的事前预防保护措施。

(二)体现应急原则

如果无法消除风险，那么将损失降到最低是核心任务。选取应急原则作为立法的原则，是因为突发公共卫生事件的危险性和急迫性，一般的行政权力难以充分应对，有必要赋予政府更“大”的权力(18)江必新：《紧急状态与行政法治》，《法学研究》2004年第2期。，具体表现为：在政府内部会产生权力范围的扩展，如地方机关的权力向中央机关转移、下级的行政权力向上级转移(19)刘莘：《行政应急性原则的基础理念》，《法学杂志》2012年第9期。；就政府与公民的关系而言，通常会出现对部分公民个人权利的减损，例如在本次疫情期间对与确诊患者有密切接触的人行踪跟踪和定点隔离，就是减损其隐私权和人身自由权利。当然，应急原则并不是一味地为权力行使寻求解释，其仍需遵循相应的规范和程序，早在非典疫情时期就有学者对此进行了研究(20)朱芒：《SARS 与人身自由——游动在合法性和正当性之间的抗 SARS 措施》，《法学》2003年第5期。，例如对确诊和疑似患者采取隔离措施，需要宣布该疫情属于甲类传染病(21)《中华人民共和国传染病防治法》第三十九条：医疗机构发现甲类传染病时，应当及时采取下列措施：(一)对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；(二)对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；(三)对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。但根据《中华人民共和国国家卫生健康委员会公告(2020年第一号)》，本次新冠肺炎疫情纳入乙类传染病，但采取甲类传染病防控措施。http：//www.nhc.gov.cn/jkj/s7916/202001/44a3b8245e8049d2837a4f27529cd386.shtml。。

(三)强化共治原则

保障公民人身健康安全是宪法所规定的政府的根本义务，重大疫情发生后政府是当然的应对主体。但行政资源的有限和专业知识的缺失，决定了政府难以单独应对重大疫情，需要其他社会主体的积极参与(22)林鸿潮：《巨灾应对背景下公共部门的能力整合——兼论国家安全委员会的公共应急职能》，《中国政法大学学报》2015年第1期。。《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：建立动员机制，以增强全社会避险能力(23)《中华人民共和国突发事件应对法》第六条：国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。，这就是共治原则的体现。本次新冠肺炎疫情的防控过程也证明，政府必须借助专家的知识和经验对病毒来源、传播途径和致病机理做出判断，需要社会团体的协助完成物资筹措。医疗物资调配同样也需要社会力量的加入，才能完成医疗物资调配的任务。

四、我国医疗资源调配制度的立法设计

(一)立法应当解决的问题

1.构建系统的国家应急医疗物资储备与调配体制。《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》规定：卫生部门负责储备计划的建议，“发改部门”负责储备物资的生产、储备和调运。但由于其出台时间较早，在应急管理部已经组建完成的情况下，该规定缺乏其足够的合理性。可以考虑进行如下职能调整：国家卫健委负责提出医疗物资储备的具体方案；应急管理部负责核定、协调和具体管理，并负责跨省设置具体项目；“发改部门”负责储备物资的生产事宜；交通运输部负责调运安排。与此同时组建议事协调机构，将办公室设在应急部，在突发公共卫生事件时进行协调同步。

2.明确医疗物资储备种类和储备数量。应急医疗物资储备范围应包括医疗和防护两大类：医疗类包括常用药品、疫苗和生命支持设备等常规设备，此外如ECMO设备等较为特殊的医疗物资也要适度进行储备；防护类应当包括各个级别的防护口罩、负压防护服等。储备数量由卫健委进行预估后确定，可以将本次新冠肺炎疫情的前期使用量作为参考数据，同时结合产品的具体生产周期、使用寿命和运输难度来确定。此外，针对医疗物资的不同需求，应当分别确定紧缺物资和重要物资的相关目录，根据不同等级和要求在品质和数量上加以区别性规定。

3.确立应急医疗物资储备地点。合理安排储备地点能够从源头上节约调运的时间。北京、上海、广州、成都、西安、武汉等城市分别为华北、华东、华南、西南、西北、华中的中心城市，可作为国家医疗物资战略储备地点，确保物资在最快的时间内运达各地区。将以上几个城市设为储备地点还有另外一重要因素：以上城市均为常住人口超过1000万的超大城市(24)《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》：以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。，其人口流动、经济聚集效应、空间构造等超大型城市特征也是高度风险化的构成要素(本次新冠肺炎疫情就发生在武汉市，且其大规模人口流动客观上造成了疫情规模的扩大)，遭受公共卫生风险的可能性也越大(25)肖瑛：《特大型城市风险的生成机理与运作逻辑》，《探索与争鸣》2015年第3期。。因此在以上城市进行物资储备能更好地防备风险。

4.采取多种的灵活储运方式确保储运效率最大化。针对医疗物资储备方面，考虑到医疗物资存在一定的保质期限和特定的储藏条件，完全由政府进行实物储备需要花费大量的储备成本。因此可以采取产品储备与产能储备并重，政府储备与企业储备并举的措施。在运输方面，重视民营物流运输企业的力量，充分发挥民间志愿运输队伍的作用。

5.建立多元、透明的医疗物资储备经费保障制度。国家医疗物资储备的经费应当以政府拨款和社会捐赠为主，由卫健委对医疗物资储备进行预算，其金额可以参照此次新冠肺炎前期所需应急医疗防护物资的规模。建立监管制度，对于物资储备经费的使用严格审查，并公开接受社会监督。强化对社会捐赠资金的监督管理，做到及时公开，确保社会捐助资金能够有效及时利用。

(二)我国医疗资源调配制度的立法框架

1.制定专门的《应急医疗物资储备条例》。由于应急物资储备的系统性和重要性，有必要专门制定《应急医疗物资储备条例》。条例内容应当包括总则、应急医疗物资储备、应急医疗物资调运、经费保障、法律责任、附则等部分。第一章，总则，应明确立法目的、立法原则、调配体制和动员机制以及法律适用，明确应急医疗物资和突发事件应对传染病防治等法律之间的关系。第二章，应急医疗物资的储备，主要是国家战略医疗物资储备中心的设立与职能确定，以及各职能部门具体分工。如卫生部主要负责对储备物品和数量进行预算，应急管理部负责物资储放地点的确定、物资的保管核算。第三章，应急医疗物资的调运，主要规定应急部负责应急响应和重大疫情上报，并负责在储备物资的就近提取，交通部负责物资运输等预案制定和具体执行。第四章，物资储备与调运的经费保障。第五章，法律责任。第六章，附则。

2.修改完善医疗资源调配的单行法律。《应急医疗物资储备条例》需要对医疗物资储备、医疗物资运输等内容进行规定，这些事项涉及到各部门的职能范围的重新厘定，并和现有法律法规之间存在交叉冲突，因此需要对这些内容进行修改和整合。一是对《医疗卫生健康促进法》《传染病防治法》等涉及到公共卫生与健康的法律法规进行修改，将其条文中的医药储备修改为医疗与防护物资储备。二是对《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》规定的政府储备职能进行适当调整。保留县级以上政府的物资储备职能，并衔接各级地方政府与国家医疗物资储备中心间的职能配合。三是协调《应急医疗物资储备条例》与道路交通运输法规之间的关系，确保在封锁交通时，物资运输不受影响且不破坏防控秩序。

3.制定配套的医疗资源调配规范。应急医疗物资的调配涉及多职能部门和多个地方政府之间的协作，在制定《应急医疗物资储备条例》的同时还应该制定配套规范，包括部门规章和地方立法。一是出台专门的国家战略医疗物资储备中心管理办法，构建完整高效的内部管理制度和外部监督制度。二是明确医疗物资储备经费使用办法，包括应急医疗物资的采购、储备的经费使用规定，并定期向社会公开接受监督。三是制定专门的应急医疗物资运输管理规定，特别是对于民间运输力量的动员、征集和补偿，可以考虑由政府登记管理，应急管理部门负责日常培训和动员征召。四是制定专门的物资发放办法。对应急医疗物资抵达目标地区后的接收发放进行专门规定，畅通调配机制的最后一环。